30个民族自治州公共服务能力综合评价

苏 茜，苏祖勤

（中南民族大学公共管理学院，湖北武汉，430074）

我国民族地区总面积为611.96万平方公里，占全国国土总面积的63.75%；总人口1.8亿人，其中少数民族人口8616万人，占全国少数民族总人口的47.6%。因此，民族地区经济社会的发展水平对国家整体发展水平有着重大的影响。

建国特别是改革开放以来，国家对少数民族地区基本公共服务均等化建设和民生的改善提供了大量的财力支撑，少数民族地区的公共服务建设取得了长足的发展。然而少数民族地区的公共服务能力处于一个什么样的状态，哪些地区公共服务能力比较好，哪些地区公共服务建设比较落后，这些都是加快民族地区基本公共服务发展及优化国家财政投入政策的重要依据。

近年来，少数民族地区公共服务的发展问题，已引起很多学者的关注。黄伟和高玉提出了少数民族地区公共服务建设存在的难点和对策。［1］党秀云和辛斐探讨了新时期民族地区公共服务管理面临的问题与战略选择。［2］张序和方茜从八个方面对我国民族地区基本公共服务均等化程度进行量化研究。［3］庞娟对西部民族地区公共服务提供机制的创新进行了探讨。［4］运用层次分析法，方茜对民族地区公共服务能力进行了比较分析。［5］

基于财政收支结构的特点，刘梅深入分析财政收支结构，对民族地区基本公共服务现状进行了深入了解。［6］张冰采用TOPSIS分析法，对广西12个市的基层政府公共服务能力均等化进行了评价。［7］基于区域行政一体化发展模式，金文哲和王谦对民族地区地方政府公共服务能力进行了解析。［8］苏祖勤和王文友基于恩施州H县，对民族地区基层基本公共服务财政支撑能力进行了定量和定性研究。［9］

对以上此类文献的分析可知，多数学者是从定性的角度对民族地区公共服务能力进行研究，少数学者针对部分地区采取了定量的研究方法，例如基于TOPSIS分析法，张冰对广西12个市的基层政府公共服务能力均等化进行了评价［7］，得出广西自治区各市公共服务能力差距较大，均等化程度较低。但这方面的研究多是以某个地区为研究对象，很难对全国少数民族地区的公共服务能力进行综合评价。为了更好地了解全国民族地区公共服务能力的差异，本文采用因子分析法，对全国30个民族自治州的公共服务能力进行综合评价，供有关方面参考。

一、少数民族自治州公共服务能力综合评价

公共服务能力综合评价是对包括公共教育、社会保障、公共文化、科技，城市建设等方面进行的综合评价，但是每个方面又包括若干指标，因此，要想对公共服务能力进行全面综合的评价，就必须对其子系统进行细分研究。

（一）评价指标的选取以及数据来源

笔者在参考王海龙［10］提出的公共服务的分类框架的基础上，并综合一些学者对民族地区公共服务能力评价指标的研究，结合公共服务的内容，同时根据指标选取的系统性、客观性、可操作性原则，从社会保障、公共安全与卫生医疗、基础设施、科教文化等几个大的方面，选取了11项指标作为原始变量（见表1）。本文数据大部分来源于《中国民族年鉴2011年》，少部分难于获取的数据来源于各州2010年国民经济和社会发展统计公报。

表1 基本公共服务能力评价体系

（二）少数民族自治州公共服务能力的因子分析

首先运用spss16.0统计分析软件对评价指标进行KMO和Bartlett检验，判断指标之间是否存在线性关系，是否适合用因子分析法进行分析，检测结果如图1所示。从图1中我们可以看出，KMO检验值为0.780＞0.7（0.7-0.9表示适合），Bartlett检验值为140.604，自由度为55，显著性概率为0.000，因此可以进行因子分析。

表2 方差解释表

图1 KMO and Bartlett's Test

由表2可知，第一个主成分未旋转前可以提取65.312%的信息，旋转后提取42.420%的信息，第二个主成分未旋转前提取11.036%的信息，旋转后提取33.928%的信息，前两个主成分基本反映了全部指标所具有的基本信息，同时这两个因子的累计方差贡献率已经达到76.348%，其特征值均大于1，因此，提取这2个公共因子是合适的，能够比较全面地反映原始11个指标所反映的基本情况。

由于因子的载荷矩阵中，某些因子负荷值太小，同时某些变量在某列的负荷值都比较大，这样就很难进行因子的解释工作，为了便于对因子进行合理的解释，本文采用方差极大正交旋转后得到因子载荷矩阵（见表3），以便对全国30个自治州的公共服务能力进行评判。

表3 旋转后的因子载荷矩阵

由表 3 可以看出，因子 1 中的 X2、X10、X3、X1、X4、X7这6个指标的因子载荷系数较大，说明这6个指标的相关性比较强，将这6项指标归为一类。因子2中的X9、X11、X8、X5、X6这5个指标的因子载荷系数较大，这5项指标可以归为一类。

运用spss16.0统计软件可得出两个主因子的得分，根据指标的贡献情况，经过综合计算得出全国各州公共服务能力综合得分及其排名（如表4）。

在表4中，综合得分大于0的自治州表示其公共服务能力在全国30个自治州中排在中上水平，小于0则表示其公共服务能力在全国各州相对比较弱，两个主因子的得分排名，则从一定程度上反映了各州在公共服务能力上的侧重。

对于主因子F1，其对指标 X2、X10、X3、X1、X4、X7有较大影响，其累积方差贡献率达到了42.42%，而主因子F1得分大于0的自治州分别为吉林省延边朝鲜族自治州、新疆伊犁哈萨克自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省鄂西土家族苗族自治州、云南省红河哈尼族彝族自治州、云南省楚雄彝族自治州、新疆昌吉回族自治州、新疆巴音郭楞蒙古自治州、四川省凉山彝族自治州、云南省大理白族自治州、贵州省黔南布依族苗族自治州，说明这11个州在失业保险、养老保险、医疗保险、医疗卫生等方面的建设，相比其他19个州来说，取得了一定的成果，具有较强的发展潜力。主因子F2对指标 X9、X11、X8、X5、X6有较大影响，其累积方差贡献率达到了33.928%。主因子F2得分大于0的自治州分别为贵州省黔东南苗族侗族自治州、新疆伊犁哈萨克自治州、四川省凉山彝族自治州、云南省红河哈尼族彝族自治州、贵州省黔南布依族苗族自治州、云南省大理白族自治州、云南省文山壮族苗族自治州、贵州省黔西南布依族苗族自治州、云南省楚雄彝族自治州、湖北省鄂西土家族苗族自治州、甘肃省临夏回族自治州、青海省玉树藏族自治州，说明这12个自治州在小学教育、公共图书馆建设、互联网建设等基础领域的发展领先于其它18个自治州。

从综合得分来看，重点看排名前三的自治州，分别为新疆伊犁哈萨克自治州、吉林省延边朝鲜族自治州、云南省红河哈尼族彝族自治州，说明这三个自治州整体公共服务能力要优于其它民族自治州。新疆伊犁哈萨克自治州在F1、F2上的得分排名均为第二，说明其在公共服务整体建设上表现的较为均衡。在30个民族自治州中，只有新疆伊犁哈萨克自治州为副省级级别，其余各州为地级级别。新疆伊犁哈萨克自治州坐落在陆地边境线上，1992年开始，我国实行沿边开放战略，确立对外开放城市、一类开放口岸和边境经济技术合作区，其中大多数在民族自治地方，这无疑使新疆伊犁哈萨克自治州成为区域的贸易中心、交通要道，其区位优势十分明显，发展外向型经济有一定条件和基础。从2009年各自治州GDP占本省比重来看，新疆伊犁州占17.7%，是占比达到10%以上4个自治州中的一个。从人均GDP来看，超过本省平均水平的自治州只有8个，新疆伊犁州为其一。从经济总量来看，30个自治州中，经济总量最大的是新疆伊犁哈萨克自治州，其GDP已超过700亿元，遥遥领先其他自治州，比排位后12个州的总和还要多。无论是从区位优势还是从经济发展状况来看，新疆伊犁哈萨克自治州总体经济社会发展要优于其他自治州。

表4 各州公共服务能力综合得分及排名

吉林省延边朝鲜族自治州在F1上的得分排名第一，在F2上的得分排名第29，说明延边自治州在公共服务建设上存在严重的不均衡，在社会保险、医疗人力资源等方面做的较好，但在小学教育、各种基础设施的建设上明显表现不足，不能满足本地区人民对公共服务的需求。因此，延边自治州在以后的公共服务建设上，对已经取得一定效果的方面要继续加强投入，以求做得更好，逐步向发达地区靠齐，对现状需要进行改善的地方，地方政府要根据当地的实际情况，采取合理的、有针对性的措施，如提高地方政府及公务人员的公共服务理念；对公共服务供给结构进行新的调整；改善自治州内各区域公共服务供给不平衡的现状等等。延边朝鲜自治州公共服务综合得分排名第二，究其原因主要在于其区位优势和政策优势明显。首先，延边自治州借助国家对边境地区的政策扶持，加快了边境口岸、航空港、铁路、公路、江堤等对外通道和基础设施的建设，并大力发展与俄罗斯、韩国和朝鲜的贸易合作，进而拉动出口加工业；其次，图们江开发、西部大开发等特殊政策为延边经济发展注入了强大活力；最后，振兴东北老工业基地政策的实施，使延边自治州面临的政策机遇和有利条件更为集中，这也构成了延边经济发展的特有优势。［11］

云南省红河哈尼族彝族自治州在F1和F2上的得分排名相当，然而其综合排名并不是最突出的，因此，其公共服务能力整体需要提高。

二、政策建议

根据上述分析以及结合现实状况可知，各民族自治州公共服务发展水平差异较大，产生这种不平衡的影响因子也各不相同，存在的问题主要是：一是自身财力羸弱，民族地区存在着地理、历史以及制度等方面原因，自身生产力较为薄弱，其财政来源大都是国家财政的转移支付。二是公共服务供给结构和供给区域不均衡，这与民族地区地方政府的政策倾向以及各地经济状况密切相关。三是供给主体单一，民族地区公共服务的供给者主要是地方政府，多元供给局面尚未形成。

要增强民族自治州的公共服务能力，笔者建议：

其一，加快民族地区经济发展。政府公共服务能力与当地的财力有着紧密的联系，经济的发展会带动当地公共服务水平的提高，同时，地区公共服务能力的提高又会反向有利于当地经济的发展。民族自治州应大力响应国家的政策号召，全面落实国家对民族地区的优惠政策，加大产业结构调整的力度，对当地的优势产业以及特色产业进行扶持，完善财政能力自主增长机制。

其二，公共服务建设要兼顾不同领域和区域，加大对基础教育等公共产品和服务的供给及基础设施的投入。民族地区政府往往财力比较有限，加之在长期以经济发展为优先目标的政绩观的影响下，地方政府更倾向于将钱投入到经济效益明显的领域，这就导致基础教育这类效益短期不明显的基础公共服务发展过慢。同时，我国的民族地区由于自然、地理、历史等因素，大多位于边疆地区，贫困人口多，经济和社会发展落后，各民族地区之间发展差异明显。区域经济发展是区域社会发展的基础，区域社会发展不稳定的一个主要原因就是区域经济发展的失调。因此，民族地区政府应当统筹兼顾，协同发展，勿让某些领域或区域成为地方发展的短腿。

其三，建立基本公共服务的多元参与机制，对于偏远地区的民族自治州，政府财力非常有限，让更多的非政府组织以及私营部门参与供给公共服务，能从一定程度上提高公共服务供给的效率和质量，同时也降低了政府的公共服务成本，提高政府的公共服务能力。

［1］黄伟，高玉.少数民族地区公共服务建设的难点及对策［J］.新视野，2010（5）：36-39.

［2］党秀云，辛斐.新时期民族地区公共服务管理面临的问题与战略选择［J］.中央民族大学学报：哲学社会科学版，2010（6）：34-38.

［3］张序，方茜.民族地区基本公共服务均等化分析［J］.改革与战略，2009（4）：138-141.

［4］庞娟.西部民族地区公共服务提供机制创新探讨［J］.理论导刊，2010（6）：69-71.

［5］方茜.民族地区公共服务能力的比较研究［J］.生态经济，2010（5）：179-182.

［6］刘梅.民族地区基本公共服务均等化的实现路径：基于财政收支结构的分析［J］.西南民族大学学报：人文社科版，2010（6）：189-192.

［7］张冰.民族地区基层政府公共服务能力均等化评价——基于广西12个市的Topsis分析［J］.湖北社会科学，2009（11）：37-39.

［8］金文哲，王谦.民族地区地方政府公共服务能力建设解析——基于区域行政一体化发展模式视角下的思考［J］.黑龙江民族丛刊，2010（5）：36-39.

［9］苏祖勤，王文友.民族地区基层基本公共服务财政支撑能力的调查与思考——基于湖北恩施州H县个案分析［J］.贵州师范大学学报：社会科学版，2010（6）：7-11.

［10］王海龙.公共服务的分类框架：反思与重构［J］.东南学术，2008（6）：48-58.

［11］李俊杰，朴永日.民族自治州发展水平评估及比较研究［J］.西南民族大学学报：人文社会科学版，2013（4）：118-122.