国家治理视阈下人民政协协商民主功能及其优化 *

【当代政治】

国家治理视阈下人民政协协商民主功能及其优化*

魏 晓 文徐 凤 月

摘要：人民政协是社会主义协商民主的主渠道和专门协商机构，发挥人民政协协商民主功能是优化和提高国家治理能力的重要途径。在人民政协中进行协商，能够强化政协功能，整合不同群体利益诉求；能够坚持求同存异，推动社会各界有序政治参与；能够依托群策群力，促进党和国家科学民主决策。在推进国家治理现代化的进程中，充分发挥人民政协协商民主功能有利于拓展社会主义民主的广度和深度，引导民主政治健康有序发展；有利于发挥党际协商的独特优势，更好实现人民当家作主；有利于兼顾少数人的利益诉求，促进社会和谐稳定。当前，人民政协协商民主的功能发挥面临着制度化水平低、程序不健全、沟通衔接不畅通等问题。为更充分发挥人民政协协商民主在现代国家治理中的重要作用，需进一步完善人民政协协商民主的制度化建设，加强人民政协协商民主的程序化建设，推进政协协商与党委和政府工作的有效衔接。

关键词：国家治理；人民政协；协商民主

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)11-0021-05

收稿日期：2015-07-16

作者简介：魏晓文，女，大连理工大学马克思主义学院马克思主义理论一级学科负责人，教授，博士生导师(大连116024)。

社会主义协商民主作为中国社会主义民主政治的特有形式，在完善中国特色社会主义民主政治体制，推动国家治理现代化过程中发挥着至关重要的作用。在中国，社会主义政治协商除了中国共产党直接同各民主党派的协商之外，还存在一种重要的政治协商，就是中国共产党同各民主党派和各界代表人士在人民政协中的协商，即人民政协协商民主。作为社会主义协商民主的重要组成部分，人民政协协商民主在全面深化改革，推进国家治理现代化进程中扮演着重要角色。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上明确指出，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。具体到政治运行当中，人民政协协商民主是推动多党合作的重要政治平台，是促进社会各界有序政治参与的重要渠道，是实现党和国家科学民主决策的重要前提，是提升国家治理能力的重要途径。在推进国家治理现代化的背景下，研究人民政协特有的功能，充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用，无疑具有极为重要的意义。

一、国家治理视域下人民政协协商民主的独特功能

所谓人民政协协商民主，即“在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式”①。作为在“中国特殊政治文化和政治实践中形成”②的协商民主形式，人民政协协商民主既是中国特色社会主义民主形式的重要组成部分，也是推进中国国家治理现代化的重要推动力。

1.强化政协功能，整合不同群体的利益诉求

实现国家治理现代化，很重要的目的就是要妥善处理各社会阶层之间的利益矛盾，实现不同社会阶层利益格局的合理与协调。改革开放至今，中国社会经济结构发生了巨大变迁，由此带来了社会群体的不断分化与组合，中国出现了不同的社会阶层和利益群体，这些阶层和群体在根本利益一致的前提下，又产生了各自不同的需求和愿望，随着全面深化改革的不断推进，利益群体多元化进一步扩大，群体利益摩擦不断加剧，这种需求和愿望愈加强烈。作为执政党，中国共产党的性质决定了她始终代表中华民族和全体人民的根本利益，但在一些具体的愿望和利益诉求方面，还需要作为各阶层、各群体利益代表的各民主党派、人民团体和社会各界别通过不同形式向国家和政府反映他们所代表群体的正当需求。人民政协协商民主为此提供了一个重要渠道和途径。在人民政协中进行协商，中国共产党与各民主党派、各人民团体、社会各界别相互平等，共产党员与各民主党派成员、无党派人士及各界代表人士相互平等，这确保了彼此之间能够平等协商，互相沟通，有利于保障不同阶层利益群体的正当诉求能够得到妥善解决。

*基金项目：国家社会科学基金项目“我国执政党建设与参政党建设良性互动研究”(11BZZ016)。

徐凤月，女，大连理工大学马克思主义学院博士生(大连116024)。

2.坚持求同存异，推动社会各界有序政治参与

“社会主义协商民主的本质就是要实现和推进公民有序的政治参与，引导公民以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾。”③很显然，在制度安排上，人民政协协商民主适应了这一要求。中国共产党在人民政协中与各民主党派、各人民团体和各界代表人士进行广泛而深入的协商，是广大人民群众及人民团体参政议政、有序参与管理国家事务的重要体现。在人民政协中，各民主党派、人民团体和社会各界别紧紧围绕国家中心工作和事关人民群众切身利益的问题，通过广泛协商、平等协商、各抒己见、求同存异，积极主动地向党和国家提供建设性的意见和建议。同时，随着人民政协的完善和壮大，通过政协集中获得的意见和建议能够更充分、更广泛地代表不同阶层、不同群体的愿望和诉求，最大限度地实现各方利益的均衡，“促进形成全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调节社会利益的协调机制”④。在政协协商中，各协商主体充分发扬社会主义民主，求同存异，不断增强政治协商的政治基础，推动着社会各阶层的有序政治参与。

3.依托群策群力，促进党和国家科学民主决策

“政治决策是对政治生活重大问题的决定，是党和国家机关活动的中心环节，它规定着国家发展的目标和方向，制约着人们的政治行为，影响着社会发展的各个方面。政治决策的正确与否，关系到国家政局能否稳定，国家发展是否健康。”⑤人民政协聚集着一大批专业学者和仁人志士，他们与全体人民一道，在经济、政治、文化、社会、生态等方面建言献策，为党和政府提供智力支持和人才支撑，使党和政府的决策更具全局性、综合性和前瞻性。在人民政协中开展协商，既可以对国家和政府的决策制定和执行起到辅助和参考的价值，又能为其运行提供一种监督和纠错的机制。对此，2015年6月中共中央印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中明确指出，人民政协，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。⑥因此，充分发挥人民政协作为社会主义协商民主主渠道和专门协商机构的作用，对于促进党和政府决策科学化、民主化，提升国家治理现代化能力有着重要的现实意义。

二、国家治理视域下发挥人民政协协商民主功能的实践意义

随着社会经济的发展，社会利益主体日趋多元化，利益分化日益明显，利益冲突日益激烈，化解矛盾、消除分歧、构建和谐、实现共赢已经成为实现国家治理现代化的关键。当前我国社会是一个强调多元、尊重差异的社会，原有的民主形式已经不能很好适应国家治理的现实需求，民主走向协商是现代国家治理背景下民主的应然状态与实然状态有机统一的结果。作为一种接受多元社会现实并能有效解决不同利益主体之间利益诉求的民主协商形式，人民政协协商民主正在为推进国家治理能力现代化和治理体系现代化发挥着重要作用。因此，积极发挥人民政协协商民主功能，对推动实现中国国家治理现代化就具有十分重要的实践意义。

1.有利于拓展社会主义民主的广度和深度，引导民主政治健康有序发展

民主运行是否充分是国家治理现代化能否实现的一个重要标志。“作为一种复兴的民主范式，协商民主承载了发展社会主义民主理论和改造一元独大的现实政治管理模式的期待。”⑦人民政协协商民主作为协商民主的主要形式，在改造政治管理模式，实现国家治理现代化过程中发挥着重要作用。60多年来，各民主党派、人民团体、社会各界别坚持在党的领导下，以解决经济社会发展重大问题和事关人民群众切身利益的实际问题为内容，在人民政协中广泛开展协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，不断增强人民政协协商民主的实效性。在人民政协协商中，协商主体不论人数多少，都具有发表意见、充分讨论的机会，纵然是协商当中的最少数，意见也可以得到充分表达，受到充分尊重，政协协商的这种包容性和真实性，不论从形式上还是从内容上，都丰富和发展着中国特色社会主义民主。此外，在人民政协中进行协商，协商范围比较广，协商内容比较全面，协商程序规范，也正因为如此，人民政协协商民主在民主的实践过程中更具有权威性、真实性和合法性，从而在深度和广度上丰富和拓展了中国特色社会主义民主。

2.有利于发挥党际协商独特优势，更好实现人民当家作主

在我国多党合作的政治制度中，政治协商包含两种基本形式，一种是中国共产党同各民主党派的协商，另一种是中国共产党在人民政协中同各民主党派和各界代表人士的协商。作为中国共产党和民主党派协商的重要组织场所，人民政协为党际协商提供了组织化、制度化、规范化的机制与渠道。虽然人民政协协商民主远不止党际协商民主，但党际协商却在人民政协中得以充分开展。在政协协商中，中国共产党同各民主党派之间围绕国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题开展协商。依托人民政协这一专门协商机构，各党派充分开展政治协商，参政议政，民主监督，履行自身职能。在政协协商过程中，虽然中国共产党和各民主党派都带有自身党派属性，但在协商过程中，彼此都是以追求公共利益为最终价值目标，所以，无论是执政党还是参政党，在政协协商中都不存在自己政党的特殊利益，都是以维护好和发展好最广大人民的根本利益为己任，都是以实现全体人民当家作主为宗旨。因此，充分发挥人民政协协商的民主功能，有利于中国共产党和各民主党派更好地在人民政协中开展党际协商，充分实现人民当家作主的权利。

3.有利于兼顾少数人的利益诉求，促进社会和谐稳定

现代国家治理理论要求各个行为主体都能参与到国家治理当中来，以实现自身的价值追求。在政协协商中，参与协商的主体不仅包括中国共产党和各民主党派，也包括各人民团体和各族各界其他代表人士。人民政协协商主体的这种广泛的代表性和巨大的包容性，使其能够更加全面、系统、综合地反映社会各阶层各群体的利益诉求。在人民政协协商中，尽管协商主体来自不同界别，代表不同群体的社会利益，但是作为社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者，在根本利益上没有差别。也正因为如此，在推进国家治理过程中，彼此之间的利益诉求可以在根本利益一致的基础上达成妥协，从而形成在协商中促进社会和谐、在社会和谐中进行民主协商的良好局面。

三、国家治理视域下发挥人民政协协商民主功能面临的困境

改革开放以来，人民政协协商民主在完善中国民主政治发展，推动中国政治现代化过程中发挥了巨大作用，政协协商由此在国家政治、经济和社会生活中的影响迅速扩大。但是也应看到，在推进国家治理现代化进程中，人民政协协商民主在功能发挥方面仍然存在不少问题。

1.人民政协协商民主制度化水平低

经过数十年的实践与发展，人民政协协商民主的制度化水平得到了很大提升，尤其是2015年《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下简称《意见》)的颁布，更是标志着人民政协协商民主制度化建设迈上了新台阶。但是，与人民政协协商民主在国家政治生活中的地位相比，与国家治理现代化的要求相比，人民政协协商民主制度化水平仍然不高。一是协商内容有待进一步明确。《意见》虽然指出政协协商可以就国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题展开协商，但对什么是大政方针、哪些属于重大问题、哪些属于重要事务，《意见》中并没有明确界定。二是协商形式有待进一步巩固。总的来说，在协商形式上，《意见》相比2006年中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，已经细化很多，但从现实层面来看，协商形式仍然存在过于宏观、笼统和模糊的现象，如《意见》虽然提出政协协商的七种主要形式，但对何种情况下采取何种协商形式、各协商形式的具体操作细则等都没有明确规范。协商内容不明确，协商形式不具体，在很大程度上制约着政协协商民主功能的发挥。

2.人民政协协商民主程序不健全

程序化是协商民主理论的重要特征之一，不论是西方还是中国，程序正义都是协商民主获得合法性的规范性要求。但长期以来程序正义理念在中国政治文化中并没有很好地树立起来，反映在人民政协协商民主的实践中就是随意性和形式化。一是对不同内容、不同形式的政协协商缺乏与之配套的操作程序。由于中央并没有明确可操作的协商程序，致使各地在制定协商程序方面并不规范、统一，协商中很容易受制于领导人的个人偏好和主观臆断，造成许多问题的处理弹性较大，随意性较强。二是政协协商实践中程序性不足，导致政协协商参与者知情渠道比较有限。协商什么？如何协商？协商参与者并不十分清楚。协商中由于缺乏充分的考察和调研，很多参与者对协商内容和程序并不熟悉，只能仓促表态，致使协商流于形式，严重影响了政协协商的有效性和功能的发挥。这些问题的存在归根到底都源自于政协协商程序的不健全。

3.政协协商与党委政府沟通衔接不畅通

人民政协协商民主作为社会主义协商民主发展和成长的内在要素，其使命和目的一开始就是为权力机关决策服务，以推动党和政府的决策科学化、民主化。因此，推动政协协商与党委政府相衔接就成为政协协商成果能够真正落到实处的关键环节。具体到实践中，人民政协协商民主与党委、政府沟通衔接不畅表现在两个方面：一方面，协商过程相关规定不明确。如时间上，协商议题提前多长时间告知协商对方，各级党委和政府并没有统一的规定；形式上，协商与通报界限如何区分，实际协商中如何避免通报代替协商，各级党委和政府在实践中也都存在很大差异。另一方面，衔接渠道不够畅通。在各级政协会议上，政协委员虽然可以就各种问题畅所欲言，各抒己见，但真正能够传达到党政决策部门的意见和建议却只占少数，很多意见和建议经过政协机关的整理和信息过滤，难以传达到党政决策部门，即使传达到党政决策部门，是否准确，能否采纳，采纳多少，也都缺少可依循的相关规章制度。

四、国家治理视域下人民政协协商民主功能优化的路径选择

国家治理现代化视阈下，针对人民政协协商民主功能发挥所面临的困境，可以通过多种途径，优化人民政协协商民主功能，深挖政协协商的内在潜力。

1.完善人民政协协商民主制度化建设

经验表明，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。随着社会主义民主政治的不断推进，人民政协协商民主制度化建设取得长足进步。党的十八大、十八届三中、四中全会都着重强调，要不断健全社会主义协商民主制度，实现协商民主广泛多层制度化。2015年中共中央通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》及《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》也明确指出，要高度重视协商民主建设，从制度上保障协商成果落地；要加强政治协商的制度建设，把政治协商作为重要环节纳入决策程序。由此可见，完善政协协商制度建设已经成为充分发挥人民政协协商民主功能，推进其工作开展的关键环节。实践中，要优化政协协商功能，克服政协协商在功能发挥方面存在的制度困境，充分发挥其在现代国家治理过程中的独特优势，需要从改进政协协商的内容和形式入手。一是要明确协商内容。对什么是大政方针，哪些属于重大问题和共同性事务，哪些是重要事务，中央应该出台文件加以细化，加强顶层设计；各地要根据中央文件的相关精神和内容，制定符合本地区实际的协商内容，通过细化内容，凝心聚力，增进共识，提高协商质量。二是要规范协商形式。“人民政协协商民主的形式，是人民政协开展政治协商、民主监督和参政议政的硬化形态，是推进人民政协协商民主制度化的重点和关键”⑧，也是充分发挥人民政协协商民主功能的重要载体，为此，要在丰富政协协商民主形式的同时，针对政协协商民主的不同形式设计不同的制度规定、流程规范，真正实现协商实践中多重社会力量协同合作共治的理念。

2.加强人民政协协商民主的程序化建设

“作为一种程序性的民主形式，协商民主对于制度和程序有着特殊的偏好，协商民主的一项基本特征就是程序性。”⑨重视合理程序是包括人民政协协商民主在内的民主理论的一贯主张和政治品格。离开完备的民主程序，任何民主都将无法实现或无法完全实现。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。⑩可见，要充分发挥人民政协协商民主功能，实现多重社会力量协同合作治理的局面，加强其程序化建设是十分重要的。作为我国社会主义协商民主的重要渠道和主要形式，人民政协协商民主亟须建立一整套完备的协商程序，以凸显自身协商的权威性和合法性。当前，在人民政协中，加强政协协商民主程序化建设，需要严格按照“协商于决策之前和决策实施之中”的原则，从实际出发，大胆探索，不断完善政协协商过程中的一系列相关程序，包括协商议题的提出和确定、通报情况和听取意见、及时整理并报送协商成果、意见建议处理与反馈等程序。让健全、完善的程序贯穿于政协协商始终，确保政协协商可开展、可操作，充分发挥人民政协协商民主协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的独特优势，让政协协商真正成为一个社会各界充分发扬民主、反映民意、集中民智、增进共识的平台。

3.推进政协协商与党委和政府工作的有效衔接

开展人民政协协商民主的目的是围绕着国家和地方经济发展和社会进步的重大问题以及人民群众现实生活中的突出问题，积极建言献策，并在协商过程中将不同阶层社会群体的利益诉求反映给党委和政府，为各级党委和政府决策的科学化、民主化提供强有力的支持。因此，加强人民政协协商民主与党委和政府工作的有效衔接，是提高人民政协协商民主科学性和实效性的关键所在。按照《意见》的相关要求，要做到政协协商与党委、政府工作的有效衔接，需要做到以下几点。一是规范协商议题提出机制。在人民政协协商过程中，按照相关程序，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定。建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制，建立政协内部选题机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集议题，积极探索由界别、委员联名、委员小组提出议题。二是健全知情明政制度。各级党委和政府召开的有关重要工作会议可安排政协领导参加，建立相关部门定期通报情况制度，为政协委员履行职责提供便利，创造条件。政协全体会议召开前，根据需要可组织情况通报会，请有关部门通报年度工作情况。三是完善协商成果采纳、落实和反馈机制。这是进行政协协商的最终落脚点。政协协商不同于其他协商，协商后形成的视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果，经党委、政府批准后必须及时发送至有关部门进行落实，并将落实后的情况进行反馈。唯有如此，才能增强政协协商的实效性，发挥其广纳群言、广谋良策、广聚共识、真正服务于国家的独特作用。

注释

①⑥《中办印发〈关于加强人民政协协商民主建设的实施意见〉》，《人民日报》2015年6月26日。②赵蕙兰：《人民政协协商民主的核心价值分析》，《重庆社会主义学院学报》2011年第5期。③④⑤李贺林、左宪民：《中国特色协商民主研究》，中央党校出版社，2008年，第183、184、181页。⑦彭姝：《协商民主：国家治理现代化转型的政治逻辑》，《甘肃理论学刊》2014年第4期。⑧⑨王学俭：《健全人民政协协商民主制度推进社会主义协商民主政治建设》，《中国政协理论研究》2014年第2期。⑩《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

责任编辑：浩淼思齐