重点突出 强化责任构筑电梯安全管理网络——解读《上海市电梯安全管理办法》

文/欧阳惠卿 薛季爱

《上海市电梯安全管理办法》（以下简称《办法》）由市法制办、市质监局在原《上海市电梯安全监察办法》的基础上，充分酝酿、深入调研，多次召开公众座谈会和专家论证会，征求相关单位意见，反复修改和完善，经上海市政府第75次常务会议审议，于2015年4月1日起正式实施。

《办法》既继承了好的历史经验，又根据新的形势提出了新的要求，《办法》的实施将在新的形势下提升电梯的安全管理水平，从而进一步推进电梯的安全运行。为了使大家更好理解《办法》有关内容，从而有助于办法的更好实施，本文将从上海市电梯安全管理的历史概况、面临的形势、制定的主要依据以及主要内容和特点等几个方面对《办法》做一个解读。

历史概况

电梯在城市运行中发挥了重要作用，如果安全管理制度不完善、不落实，容易造成运行风险，因此必须切实加强监督管理。上海历来高度重视电梯安全管理工作，有关行政管理部门一直将电梯作为重点监管对象。上海地方政府对电梯的监管，最早可追溯至1928年3月。当时的国民政府上海特别市社会局曾颁发《工厂安全设备须知》，提出了关于升降机设备的安全要求。新中国成立以后，从20世纪50年代～90年代，根据安全生产的实际情况和国家对电梯安全管理的相关要求，上海市逐步完善了电梯安全管理的规章制度。进入本世纪后，随着政府职能划转和国家政府部门之间职能三定方案的确定，政府对电梯的管理职能归口质量技术监督行政部门管理。从2000年以来，上海围绕特种设备安全监察对电梯的监管做了大量的工作。2004年上海市人民政府发布了第22号令《上海市电梯安全监察办法》，本市有了专门的电梯安全管理规章。这个规章共八章四十八条，从生产和销售、使用、日常维护保养、检验机构管理、监督检查等不同方面对电梯的管理进行了规范。

面临的形势

近年来，随着城市建设的发展，上海的电梯数量高速增长。目前，全市在用电梯已达19.3万台，年平均增长率为12%，电梯数量位居全球城市第一。

虽然上海市电梯安全总体处于受控状态，但电梯事故还是时有发生。据统计，2006年～2014年，本市共发生各类电梯事故32起，造成24人死亡，24人受伤。其中，2014年发生电梯事故4起，死亡3人，受伤2人。随着电梯保有量不断增多，电梯安全管理又遇到了一些新问题和新情况：一是部分电梯使用管理单位安全管理责任落实不到位；二是部分电梯维护保养单位工作质量较低；三是老旧电梯安全隐患较大；四是部分小区电梯更新改造费用不到位；五是《特种设备安全法》于2013年颁布实施。为了适应本市电梯安全管理的新形势和新要求，迫切需要在总结实施国家及本市有关规定和实际监管经验的基础上，通过制定地方性法规，进一步细化国家有关行政法律法规和安全技术规范的要求，完善电梯安全监管体系，明确相关主体的管理责任，弥补目前电梯安全监管中存在的盲区，促使企业、使用单位、乘客自觉守法，电梯监管部门严格执法，社会公众发挥对电梯安全的监督和督促作用，更好地解决本市电梯安全使用中出现的各种问题，减少和防止电梯事故的发生。

主要依据

《办法》的制定，是以《特种设备安全法》、国务院行政法规《特种设备安全监察条例》为主要法律依据，同时参考了《特种设备行政许可实施办法（试行）》（国质检锅〔2003〕172号）、《机电类特种设备安装改造维修许可规则（试行）》（国质检锅〔2003〕251号）、《电梯施工类别划分表（修订版）》（国质检特〔2014〕260号）、《特种设备作业人员培训考核管理规则》（国质检锅〔2001〕202号）、《电梯使用管理与维护保养规则》（TSG T5001-2009）、《电梯监督检验与定期检验规程》（TSG T7001-2009）等一系列电梯安全技术规范。

主要内容及特点

《办法》分八章，五十六条，涵盖了电梯生产、使用管理、维护保养、检验、检测和安全评估、监督管理等环节，并对相应违法行为的法律责任进行了规定。《办法》的主要特点有：

1. 强化电梯制造单位的责任和义务

电梯的制造直接影响电梯的安全，是保证电梯安全运行的基础。为了从产品源头严把质量关，强化电梯制造单位对产品质量的主体责任，在上位法的基础上，《办法》强化了制造单位的责任和义务，主要有：①要求制造单位对出厂的电梯注明电梯及其主要零部件的设计使用年限或者次数，有助于推进超过一定使用年限或次数的电梯及其主要零件的报废，提升设备安全；②要求制造单位明确电梯的质量保证期，进一步保障使用单位的利益；③要求制造单位对电梯运行情况进行跟踪、调查和了解，发现电梯存在缺陷的，应当主动召回，从而避免产品因同一性质的缺陷导致事故率的提高。

2. 推行远程监测系统

电梯远程监测系统能实时采集电梯运行数据，并通过网络实现数据传送，不仅有助于及时发现和排除故障、提升应急救援响应时间、缩短被困人员的救助时间，还可以通过对海量运行数据的统计分析，提升故障诊断和故障预防能力，进而提升设备运行安全。考虑电梯远程监测系统的安装和维护运行需要一定费用，本市就是否推行该系统进行了立法听证，绝大多数听证代表支持在电梯出厂时加装相关设备。基于立法听证结果，《办法》规定制造单位应当在出厂时配备远程监测装置。但在使用环节，考虑到维护保养单位的规模和能力存在差异，经平衡各方意见，《办法》鼓励维护保养单位通过远程监测系统对电梯运行情况进行监测。

3. 强化使用管理单位的责任

电梯使用管理单位是电梯安全使用的责任主体，必须切实履行安全管理责任。《办法》遵循了上位法的相关要求，进一步强化了使用管理单位的责任，主要规定有：①办理使用登记，取得使用登记证书；②做好使用前的基本工作，如建立电梯安全技术档案、设置安全管理机构、委托有资质的维护保养单位等；③履行日常安全管理职责，包括巡视电梯运行情况、配合维护保养单位开展工作、协助落实安全防护措施等；④负责应急响应和事故救援；⑤定期申请电梯检验。

4. 明确电梯运行费用管理和整改费用筹集

电梯运行费用管理和整改费用筹集是本市电梯安装管理中矛盾比较突出的环节，根据上位法的相关要求，参考《上海市物业管理条例》，《办法》对电梯运行费用管理和整改费用筹集主要作了三方面规定：①明确电梯所有权人应当承担电梯运行、修理、更新等费用，并对资金筹集作了规定，有助于解决电梯整改费用筹集难的问题；②要求物业服务企业对电梯运行维护费单独立账，每半年公布1次支出情况，有助于解决业主监督电梯运行维护经费的使用和落实；③对于存在严重事故隐患的电梯，相关方就维修整改无法达成一致的，由街道或乡镇政府牵头，与使用管理单位、业主和有关监管部门共同商议，确定具体整改方案以及费用的承担方式。

5. 强化维护保养单位的责任和义务

针对电梯日常维护保养中存在的问题，《办法》强化了维护保养单位的责任和义务，作了四方面规定：①明确在本市设点开展经营活动的维护保养单位应当具有相应资质，依法在本市办理工商登记；②维护保养单位首次开展业务前，应当将企业信息报监管部门备案；③要求维护保养单位对作业人员开展教育培训，有关记录需保存5年；④强化维护保养单位的安全职责，包括在电梯内公布维护保养信息，确保应急救援电话24小时有效应答，建立维护保养记录等。

6. 加强老旧电梯管理

老旧电梯主要有两类：一类是使用超过15年的电梯，另一类是超过设计使用年限或者次数的电梯。电梯部件的功能退化给电梯使用带来安全风险，并逐渐受到社会各方面的关注。《办法》对加强老旧电梯管理作了以下规定：①对老旧电梯在进行定期检验时，应当参照监督检验要求，增加部分检验项目；②要求使用管理单位和维护保养单位对老旧电梯增加维护保养次数和项目，提高老旧电梯维护质量；③对达到设计使用年限或者次数的电梯，应当进行安全评估；④要求监管部门对老旧电梯建立专门的监督检查计划，督促使用管理单位加强安全管理。

7. 强化监管部门的责任和义务

保证电梯制造、使用和维保单位的责任，监督管理部门依法实施监督管理必不可少。根据上海市电梯安全管理的实际情况，为了加强电梯安全监管，《办法》有重点、有针对性地作了以下规定：①确立了公众聚集场所电梯、故障频率较高电梯的重点监督检查制度，主要零部件质量、检验检测质量的专项监督检查制度，抓住了安全监管的重点环节；②明确监管部门有权采取的处置措施，包括约谈、安全监察指令、查封扣押等，规范了执法程序；③建立监督管理档案，对有不良记录的单位加大监督检查频次，抓住了重点监管对象；④确立信息公布制度，要求监管部门每年向社会公布本市电梯安全状况报告，提升公众安全意识，发动全社会参与电梯安全管理。