浅析巴西里约－圣保罗大都市伸展区的发展



浅析巴西里约－圣保罗大都市伸展区的发展

程文君

有关城市和区域的发展已在全球范围内被广泛研究。巴西的里约－圣保罗大都市伸展区（以下或称里约－圣保罗）是发展中国家区域发展中的一例。虽然此伸展区的定义是由巴西学者在研究中提出，是一个学术的对象而非如中国的长三角地区是由国务院颁布的区域规划，但鉴于该区域在巴西国内政治、经济、战略上的重要性，以及巴西作为南美大国、金砖国家在国际舞台上的抢眼程度，值得对其区域发展中的工业化路径和城市化过程进行剖析。而早在1976年，西方城市问题学者高特曼就提出了里约－圣保罗作为双城协同发展极具潜力成为特大都市系统的假说。

里约－圣保罗大都市伸展区囊括里约、圣保罗以及位于帕拉伊巴谷和坎皮纳斯州的大中城市和直辖市，共有城镇人口约3640万，占巴西总城镇人口的22％，经济实力为巴西国民生产总值的1/3，城市化率达94.9％。作为巴西的代表性区域，研究其经济发展和城市转型有助于为研究区域发展特别是发展中国家的区域发展提供实证。是什么动力促其发展？发展如何实现可持续？正在迈入什么样的未来？

一、地区层面：发展动力从何处来？

无论是在发达国家还是发展中国家，大都市区都是观察其国家经济增长、城市化和工业化水平的最好焦点。里约－圣保罗都从全球化进程中受益，比如吸收外国直接投资和参与全球生产网络,并随之调整了产业化道路，深化了私有化，同时完善公共福利政策以缓解社会分裂状况。

得益于其沿海地理位置和矿业资源，里约热内卢从葡萄牙殖民地时期到独立后（1763年至1960年）一直作为巴西的首都。圣保罗从一个小市镇成长为巴西核心经济中心，源于工业化进程中大量劳动力和资本的集聚。巴西的工业化和城市化进程可以追溯到20世纪30年代，那时一场国际经济衰退深刻影响了圣保罗原本蓬勃的咖啡生产和出口。其后的进口替代策略虽然在1973年石油危机期间受挫，但仍在20世纪60年代带来了“巴西奇迹”，即国内生产总值增长10％以上，从而牢固确立了里约热内卢和圣保罗的国内领头地位。这就是为什么当巴西自90年代开始调整为出口导向战略时，里约－圣保罗依其保留的工业化规模和劳动力市场，仍旧占据国内制造业、现代服务业、科技创新等产业的压倒性份额。尽管一些巴西学者认为，自1994年以来由卡多佐总统出台来解决通货膨胀和国有企业私有化的雷亚尔计划在一定程度上损害了里约－圣保罗国有企业的工业盛昌，但私有化的确成功吸引了大量外国直接投资，从而使政府从财政赤字中解脱。此外，巴西公司在资本结构和所有权上的多元化（如民营、国有、外资等）也为经济腾飞作了充足的资本保障。

新的城市项目带来的城市空间调整如标志性建筑、老城区中心恢复等，公共资源完善如公共交通系统、环保项目等是自90年代起巴西城市发展的方向。这段由新自由主义指导的新规划期，可以看作是一个硬币的两面。一方面，出售及私有化公共资产的确拉动了能促进城市基础建设和服务的投资；另一方面，一些福利性的设施如供水、污水处理和“贫民窟”的解决则很难获得投资。因此，一个更加整合而不是分散的城市发展策略是目前迫切需要的。

从社会的角度来看，由里约－圣保罗为代表凸显的巴西城市化中住房短缺、充分就业、城市贫困、暴力等问题，皆产生于上述工业化的三次反复（即由农产品出口到进口替代到出口导向）中大量移民潮从农村前往城市的过程。对巴西政府而言，要稳定经济增长则必须解决这些经济发展的掣肘。由卢拉总统推出的家庭补助计划旨在减少社会不平等和城市贫困。最新并入家庭补助计划的消灭童工项目更将目标细化为普及儿童教育和培养青年技术工人。作为一个民主国家，咨询委员会的建立让人们参与当地公共政策的决策和执行，将政府权力进一步合法化以缓解社会压力。这些关于公共福利和社会改革的政策从硬数据上看也许难以与里约－圣保罗的区域发展挂钩，但对于工业化进程漫长而曲折的巴西来说，只有解决了工业进程中伴随着的长期持久的社会分裂和城市隔绝问题，才有可能增加社会凝聚力来突破发展瓶颈。

二、国家层面：如何保证发展的可持续？

得益于体制调整、国际贸易和外商投资，里约－圣保罗大都市伸展区取得的快速增长不再赘述。但随后的问题是：在现阶段严重依赖出口导向战略和外国直接投资的路径上，如果发生全球经济危机怎么办？巴西不是曾在70年代经历了石油危机而经济受损吗？事实上，巴西是南美地区第一个从2008年全球金融危机中迅速恢复的国家。里约－圣保罗作为区域经济发展的引擎，通过产业分配力求保证其经济增长和发展的可持续性，但仍缺乏有效的次区域合作和协同效应。

里约－圣保罗的产业结构与配置是自然而然形成的，虽然这被一些巴西学者批评为不平衡的发展。圣保罗、坎皮纳斯和帕拉依巴谷的圣保罗部分为工业区，而里约和帕拉依巴谷的里约部分主要依赖服务业和商业。虽然看上去前者要比后者享受更多的外国直接投资（研究显示前者吸收外国直接投资为后者的三倍），但城市间争夺投资的恶性竞争得以避免。

随着区域产业结构的深化，里约－圣保罗目前的产业空间分配基本稳定。坎皮纳斯和圣保罗在制造、装配、化工产业有很大的相似之处，但坎皮纳斯也独特于其传统产业如焦炭、石油及其衍生产品，而圣保罗则受到高新技术产业和第三产业投资的青睐。帕拉伊巴谷分为两个部分，其靠近圣保罗的一段被高度工业化，而靠近里约的一段则主营服务业，除此之外整个谷区是巴西最繁忙的综合性运输走道，包括巴西最大的货运机场、海港、公路等。里约在融资、咨询、高等教育、休闲娱乐、集装海运上具有比较优势，并正在复兴其冶金、造船行业。

如果能在市、州和联邦各级进行互动和协作，则里约－圣保罗大都市伸展区现有的区域互补性可以发挥更好的作用。然而根据巴西宪法，巴西是一个联邦制国家，这意味着自上而下的协调机制很难形成。虽然设有全国城市规划委员会，但它实施的多是针对不同阶层的住房政策、城市发展资金融通和个人住房贷款发放，而非发展路线的顶层设计。有一些机制如公共财团法在各州和联邦层面都设有机构来实现临时性的政府间合作协议，或城市总体规划来管理城镇土地使用，但仍缺乏从国家战略角度赋予里约－圣保罗更大的发展责任。

三、全球层面：未来的机遇和潜力？

基于上述分析可见，里约－圣保罗大都市伸展区在全球化背景下产生了深刻的空间及功能转变，带来了开放性、竞争力和集聚效应。值得注意的是，里约－圣保罗不仅是全球化的被动接受者，还因其人口密度、城市化水平、全球经济参与度和国际视野而作为利益相关者反作用于全球经济的互动和发展。

首先，里约热内卢和圣保罗在举办大型国际活动上拥有丰富经验并享有国际声誉。里约热内卢有传统的沙滩－足球－嘉年华三部曲，在全球旅游业中处于高排名，是大型国际活动的理想选址，如联合国环境与发展大会（里约92）、联合国可持续发展大会（里约+20）、2013年国际足联联合会杯、2014年世界杯、第十五届泛美运动会、以及即将到来的2016年夏季奥运会和残奥会。圣保罗也是2014年国际足联和第十五届泛美运动会的主办城市。

其次，里约－圣保罗的公司也积极参与全球价值链，如淡水河谷在铁矿石开采、巴西国家石油公司在石油生产链、巴西航空工业公司在飞机制造上的成果。根据《巴西国家科学、技术和创新战略2012-2015》的规划，信息通信技术、医疗卫生、航空航天、绿色经济、生物多样性、气候变化等是位于最高优先级的研发创新，而这其中里约－圣保罗因其高产业化水平而发挥关键作用。此外，巴西还是全球领先的绿色能源倡导者，具有成熟的水电、燃料乙醇和生物燃料生产产业，这为巴西及里约－圣保罗未来在全球范围内引领可持续发展创造了机会。

再次，巴西历来有参与国际事物的热情，卢拉及罗塞夫两位总统皆将国家战略锁定在使巴西成为一个全球认可的大国，并积极申请进入联合国安理会常任理事国。因此，巴西花费巨大努力领导南方共同市场以增加其经济和政治影响，并在团结发展中国家中发挥了作用。里约热－圣保罗集中了巴西最精锐的大学和研究机构，如由里约热内卢市政厅和里约热内卢天主教大学共同建立的金砖国家政策中心，排名全球大学智库第20位。值得强调的是，中国和巴西在双边贸易、相互投资和绿色能源、航空、地球卫星等方向历来紧密合作。在面向未来发展机遇和迎接共同挑战上，里约－圣保罗大都市伸展区有潜力和责任与中国的长三角、珠三角、京津冀等区域实现互动和合作。

四、思考与启示

里约－圣保罗大都市伸展区通过政策调整、机构改革、城市管治等措施，积极融入了全球化进程，并随着实力增长反作用于全球经济的互动和发展。从历史角度看，该区域结合自身资源禀赋，抓住了发展机遇。从地理角度看，该区域可作为巴西的门户地区，向外连接全球，向内连接腹地，在巴西的国家发展中发挥主导和连接作用。

然而，里约－圣保罗不可避免地也面临拉美普遍面临的过度城市化问题，这是缘于其从第一产业出口政策（19世纪70年代至20世纪30年代）到进口替代策略(20世纪30年代至80年代)再到出口导向策略（20世纪90年代至今）这一“钟摆”式的换挡过程中大量涌入城市的人口未得到妥善安排，公共服务和基础设施不能满足持续增加的城市居民需求的情况。

中国和巴西同属发展中国家，若在发展和管治上全盘借鉴西方发达国家经验则效用有限，若从彼此的经验中学习则有助于丰富了解发展中国家不同于发达国家的发展路径。中国需警惕巴西由于历史原因造成的过度城市化问题，巴西则可借鉴中国地方政府间协调、资源配置、基础建设等经验。中国也可学习巴西在市场机制下完善公共福利、监督体制、倡导绿色能源的具体实施措施，及积极参与全球价值链、提升国际知名度的效用等。

附：里约－圣保罗大都市伸展区

来源：Tolosa, H. The Rio/ São Paulo Extended Metropolitan Region: A Quest for Global Integration. The Annals of Regional Science, 2003, 37.

程文君：性别：女，出生年月：1984.12，研究方向，国际政治经济。

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