周其仁：城市化下一程要“加密”

文│周其仁

周其仁：城市化下一程要“加密”

文│周其仁

未来城市经济没有以往那么高速的增长，不具备过去习惯的融资条件，同时城市化过程中积累的债务需要解决。所以下一程的城市化很可能是从扩张转向紧凑型，要在提高密度上做文章。如果密度足够高，分工就会更发达，信息传播和基础设施建设的成本也会降低，有利于知识的生产。

聚集不等于不宜居

周其仁著名经济学家、北京大学国家发展研究院教授、博士生导师

最近研究城市经济问题，访问了不少城市，发现城市化遭遇“拐点”：在筹资、债务、规划、城市管理等很多环节，过去传统的模式在如今遇到了很大压力。

这个拐点构成了城市化的“上一程”，突出的特点就是改革开放后带来的人、财、物都可以大规模地流动的变化。根据第六次人口普查的数据，长期不在户籍所在地生活的人口已经达到2.4亿人。这在世界上是一个非常了不得的数字。

而问题也出在流动，这种流动带来的直观印象是，每年几十亿人次的春运，一到春节大城市就没人了，有些村庄开始堵车；过了正月十五，大城市又开始“活”过来了。这样的状态一直会持续下去吗？中国人未来要一直这么过下去吗？

从实际流动过程中可以发现，随着时间的推移，在流动中开始出现集聚，从流动转为迁徙。那么，这些人到底会往哪里聚？流动人口最后在国土上会怎么分布？这反过来又决定了城市的活力，所以，研究人口向哪里聚集，也就决定了城市化的“下一程”应该怎么走。

各国经验告诉我们，人口在国土面积上的分布是很不均匀的。在一些被叫做“城市”的地方，占地面积不大，集中的人口和经济活动非常多。全世界的城市人口占总人口的一半，城市面积是400万平方公里，仅占地球表面面积的1.5％。美国2.4亿城市人口居住的国土面积占美国国土面积的3％，贡献了GDP的85％；巴黎占法国人口的3.4％，GDP占24.5％；伦敦占英国人口的12.3％，GDP占20％；布达佩斯占匈牙利人口的18％，GDP占35％。

东京和曼哈顿可能是最极端的例子。日本三大都市圈集中了将近69％的总人口，贡献了74％的GDP，其中东京圈的国土面积比北京市还小一点，但集中了将近日本29％的人口、30％以上的GDP。

在曼哈顿岛，晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7万人，最高数据是3.1万人，按照我们的说法这是常住人口。他们还有个“白天人口”，就是白天大量进去上班、旅游、观光、购物的人口。曼哈顿一平方公里的经济活动，相当于16亿美元的GDP。

这些数字给我们思考中国城市化的问题提供了一个参照：流动之后会出现集聚，而长期来看，人口在整个国土面积上分布很不均匀，一些被叫做“城市”的地方，占地面积不大，却集中了很高比例的人口与经济活动。

日本三大都市圈集中了将近69％的总人口，贡献了74％的GDP，其中东京圈的国土面积比北京市还小一点，但集中了将近日本29％的人口、30％以上的GDP。

在曼哈顿岛，晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7万人，最高数据是3.1万人，按照我们的说法这是常住人口。他们还有个“白天人口”，就是白天大量进去上班、旅游、观光、购物的人口。曼哈顿一平方公里的经济活动，相当于16亿美元的GDP。

此外，聚集并不意味着不宜居，东京的六町目是个很好的例子。有一个民营企业家对城市改造有愿景，不想盖完房子卖了就完了。他提出修建充满魅力的文化都市和立体城市花园。这个企业家花了14年时间和400个土地所有者沟通，最后组成了联合开发公司。到2003年，六町目就开发出来了。2000人居住在这块土地上，公共空间除了花园还包括美术馆、图书馆、商学院、寺庙等商业和文化设施。它还有一个演艺中心，演艺厅楼顶又有一个空中的城市花园，里面还有一块水稻田，因为他们认为水稻是文化的根儿。这个项目变成了东京的一个新地标，一年约有4000万人次前来访问、参观、购物、看戏，平时一天会有10万人，周末会有20万人到50万人。但它的土地面积只有10万平方米，建筑面积76万平方米。听起来容积率非常高，可是它的疏密处理得很好，对人没有压迫感。这表明人类在城市建设方面其实有很多发展空间。

为什么密度重要？

上述经验启发我们，城市化的“下一程”要换一个纬度思考，就是密度很重要。为什么密度重要呢？原因包括以下几个方面：

第一，如果密度足够高，分工就会更发达。如果人群凑不到一起，很多分工是搞不起来的。比如农村就没有卖早点的，这不是因为农村人不吃早点，而是因为需求不够。在大城市，早点就是大产业。政治经济学鼻祖亚当斯密告诉我们，分工能够提高生产率，而生产率提高是收入提高的根源。

第二，人群聚到一起后，信息成本就会降低，基础设施建设的成本也会降低。人群越是发散，信息传输成本越高，信息的流通越困难。虽然互联网可以解决一些问题，但建设互联网也有代价。比如阿里现在要往农村去，发展网上购物，但是一到配送阶段压力就大了，因为买家很分散。

第三，知识驱动的经济增长越来越重要。知识的生产当然要有一批优秀的头脑，但这还不够。如果这些优秀的头脑是孤零零的，也很难有效的进行知识生产。大家需要凑到一起，互相碰撞，彼此启发。所有的研究中心都离不开这一条规律。

第四，特别是在新兴市场国家、发展中国家，首都会先做得比较像样，所以很多资源是往大城市、首都城市、面子工程方面倾斜。这也会把人吸引过来。除了集聚带来的正常利益之外，还有城市偏向带来的集聚效果。

国内也有人口高度密集的地方。比如静安区的国土面积占整个上海的1.2‰， 7.62平方公里住了29.6万人，平均一平方公里是3.2万人。2014年的GDP是661亿人民币，平均一平方公里达到15亿美元左右，远高于香港、新加坡的每平方公里5亿美元。在人口高度密集的同时，静安区还是上海公认管理比较好的地方，到处井井有条。

有人说密度高了就会乱，实际上密度高了可能更加有序。结果取决于我们的知识和管理能力。大城市中间有很多小地方，如果稍加改造，就会大大增加承载和活力。比如上海静安寺旁有一条狭长的巷道，以往是常年封闭的，后来把它打通了，巷道两边开发成小铺子，现在成为一个很受欢迎的时尚步行街。

城市化的下一程不能光注重项目，不能光注重建筑，还要高度注重人的活动。为了能把人的活动组织得好，也要有一批人。中国现在一年有十个世界级的大剧场落成，但是相当一些剧场里面没有什么演出活动。相比之下，天津大剧场聘请专业人士进行管理，两年半时间内组织了800场音乐会，结果北京很多爱好音乐剧场、戏剧的人都坐高铁去天津看戏。如果说上一程的城市化是比谁的城市摊得大、建筑了不起，那么下一程就要比建筑里面有没有高质量的社会、经济、文化、技术的活动。

小城市和村庄也有密度问题

不光大城市有密度问题，小城市也有密度问题。日本的富山市是一个小城市，在提高密度方面积累了不少经验。由于老龄化，日本人口绝对数在减少。在这种情况下，为了让城市保持活力，富山市就决定建设紧凑型城市。他们先投资修建一条路面电车，就是车辆入口离地面非常矮，老人家抬腿就能上去，不用爬上爬下。路面电车把主要的住宅区和商业文化设施连在一起。政府出轨道和车辆的钱，剩下的就通过招标确定哪家公司来营运。他们还动用捐献，公司捐建车站的可以在车站放公司LOGO，市民捐建椅子的可以在椅子上刻着捐献者的名字。最后用各种政策吸引老人家住到车站周围500米的地方，很容易出行。这样老人就愿意多出门，能够促进消费，同时也有利老人健康，医疗费用就会下降。相比之下，国内很多城市规模太大，难以向所有的街区都提供公共服务，需要考虑适当的凑到一个小范围内提供公共服务，然后再往外扩。

村庄也有密度问题。2003年上海嘉定最先搞村庄集中计划，就是把农民集中起来住到一个小区里面，其余的宅基地出让给市场，土地出让收入用于支持小区建设。这个做法还有很多细节可以讨论，但是这个方向恐怕是对头的。后来上海没在这方面继续做，成都、重庆、武汉反而搞得热火朝天。

重庆的农村户籍人口减少4％，常住人口减少28％，但是农村人均建设用地从183平方米增加到262平方米。这明显是不合理的，原因就是农村宅基地的分配是无偿分给农村集体成员的，让出来也没有收入，不是按市场原则来配置资源的。大量的人走了之后房子就烂了，这种闲置土地是大量的。如果没有一个激励机制，很难把这块资源盘活。所以重庆引入一个地票的概念，就是宅基地复耕后获得一张地票，这个地票可以出售。重庆还设立了农村土地产权交易所，对地票进行市场竞价。

日本富山市

下面介绍成都的经验。2008年大地震后，大量农户房屋垮塌，建设资金难以完全依赖国家资助。当时就提出把城乡统筹的改革实验和抗震灾后重建结合到一起，出台了当地有效的联建政策，即把农民震垮的宅基地和城市愿意到农村投资的钱结合在一起，一方出地，一方出钱，修好的房屋双方分享，政府进行监管并颁发证书。城市来的人获得的土地证是40年使用权，相当于国有土地中的商用地，而农民获得的仍然是社区拨给他们的永久的宅基地，这在土地证上是有区别的。这个经验后来就扩散开，形成一对一联建、多对一联建等不同模式，有的村获得几十个亿资金。

重庆的农村户籍人口减少4％，常住人口减少28％，但是农村人均建设用地从183平方米增加到262平方米。

城市化的转型是躲不过的。没有以往那么高速的经济增长，就没有以往那么好的融资条件。

总之，城市化的转型是躲不过的。没有以往那么高速的经济增长，就没有以往那么好的融资条件。过去城市化过程中积累的债务成为我们要解决的一个问题。所以下一程的城市化很可能是从扩张变成紧凑型的。根据我的理解，城市是由密度定义的。所以不光要问城市是大还是小，还要问够不够密，要终止单纯的摊大饼。紧凑城市的概念已经写进了城市发展规划，问题是怎么落实。在城市化的下一程中，要进一步改革征地制度，要把城市经营、城市活动的很多体制机制激活，让民间、社会上很多有这方面才能的城市事业家发挥更好的作用，共同把城市化推进到更健康的发展阶段。