公共服务均等化的经济思想变迁与反思

摘要：公共服务均等化的经济思想变迁经历了理论探讨、理论优化、理论操作化和理论工具化四个发展阶段，逐步由经济学研究的边缘趋向主流，由纯粹的理论探讨转向政策工具的选择。由于受到理论自身发展不成熟、政府财政资源及其管理水平的约束、效率损失等因素的影响，公共服务均等化经济思想与政策实践缺乏紧密联系。公共服务均等化的经济思想演变历程和实践探索都表明，在积极追求社会公平的过程中，应在价值导向、服务内容、均等目标、资金保障、体系建设等方面尽量减少效率损失，这对构建中国公共服务均等化体系具有重要的启示和借鉴意义。

关键词：公共服务均等化；经济思想；经济效率；社会公平；效率损失

中图分类号：F09文献标识码：A文章编号：0257-5833（2015） 06-0053-11

作者简介：孙德超，吉林大学行政学院副教授、吉林大学国家治理协同创新中心副研究员，中国人事科学研究院博士后研究人员 （吉林长春130012）

一、问题的提出

公民社会福利的增长和公共服务的均等化趋势，是国家现代化进程的必经阶段和必然选择。向公民提供均等的基本公共服务是世界各国政府的基本职责，也是促进经济发展、实现社会和谐的重要保证。中国学者对基本公共服务均等化的系统研究，主要集中于十六届五中全会以来，从研究“促进城乡区域协调发展”、“让人民群众共享改革发展的成果”开始的。十六届六中全会将完善公共财政制度作为逐步实现基本公共服务均等化的体制保障，将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的重要目标。十七大明确指出，必须注重实现基本公共服务均等化，以缩小区域发展差距。“十二五”规划将基本公共服务均等化作为坚持民生优先、努力使发展成果惠及全民的重要保障。十八大将基本公共服务均等化总体实现，全民受教育程度明显提高，就业更加充分，社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务列为全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标。十八届三中全会强调了基本公共服务均等化在更好保障和改善民生、促进社会公平正义和深化社会体制改革中的重要助推作用。这表明，如何建立惠及全民的基本公共服

收稿日期：2015-05-10

*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“实现基本公共服务均等化研究”（项目编号：11JZD030）、中困博 士后科学基金面上资助项目“基于社会政策的基本公共服务均等化评价指标体系研究”（项目编号：2015 M570192）的阶段性成果。

务体系，实现基本公共服务均等化，已经成为中国当前和今后深化改革和进一步发展的重点。

自十六届六中全会以来，基本公共服务均等化迅速由政策话语、媒体话语转化为学术话语。基本公共服务是什么，包括哪些内容，什么是基本公共服务均等化，无疑是最重要的基础性问题。理论界的研究大体可以归纳为以下方面：一是关于基本公共服务均等化内容范围、实质内涵、价值取向的研究。二是关于基本公共服务均等化评估标准和方法的研究。三是关于基本公共服务均等化实现途径的研究。

在中国实务界提出推进基本公共服务均等化、学术界开展有关研究的同时，尚有一些重要的理论问题需要澄清。比如，公共服务均等化思想是如何产生和发展的？又是如何影响一国经济与社会制度设计、政策工具选择的？为什么公共服务均等化的政策实践与理论研究相比具有一定的滞后性，或者说，为什么公共服务均等化的政策导向意义较大，但各级政府并未积极地在实践层面推进公共服务均等化？这些问题迫切需要理论界给予回应。实际上，公共服务均等化思想起源于西方经济学界。近代以来，西方发达国家公共服务和社会福利体系的建设与发展历程，是公共服务均等化思想在特定的经济社会环境中由缘起、争论到扩展、实践的过程，也是有关效率和公平两大价值持续讨论的演变历史。其中一些政策主张、实践做法由于时代和现实背景不同而意义有限，但其背后的理论思考与探索却是十分有益的。本文系统地梳理了公共服务均等化经济思想变迁的过程，并从理论自身发展、客观条件约束、效率损失担忧等方面深刻地反思公共服务均等化经济思想与政策发展的不协调性，以期为中国公共服务均等化体系的构建提供有力的理论支撑和现实指导。

二、公共服务均等化的经济思想变迁

近代经济学研究围绕客观价值展开讨论，其思想起源于对“价值”根源的追问，并在有关价值生产和增加的原因和方法的探寻中逐步发展。自1870年“边际革命”以来，现代经济学分析范式开始聚焦于主观价值，也即人的需要满足、消费效用的实现等。在旧福利经济学有关社会经济福利最大化的主张中提出了收入均等化，新福利经济学对补偿原则进行了系统而深入的阐述。社会福利函数理论和区域经济增长理论分别从群体和区域的视角增加了公共服务均等化的现实关怀，财政学则为政府促进公共服务均等化的政策选择提供了有效的政策工具。

（一）理论探讨阶段

公共服务均等化思想是伴随着经济学家对经济与社会发展过程中贫富差距问题的思考，为提升整体福利水平而提出的。在萌芽阶段，经济学家关于经济福利内涵及福利最大化思想的探讨，与公共服务均等化的目标导向和价值诉求相契合，主要围绕公共服务的内涵、均等化的原因及其自身定位等展开讨论。公共服务作为社会福利的内容之一、均等化是实现社会福利最大化的重要方式等思想初见端倪。

1.庇古的经济福利思想。庇古将社会福利的研究对象限定在可以与货币建立起关系的经济福利。经济福利的客观对应物是国民收入，各种因素最终也是通过国民收入的总量和结构来影响经济福利。作为经济福利的重要形式，公共服务的价值源泉是国民收入，公共服务是连接国民收入和经济福利的重要纽带，也是提升经济福利的重要方式。

庇古认为，主要有两方面因素影响经济福利。其一是国民总收入，国民收入总量越大，经济福利越大。虽然其中可能存在主观消费偏好强化与环境差异导致的习惯与期望变化，以及由于信息不对称产生的虚假“经济满足”，使社会福利并不随国民收入的增加而增长，但其作用较小。国民总收入增加，能够提高社会总体消费水平，增加社会经济福利的总量。其二是收入均等化，国民收入越均等，经济福利越大。庇古认为，个人对“货币”的边际效用会随着数量的增加而递减，个人收入越多，单位货币带来的效用越小。在国民收入总量不减少的情况下，可以通过将富人的一部分收入转移给穷人来提高货币的效用，当货币效用在穷人那里的收益大于在富人处的损失时，就实现了社会福利的增加。这表明，少量的效率损失能够提升社会公平度并增进福利总量。据此，庇古并不支持有损于再生产资本积累和直接施舍救济的收入分配方式，反对过度支付公共服务建设。此外，庇古基于边际私人纯产值和社会纯产值的概念分析，提出了实现经济福利最大化的生产交换条件，也即生产的私人边际收益和社会边际收益相等。此时，市场供需才真正实现均衡，经济活动的福利外部性溢出最彻底，收益范围达到最大，社会福利也就实现了最大化。公共服务可能产生这一外部效应是其存在的正当性依据，当然，这也是公共服务均等化的边界。

2.帕累托最优。帕累托最优是指资源分配的理想状态。任何微小的改变，如果能够使某些人的处境变好，同时没有让其他人的处境变差，就实现了帕累托改进。由于具有受益的非排他性和消费的不可分割性，公共服务均等化能够在扩大公共服务受益范围的同时并不造成成本的严重损失，因而成为帕累托改进的重要途径。帕累托从完全竞争市场的一般均衡理论出发，提出了产品和要素市场理想情境下的最优状态，也即福利最大化条件，深化了人们对于实现资源配置经济有效的条件和经济效率的福利意义的理解，也为均等化导向的社会改进措施提供了巨大的空间。①此外，帕累托还从分配、技术和产出角度提出了达到帕累托最优状态所需的条件，也即在不同产品之间实现消费者边际替代率、边际技术替代率和边际转化率的相等。在不完全竞争的市场环境下，政府公共服务供给和均等化导向的市场调节行为，能够满足帕累托改进所需条件，有效地弥补市场在实现帕累托改进方面的不足。

（二）理论优化阶段

福利经济学家在完成了包括公共服务在内的一般福利的内涵、理论条件和正当性的讨论后，开始对社会经济福利最大化的规范与标准展开研究，构建社会福利增进的检验模型。他们认识到，均等化不仅能促进福利增长，而且其方式和效果对于市场经济的其他方面也十分重要，于是将这一理念纳入到判断市场运行和政府政策优良与否的价值判断标准之中。在初步发展阶段，均等化经济思想的进展主要是“补偿原则”的提出及修正，具体体现为从“卡尔多一希克斯”到李特尔的福利标准。

由于帕累托最优过于理想化，而实际经济发展中的大多数情况都是部分成员得益、部分成员受损，因此，新福利经济学家提出了增进福利的新方法与衡量标准。1938年，霍推林较早地发现，在公用事业企业中存在类似自然垄断的现象，并提出以课税、补贴的方式弥补由于市场过度竞争导致的企业生产成本偏高、有效服务供给不足，通过转移收益支持有利于整体福利提高的公共事业发展。②卡尔多认为，社会物质生产率和国民总收入增长不应当受到单个人满足或效用的影响，所有人都满意的情况不可能出现也无需介意，只要证明得利者补偿受损者而有余即可③。希克斯从经济发展的长期效益角度出发，认为较长一段时间内市场经济中的福利收益和损失是交替的，随着经济发展和社会进步，损失部分自然会被抵消，最终全社会都将受益④。李特尔批判了“只要能够补偿而不论实际是否补偿”的“卡尔多标准”，以及希克斯的自然补偿理论，并对“补偿原则”进行了修正和完善，提出了衡量市场经济优良与否要有三重标准，一是增量福利是否能补偿受损者且有剩余；二是原有的分配状况是否最差，现有分配是否改进了原有状况并增进了福利；三是现有收入分配是否适当。这也是衡量政府福利改进措施的标准。李特尔强调，只有在假想补偿的基础上加入实际补偿，才能使标准充分、真正地增进社会福利⑤。

补偿原则的出现是公共服务均等化经济思想发展的重要节点，标志着经济学家开始由纯粹的

①[美]斯坦利-L.布鲁、兰迪.R.格兰特：《经济思想史》，邸晓燕等译，北京大学出版社2008年版，第319贞

②厉以宁：《西方福利经济学述评》，商务印书馆1984年版，第100页。

③N Kaldor，“Welfare Propositions of Econorrucs and Interpersonal Companson of Utility”，The Economic Journrd，1939（195）pp.549-552.

④J.R.Hicks，“The Rehabilitation of Consumers Surplus”，The Review of Economic Studies，1941（2），pp.108-116.

⑤[英]李特尔：《福利经济学评述》，陈彪如译，商务印书馆1965年版，第114页。

理论探讨转向福利改进的方案设计和实效评价，以“补偿”来平衡经济效率和经济平等之间的矛盾。他们更加注重社会再分配的实际过程，并提出衡量市场经济运行优劣的价值标准，不只关注生产或交换均衡产生的经济效率，也逐渐在市场之外寻求均等化这一能够促进资源高效配置的途径。福利覆盖更广的公共事业和服务均等化体系在政府的扶持下，不仅可以在公共服务的种类、供给力度和范围上实现调节与控制，还能减少供求双方的因付成本，满足补偿原则和李特尔标准的要求。

（三）理论的操作化阶段

理论界在形成了社会经济福利最大化理念和“补偿”原则之后，进一步提I叶J了具有普遍解释力的福利函数，探究影响社会福利的变量因素。同时，开始关注现实中不同群体与区域的经济福利差异状况，并尝试从理论上针对弱势群体保护、公民权平等以及区域间均衡发展进行分析，提出具有现实指导意义的可行办法。公共服务均等化思想不再仅仅停留于个人经济福利和形式机会的公平，而是朝着均等内涵的深化和研究领域具体化的方向发展，拓展出实质性的能力公平以及群体间和区域间公共服务均衡享有等理念。

1.社会福利函数理论：关注弱势群体。为了提高福利经济学理论的解释力，柏格森和萨缪尔森提出了一般社会福利函数理论，将传统福利经济学为获得最大福利而有意回避的道德价值标准和收入分配问题，以更确切的形式表达出来。社会整体福利水平的提升，一方面要满足既定收入分配现状和价格条件下的生产和交换的最优条件，也即符合帕累托最优或改进标准；另一方面，还要考虑由地区间经济水平以及群体中个人偏好、出身地位、努力程度差异可能导致的收入分配公平问题。其中，罗尔斯、诺齐克以及阿玛蒂亚·森等学者，从公平角度提出了关心弱势群体的社会福利函数，对传统效率取向的理论进行了有益的补充、发展。

罗尔斯的“最大化最小”社会福利函数指出，社会福利水平取决于社会中效用最低或境况最差的那部分社会成员的福利水平①。社会福利增进的标准应当是社会弱势群体的福利状况，而不再笼统地诉诸于在阿罗看来无法实现的由每个人效用最优推导出的社会效用。缩小弱势群体与非弱势群体之间的差距，在很大程度上意味着社会福利的增进。如果无法做到平等，则至少这种不平等要有利于最不利者状况的改善。同时，罗尔斯提出将“基本善”作为保护弱势群体的底线标准，也即为了全面发展和充分运用他们的道德能力，去追求明确的善观念所必须的社会条件和适合于各种目的之手段②。诺齐克强调社会成员的基本权利对于其福利的重要性，并将社会福利的衡量标准转移到分配过程而非均等化的结果。公共服务均等化的重要内容之一就是保护弱势群体的经济和社会权利体系的完整性，保障公民权利体系在制度规范和行使过程中对每个人都平等可及。阿玛蒂亚·森的“能力”中心论认为，社会福利来自于个人利用各类资源、禀赋和机会的能力，能力公平是福利最大化和均等化的最终目标，也是社会福利提升的保障，为此，需要构建涵盖弱势群体与非弱势群体基本生活各方面均等化的公共服务体系，培养并健全个体公民的“能力束”。

2.区域均衡发展理论：缩小区域发展差距。国民收入是公共服务的价值源泉，地区经济发展则是国民收入增长的有效保障。学术界关于区域均衡发展的研究是公共服务均等化在经济和区域层面的现实基础。区域经济学在对地区经济增长差异的原因分析和改进对策的探讨中，以索罗为代表主张“区域均衡发展论”的新古典经济学者，强调市场的自发调节在区域发展中的重要作用，认为在市场自由公平与区域开放互动的条件下，资本、劳动和技术等生产要素遵循回报最大原则，在地区间自由流动，资源能够实现最佳配置③。当地区间各要素的收益平均、边际收益趋同时，各地区的经济增长就实现了均衡。在区域经济互动、要素自由流动的条件下，公共服务

①方福前、吕文慧：《从社会福利函数的演进看我国公平问题》，《天津社会科学》2007年第3期。

②姚大志：《罗尔斯的“基本善”：问题及其修正》，《中国人民大学学报》2011年第4期。

③R.Solow，“A Contribution to the Theory of Economic Growth”，The Quarterly Journal of Economics，1956（1），pp.65-94

供给和享有的均等化就能得到充分的保障。当然，市场发挥作用所需的完全信息、充分竞争和要素流动无碍等条件，仍需通过政府提供有效的公共服务来实现。

非均衡发展论者认为，地区经济发展无论是起步阶段，还是发展过程或最终状态，都无法自动地实现均衡化，因而需要发挥政府的引导与协调作用。缪尔达尔的“循环积累因果理论”认为，从空间区域上看，经济的发展过程不具有同步性和匀质性，经济起步总是从一些条件较好的地区开始，一旦这些地区相比其他区域的初始优势得到释放，就会不断累积有利因素继续超前发展，必然加剧区域间的不平衡。赫希曼的不平衡增长理论认为，增长极的出现是不可避免的①。“极化效应”在经济发展的初期会导致区域差异扩大；长期来看，“涓滴效应”可以缩小区域差异但产生的影响较弱。如果想缩小极化或回流效应带来的区域过大差异，尽快跨人威廉姆森“倒U”模型的经济收敛阶段，就需要政府在公共基础设施和社会福利方面进行区域间转移补偿，将超前发展地区的“极化优势”转化为对落后地区的有效帮助。内生增长理论进一步提出，区域差异不仅仅是资源禀赋或外部条件所致，科技、知识、人才对于落后地区获得实质性经济增长尤为关键。卢卡斯模型指出，人力资本是经济增长的基础，教育是提升人力资本的最佳途径，人力资本的知识、技术与创新积累具有边际收益递增性和效益的正外部性。因此，教育、医疗卫生和社会保障等公共服务均等化能够有效地积累人力资本，促进落后地区经济的持续发展，缩小落后地区与发达地区之间的发展差距②。

（四）理论工具化阶段

随着公共服务均等化的内涵、标准和发展侧重方面的研究逐渐深入，使其更加注重实际需要和对现实的指导，并尝试影响政府政策工具的选择和运用。其中，公共服务均等化的重要工具之一是财政政策。作为取之于民用之于民的政府财政资源，受到公共服务均等化经济思想的影响，其再分配的公共性和公平性取向日益增强，公共服务均等化已经成为现代政府财政均等化的重要目标，财政均衡也成为实现公共服务有效供给、公平分配的重要手段。为了保证公民承担公平的纳税义务、享受均等的公共服务，学术界围绕财政收支水平的确定以及如何实现财政均等化展开了讨论。这样，公共服务均等化理念从思想层面发展到技术和器物层面。

1.在确定税收水平和确保政府财政收入问题上，现代财政学发展了纳税义务与享有权利匹配的观点。传统国家在征税、平衡财政收支过程中，偏重于考虑公民义务，认为纳税是公民的天职；在一个地区或国家范围内，同等情况的公民所纳税额应当相同。这就导致在全国税率一致的情况下，落后地区无法提供与发达地区相近的公共服务，并且被认为是正常的，显然，这违背了人们的道德直觉。布坎南认为，不同地区的居民在相同财政支出条件下获得的收益应当相同，并提出在相同状况下人们享有的“财政剩余”，也即政府提供的公共服务带来的收益与税收支出之间的差额应该相同，只要公民个人的纳税义务是无差别的，就应享受同等水平的财政待遇，并指出，可以根据不同的平均收入，制定差别化的国家税率，达到公平化的财政剩余③。由此，公民纳税额与政府财政收支水平的确定更具科学性，而且，落后地区为实现均等化的公共服务而享有稳定的财政转移支付就成为其正当权利，而不再是发达地区的随意施舍。这就从财政学的角度，为均等化的公共服务享受与地区均等化的公共服务供给提供了正当的理论支撑。

2.完善了财政均等的实现途径。布坎南提出，社会税收负担和享受到的公共服务收益之间的差额，对同等条件下的公民均应相同。由于会受到实际地区税收努力程度、个人效用函数差别的影响，这是一种较为理想的个人财政均衡理解。一方面，即使在公共服务实际水平差距很大的条件下，仍然可以形成等额的财政剩余。这是因为，财政剩余只是收益与成本的相对差，同等水

① A.0.Hirschman，The Strategy of Economic Development，New Haven ： Yale University Press，1958.

② R.E.Lucas，Jr."On the Mechanics of Economic Development"，Journal of Monetary Economics，1988（1），pp.3-42

③ J.M.Buchanan，"Federalism and Fiscal Equity"，The American，Economic Review，1950（4），pp.583-599.

平的财政剩余并不能保证相同水平的公共服务。另一方面，不同收入群体对相同财政剩余的个人福利效用评价不同，也就是说，相同的财政剩余并不能保证公共服务受到人们的广泛认可。因此，布坎南的均等财政剩余以及人们享有均等公共服务的理念，实际上能否实现，仍然面临着现实困难和诸多的不确定性，需要进行发展与完善。Graham用财政能力均等化替代个人横向公平的财政均等化制度设计，将地区间财政能力均等作为政府缩小贫富地区财政支付能力和居民社会福利享有差异的工具。他指出，有效的中央转移支付不仅需要考虑地方支付能力，还应考虑地区财政需求状况，从而确保地方公共服务供给和中央资金拨付的相对高效与公平，形成有效的财政和服务均等化的供给制度体系①。而且，以转移支付确保地区财政能力均等化的实现，可以有效地克服个人均等化的要求对地区税收水平的确定及各层级政府纵向财政公平造成的不合理干预。

在公共服务均等化的具体实现方式上，西方国家已经通过财政转移支付数量、结构和方式的不断调整，形成了完整而有效的服务供给和财政配给制度体系。加拿大于1957年正式引入均等化转移支付，依据宏观经济指标和税收体系，通过省级财政支出能力均衡，为不同地区的居民享受均等的公共服务提供财力保障。日本1954年建立起财政转移支付制度，致力于平衡地区之间的财政差距。美国则通过专项拨款的方式，对主要的收入保障和医疗保健领域的政府投资进行用途和成效方面的控制与规范。一些国家积极探索通过直接补贴、产业扶持、项目投资等政策，化解养老、医疗、就业等具体服务供给出现的差距过大问题。

三、公共服务均等化经济思想变迁的反思

公共服务均等化的经济思想由萌芽、发展、操作化到政策工具的最终形成，其体系的完善并不是迅速而高效的过程；均等化理念在被政府政策吸收、接纳的过程中受到实务界的排斥，政府政策实践与公共服务均等化的经济思想发展出现脱节现象。前者主要体现为，公共服务均等化的理想诉求产生较早，但经济学家集中关注和系统化的理论阐释较晚。比如，马歇尔较早地提出了通过对边际收益递减的商品补贴来增加消费者剩余并提高社会整体效用水平，但直到二十世纪中叶，公共服务均等化在如何配给财力、保证有效供给的方面才刚刚起步。后者主要表现为公共服务制度体系的碎片化，制度设计之间缺乏连贯、耦合与对接。比如，美国新政更多地针对社会就业服务；英国一战与二战后，医疗与抚恤等方面的福利支出有所增长。公共服务均等化经济思想与政策实践缺乏紧密联系，源于均等化理念自身的发展与完善需要一个积累与升华的过程，客观上受到资本主义上升时期政府财政状况和管理水平的限制，究其根源，主要在于自由主义传统下理论界和实务界对于公平导向的均等化易造成效率损失的担忧。

（一）理论层面：均等化经济思想的发展与完善需要一个过程

一般思想理论从萌芽、发展、演变直至成熟的过程，应是循序渐进的，内含着主体内容的逐渐深化、实现目标途径的日渐丰富，以及影响结果的逐步扩散。它包含了思想理论对传统理论的继承与发展、对当下问题的关注与回应、对知识技术的累积与应用。近代“边际革命”和效用分析伊始，均等化经济思想从利用市场中的消费者与生产者“剩余”和“外在性”寻求经济福利最大和资源配置最优的条件，到福利国家的兴起，构建全方位的国家税收、补贴等财政政策和就业、医疗保障等社会政策，经历了纵向的深化与横向的拓展。

从理论的纵向深化看，公共服务均等化的经济思想经历了从理想化到现实化、从理论探讨到实践指导，以及从制度设计到政策工具选择的拓展过程。“边际革命”使得效用在经济分析中得以广泛应用，人们对商品占有情况及其主观效用成为价值的重要基础。均等化经济思想发展的前两个阶段，从庇古的收入均等化到“卡尔多-希克斯”标准，初步提出了有悖于市场自由原则、有助于社

① John Graham，"Intergovemmental Fiscal Relationships：Fiscal Adjustments in a Federal Country"，In J.Graham and J.Andrews（ed.），Canadian，Tax Foundation.，Toronto：University of Toronto Press，1964.pp.3-34.

会整体效用提升的均等化理念。然而，其思想大多局限在福利经济学范围内，单一的理论探讨较多，且远离实践。二十世纪三十年代倡导国家全面干预的凯恩斯主义是理论指导实践的积极尝试，有效地克服了市场经济萧条和社会矛盾激化的难题。而当公共服务均等化成为一般性社会共识时，便从国家和地区的财政均衡角度进行理论的操作化与工具化，为实现个体公民能力提升和地区间协调发展做出了积极的理论贡献，均等化经济思想影响的深刻程度才逐步得以体现。

科学哲学的历史主义流派认为，理论并不是纯粹数理逻辑推演和语言静态分析，其发展也非简单重复地自我革命性颠覆，为共同体成员所共有的理论作为一种整体性概念，应当被置于某种社会环境和历史背景下考虑①。从理论的横向知识体系看，公共服务均等化思想是为一定的经济学理论流派所共有的，包含了相同本体论、方法论与价值观、应用工具的思想体系。公共服务均等化经济思想在纵向深化的过程中，由于现实问题突显和经济社会发展需要，进行了横向层面的拓展，将产业经济、区域经济和公共财政学等作为其理论和方法支撑，逐步得以巩固和发展。

（二）实践层面：政府财政资源及其管理水平的约束

公共服务均等化政策发展与经济思想不协调，在相当程度上源于均等化理念产生与付诸实践之初，西方国家的财政基础较为薄弱。英国1908年通过《养老保险法》，开始进行福利国家建设；1909年的“人民预算”计划增加了遗产税、所得税，从而有助于平民阶层福利状况的改善。但从国家财政实际开支看，用于社会公共福利事业的政府财政预算并不多。究其原因，一方面，政府财政能力较弱。1890-1913年，英国财政总支出占GDP的比重均低于15%。由于英国奉行严格的自由市场和最小政府原则，政府尝试以增加税收来化解财政困难的方式一直受到议会的严格控制。另一方面，在政府的财政支出结构中，包括国内外军费开支在内的国家防卫开支占财政总支出的比例一直较高，两次大战期间尤为突出。战后，政府不得不支付高额的抚恤金，虽然一定程度地增加了社会福利支出，但并未形成全面的福利体系。

1890年经济萧条以及美元本位制危机，给美国带来了巨大的财政困难。进步时代的预算改革有利于联邦政府财政收支的规范，但无法扭转日益高涨的政府债务。1920-1946年，美国联邦政府的债务总额增长了11倍，人均债务增长了近835倍②。二十世纪二十年代之前，美国联邦政府的财政管理较为混乱，缺乏正式的预算制度，收入与支出缺乏统筹考虑和有效的监督。在1921年《预算与会计法》颁布之前，联邦政府没有独立的统一编制预算的部门，对于各部门呈报的预算，财政部只负责汇总和简单预估，并在没有任何分析建议的情况下直接提交国会，而国会原则上都予以通过，并将预算的执行权直接交给各部门的财政负责人③。立法部门虽然较为重视公共服务和公众福利建设，但并不重视预算审核和监督，行政部门长期处于财政问责的空白期，从预算编制到执行的整个过程存在大量的违规行为和腐败现象。国家预算管理的混乱严重地制约着公共服务均等化体系的构建。

（三）现实层面：对均等化造成效率损失的担忧

公共服务均等化导致的低效率是自由主义经济学者对其担忧的主要原因。新福利经济学回避了传统福利经济学有关收入再分配的讨论，转而探究提高经济效率的生产和交换最优条件。以新旧古典学派为代表的效率优先论者对公共服务均等化论者主张政府介入和结果公平的反驳，主要体现在以下方面。

1.均等化对于经济效率具有负面作用。均等化会挤占有效经济资源。一般而言，无论个人、企业和政府，在市场条件下的一切经济行为都应围绕资源和要素的最优配置这一目标进行生产、交换和分配。一些浪费和低效的生产或干预分配行为即使能提高消费者效用，也不应该被允许。

①[美]托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社2003年版，第164页。

②刘畅：《美国财政史》，社会科学文献出版社2013年版，第384-385页。

③[美]乔纳森·卡恩：《预算民主》，叶娟丽等译，上海格致出版社、上海人民出版社2008年版，第137页。

同理，国家的公共服务均等化体系建设，很多是通过补贴亏损、税收优惠的方式进行。这对于自由市场的生产积累、再投资和高效资源配置而言，机会成本过高，挤占了本应用于投资再生产的经济资源。尽管霍推林提出了对边际成本递减的行业和商品的税收补偿原则，但也是建立在补偿能够扩大生产并且增加公众购买商品和公共服务的数量、提高资源配置效率的基础之上。为了实现资源优化配置而采取的均等化策略，在熊彼特等经济增长论者看来，无助于“资本积累和技术进步”意义上的经济效率的提升。政府广泛的公共服务均等化体系建设，会给经济运行带来高额成本和负担，从而产生大量的经济效率损失。

均等化会破坏市场竞争规则。古典经济学认为，生产要素的自由流动、自由竞争与自愿交换，能让市场在“看不见的手”指挥下自动实现收益最大化和资源的高效配置。然而，公共服务均等化尝试追求最终结果的公平，破坏了市场运行过程，使自愿交易、平等竞争、投入回报等交换规则受到挑战。庇古等福利经济学家提出的收入均等化，使得原来市场出清条件下的供求数量关系被收入转移、补贴政策所扭曲，导致价格脱离正常的市场均衡水平。推进公共服务均等化，需要政府介入并发挥调节、平衡作用，即使是为了提高资源配置的效率，也将对市场高效资源配置方式的运转构成阻碍。哈耶克等自由经济学者认为，经由主观选择预定的财富分配模式，表面上是为了更好地提高效率，实际上不过是少数人实现自身利益的借口，并不能达到其宣扬的效果①。公共服务的政府供给常常因为缺乏竞争而形成垄断，由此产生的政府寻租导致权力与收入的集中、资源配置扭曲，从而极大地降低了市场效率。

均等化会弱化激励机制。为实现结果均等而进行收入分配的再调整，会影响人们对于经济行为的前景预期，扭曲市场正常的“贡献一报酬”函数。在大多数人对损失偏敏感的条件下，会降低工作者的努力程度。弗洛姆指出，人们受到的激励大小取决于对目标的主观效价和目标可能实现的主观期望值。对于直接受益者而言，公共服务均等化的边际效用随着供给的增多而递减，导致人们对于某些需要的主观效价降低，影响了参与竞争和努力劳动的积极性。对于另一部分被征收高额税赋者，公共服务均等化意味着回报与贡献不成比例，降低了目标可能实现的主观期望值，抑制了投入的扩大和创造性的发挥。均等化导致激励不足，也是福利国家广受诟病之处。新古典经济学家弗里德曼曾指出，当赌博玩家知道了开局前所得与收局后所得近乎相同，输赢无关紧要，那么少有人会继续再玩②。缺乏有效激励的市场经济是低效率的，导致这种低效的均等化政策也是应当予以避免的。蒂博特认为，“用脚投票”效应能够避免地区公共服务真实成本的扭曲。在地区间发展和财力不均的条件下，地区间差异而非均等化的财政激励，有助于提高资源配置的有效程度③。

2.均等化在公共服务领域产生低效率。均等化理念表现在政策领域，除了政府收入再分配之外，公共服务是另一重要方面。在现代社会，公共服务均等化意味着覆盖广泛的社会保障、服务和救助体系，以及确保公共服务体系建设与有效实施的公共财政制度。围绕公共服务体系的建设标准、财政配给等问题，无论从范围确定、服务享用，还是实际结果而言，均等化条件下的公共服务体系建设效率都是低下的。这是因为，在偏好独立、平等与自由选择的原则下，为确定社会整体福利总量而进行社会统计与偏好分析，会带来巨大的成本。而且，“阿罗定律”指出，按照多数人的规则进行集体选择会导致偏好循环。这表明，均等化供给的标准难以确定。政府为促进社会公平，可以通过收入再分配、贴现补偿、财政转移支付等政策积极地进行调节与干预，但无法解决在多大的公平程度上需要实现多大的总体社会效用、转移多少财政资金等问题，无法准确地衡量社会总需求和总体偏好情况。

均等化在公共服务领域产生低效率，还源于它为社会提供的大量公共服务本身具有消费非排

①[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社1997年版，第 97页。

②[美]米尔顿·弗里德曼、罗斯·弗里德曼：《自由选择》，胡骑、席学媛、安强译，商务印书馆1982年版，第172页。

③Charles M.Tiebout.“A Pure Theory of vocal Expenditures”，The Journal of Political Economy，1956（5），pp.416424.

他性、非竞争性和效用不可分割性。这些特性和均等化政策带来的结果是，公共服务的实际消费过程往往伴随着大量无序、低效和不可持续性行为。公共服务具有产权收益不明、成本分摊不清等特点，加之理性人的自利倾向，使公共服务的供求在市场中无法实现高效均衡。广泛而均等的公共服务有利于整体社会福利的提高，但供给方会由于公共服务效益外溢而“搭便车”，导致供给不足；共同消费、成本均摊则会导致对于公共服务的过度使用。可见，从生产到消费，公共服务均等化都不是一个高效的过程。

四、对我国公共服务均等化体系建设的启示

公共服务均等化经济思想的变迁是均等化思想体系逐渐发展、完善的过程，也是由理念到理论、由分散到整合、由制度设计到政策工具选择的明晰化、具象化和系统化的过程。在这一过程中，由于受到理论自身发展的阶段性、政府财政资源和管理水平的约束，以及效率损失的担忧等因素的影响，公共服务均等化经济思想与政策实践缺乏紧密联系，并常常不被理论界和实务界所广泛认可。但经济学家也表示，完全的市场效率取向产生的不平等会造成社会分化、实质性机会不公平和经济安全问题。充分的效率运作所需的对等信息、完全竞争、风险控制和外部性的内化等理想条件，市场很难实现自我满足。实际上，市场力量常常运用自身确立的政治势力确保市场失灵得不到纠正，使个人收益高于社会贡献，损害了效用最大化①。有关经济增长的实证分析表明，公共服务以及为缩小地区差距而进行的财政转移支付对于地区经济发展有较大的促进作用，Ram、Blanchard等的论证支持了公共服务开支总量与经济增长之间的正相关关系②。Baumol，Cashin和Sahay指出，转移支付与地区经济发展收敛存在高相关性③。可见，公共服务均等化和区域均衡化导向对经济的长期发展具有较强的推动作用。公共服务均等化经济思想的演变历程以及实证研究都表明，为实现公共服务均等化而采取尽量减少效率损失的做法是可取和可行的，这对我国公共服务均等化体系建设具有重要的启示和借鉴意义，具体体现在以下方面：

（一）在价值导向上，公共服务均等化应服务于个人和社会的全面发展

社会资源配置的效率和公平取向，都应围绕并服务于人的全面成长和社会的持续发展。公共服务均等化的公平理念，由于不同发展阶段理论家对个人福利内容与分配理解的多样化，充实并丰富了公民权的内涵，由个人享有的经济福利如个人收入、消费品等，逐渐扩展为公民自由和权利的保障机制，也即内容更加丰富的积极自由，直至阿玛蒂亚·森提出的公民利用资源、禀赋、机会和权利等方面平等的“可行能力束”。在此意义上，公共服务均等化意味着公民意识的增进、公民素质的提升和公民权利的同等保障。就国家社会进步和地区均衡发展而言，公共服务应致力于劳动者专业知识和技术素养的提升，构建高质量的教育、就业、培训、医疗等服务体系，以此积累社会人力资本，扩大人力资本在经济发展中的正外部性和边际收益递增效应。在催生经济实现持续发展的内在动力的同时，也为公民个人在市场中的公平自由竞争提供实质性的机会均等。

（二）在服务内容上，公共服务均等化应突出“基本”社会服务体系的构建

公共服务的高投入和高水平福利建设，会占用生产投资，影响平等竞争原则且弱化激励机制，从而对市场效率产生负面作用。因此，要在保证实现社会公平的条件下尽量减少效率损失，公共服务均等化需要立足于“基本”。首先，在对象的范围确定上，公共服务消费者的资格要求应当是最基本的，能够确保社会大多数人都被囊括进“基本”公共服务的受益范围，无差别地服务于每位社会成员尤其是弱势群体，摒除收入、身份、地位等因素的影响。其次，在基本公共

①[美]约瑟夫.E.斯蒂格利茨：《不平等的代价》，张子源译，机械工业出版社2013年版，第31页。

②郭士国、徐英奇：《基本公共服务均等化与经济增长关系的实证分析》，《管理学刊》2011年第4期。

③William J.Baumol，“Productivity Growth，Convergence，and Welfare： What the Long-Run Data Show"，The American，Economic Review，1986（5），pp.1072-1085； Paul Cashin and Ratna Sahay，Regional Economic Growth and Convergence in India，Finam：eand Development，1996（1），pp.49-52.

服务的内容上，应是刚性需求的和面向大众的。一方面，应保障公民的基本生活水平得以维持，满足马斯洛需求层次中的个人生理和安全等最低层次需求，另一方面，还应包括具有消费上的社会共同性特征的服务，如环境保护、食品安全等。因此，我国的公共服务体系建设应主要突出民生领域，保障公民生存、健康、发展等基本权利。再次，在基本公共服务消费上，要保证基本的过程公平和机会平等。有关公共服务的信息可及与否，对同等条件下的每位公民应是无差别的。对于社会大多数人群而言，公共服务应当是低成本的且有能力消费的，同时，要确保这种服务的同质性，以及人们在消费中的选择自由。在此意义上，基本公共服务就能在社会福利最优范围内，避免高价的均等挤占生产投入积累以及对自由选择的侵犯，并克服市场在服务供给和消费上具有的歧视性。

（三）在均等目标上，公共服务均等化应确定最低公平的标准

公共服务均等化内含的公平是“保底性”的而非绝对“平均主义”的。其一，公平要保证最低限度的效率。早期福利思想家提出资源最优配置和社会福利最大化的标准和条件，如帕累托最优、卡尔多标准等，为国家初次分配中要素报酬水平的确定、再生产投资和社会公共支出的调整、地区间社会服务体系建设的均衡提供了重要的参考。公共服务体系建设和均等化支出，不能干扰市场自身的资源配置机制，不能破坏生产要素的自由流动和应得回报，在追求公平价值时，应尽量减少效率损失。市场条件下的收入再分配和补偿，在一部分人境况不变的前提下，如果不能使其他人境况变好，那也不能使他们变得更差；如果不得已使一部分人境况变差，那么所得收益要有利于全体成员。其二，公平要保证最低限度的服务供给结果。财政支出和投入等注重过程的均等化方式，无法保证人们在最终服务享用上的效用认可，而最低公平就是满足了人们最低满意度的公共服务的一种目标设定。正如早期福利经济学家指出的，福利补偿不能仅作理论分析，不能只给名义补偿，也不能随意补偿。各级政府在确定公共服务均等化的建设标准时，应当与群体实际已享有的待遇、地区所处的发展阶段相结合，还应考虑环比与同比水平。如果难以确定最佳标准，至少应确定最低公平标准或最高的效率损失标准。其三，公平标准要具有发展性。完全硬性指标化的公共服务标准，建立的难度较大，而且会与多样化的公共服务需求相脱节。公共服务最低公平设计上的底线标准，保证了投入过程中转移支付和财政能力的最低标准，确保并提高了地区、城乡、不同群体公共服务享有水平最低者的待遇，有助于实现渐进式的稳步发展。

（四）在资金保障上，推动财政能力均等化基础上的央地分工负责

财政均等化作为实现公民享有大致均等的公共服务这一目标的重要途径和手段，需要在强化地方财政能力均衡发展的前提下，以中央与地方政府之间建立合理的财政转移支付制度作保障。首先，横向上应确保地区间财政能力均等化。改变目前税收返还、体制上解、结算补助等易造成逆均等化的转移支付方式，建立以地区财政能力和公共支出需求为基础的公式化和制度化的转移支付，引入地方政府间横向转移支付和拨款补助模式。其次，进一步明晰纵向上中央与地方政府之间的支出责任，科学划分政府间事权，改变以往对等分配、总量分割、交叉负责的政府间事权关系，在中央与地方政府之间建立公共服务“分类别、按比例”的分担准则。在此基础上，中央依据地方经济发展状况、实际财政能力、公共服务需求和税收努力程度，确定转移支付的内容和比例。省级政府进一步强化省域范围内转移支付的标准和制度建设，着重提高解决公共服务管理和消费中各类问题的能力。中央政府与省级政府分工合作，才能提高从中央到地方针对公共服务的政府间转移支付的科学性，减少财政均等化可能带来的效率损失。

（五）在中国特色的均等化体系建设上，需要统筹并均衡城乡公共服务发展

从均等化经济思想的发展不难看出，收入再分配、对弱势群体补偿、区域均衡发展等均等化理念和策略选择，是各国对经济发展过程中差距过大进行的修正，建立在对自身经济社会发展现状进行准确把握的基础上。我国现代化进程中出现的均等化问题与其他国家既有共性之处，也有自身的实情和特点。其中，城乡二元结构导致的城乡经济社会发展差异凸显、城乡公共服务体系

严重失衡，是我国推进公共服务均等化进程面临的特殊国情。国家通过公共服务均等化来实现缩小城乡发展差距、促进城乡均衡发展的目标，需要统筹不同经济发展水平的地区之间以及地区内部的城乡公共服务体系建设进程；以新农村建设为载体，推进农村公共服务体系建设；侧重广大农村地区弱势群体的教育、医疗、再就业服务；规范各级政府对农村地区的财政转移支付制度、健全农村公共服务供给机制，逐步实现城乡公共服务体系的“并轨”，消除公共服务消费中存在的城乡区域壁垒和户籍障碍，减少因城乡失衡而给农村地区带来的效用损失。

结语

二十世纪公共服务均等化经济思想的演变，对于西方国家经济社会发展、政府职能转变和公民社会兴起产生了深远的影响，不仅拓展了市场经济运行的基本原则和伦理规范，也为缩小片面追求经济效率的负面作用和改善政府调节的方式、路径找到了新的切入点。第一，公共服务均等化是一个系统而丰富的思想体系。即使在唯效率论的经济领域，公共服务均等化也可以作为财政均等化的目标，以及经济福利最大化的手段和资源优化配置的条件。这决定了公共服务均等化思想体系不仅具有重要的实质性价值，还具有灵活的工具性价值。第二，公共服务均等化经济思想的现实生命力，在于其缩小发展差距的同时能够改善资源配置的效率。实现公共服务均等化这一目标的正当性并不能证明其手段的合理性，经济资源用于实现公共服务均等化，需要以一种高效的方式运行。在公共服务均等化经济思想发展的各个阶段，经济学家都正视均等化潜存的缺陷，并在提出均等化的理念、条件、目标、途径和工具的过程中，注重福利最大化条件下效率损失最小化的制度设计和政策工具选择，避免过度均等化带来的负面效应。第三，随着均等化经济思想的完善，其影响的领域还将进一步扩大。一些实证研究指出，财政能力均等并不必然导致公共服务均等化，后者主要源于地方政府的行为偏好及目标选择。但均等化对经济社会发展产生的长期影响，会进一步带动政府公共政策目标与整个经济社会发展理念的转变。在经济领域形成了均等化的财政政策工具之后，公共服务均等化理念将继续深化，从而带动宏观层面国际贸易与产业政策的调整，微观经济领域价格、消费政策补偿的进一步细化。