贸易摩擦对中国钢铁产品进口影响的案例研究

汪五一，滕蔚然

（安徽工业大学，安徽马鞍山243002）

钢铁行业作为一个经济体的基础性行业，一直是国际贸易摩擦发生的“重灾区”。在产能过剩的整体背景下，全球钢铁市场表现低迷，钢铁行业的贸易摩擦愈演愈烈。随着中国钢铁产业快速的发展和世界经济环境的变化，涉华钢铁产品贸易摩擦也显现出日趋激烈的态势。在中国出口钢铁产品不断遭受国外贸易救济调查的同时，针对钢铁产品进口贸易中国外钢铁企业的不公平贸易行为，中国也加大了贸易救济调查的力度。

一、中国钢铁产品进口贸易摩擦概况

与钢铁产品出口贸易摩擦相比，进口贸易摩擦的案件数量相对较少。1996-2012年中国出口钢铁产品遭遇国外贸易救济调查共147项，而中国对国外进口钢铁产品发起的贸易救济调查仅14起，中国在钢铁产品对外贸易摩擦中仍处于被动地位。但是，自1999年起中国也开始主动使用反倾销、反补贴及保障措施等合法武器来维护国内钢铁产业的安全。

如表1所示，截至2013年12月中国对进口钢铁产品发起的贸易救济调查仅16起，贸易救济方式以反倾销为主，仅在2009年对原产于美俄的电工钢实施了“双反”调查，在这16起进口钢铁产品贸易摩擦案件中，被诉国主要是欧美日韩俄等一些发达国家，而涉案产品则主要是板卷材和管材。其中值得关注的是中国首例进口保障措施案件和首例“双反”调查案件。由于2002年美国和欧盟先后宣布对部分钢铁产品采取保障措施，大量钢铁产品涌入中国市场，导致钢材价格大幅下跌，国内部分钢铁企业的利润下降幅度高达43.36%。为此2002年4月，宝钢、鞍钢、武钢、首钢、邯钢及中国钢铁工业协会向原对外贸易部提起实施保障措施的申请。同年11月中国外经贸部宣布对热轧普薄板等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。2009年中国对原产于美国和俄罗斯的进口取向电工钢正式启动反倾销与反补贴调查，这是中国首次对进口产品进行反补贴调查，也是首次对来源于一个国家的进口产品同时进行反倾销与反补贴的“双反”调查。笔者将对这起钢铁产品保障措施案件和取向电工钢“双反”案件的过程以及影响做出具体的阐述与分析。

表1 中国钢铁进口贸易摩擦情况一览表

二、中国对部分进口钢材实施保障措施案件研究

（一）案情简介

1.案件背景

美国国际贸易委员会在钢铁行业对政府和国会的游说下，于2001年7月启动“201”钢铁保障措施调查。2002年3月美国与欧盟先后正式对部分主要进口钢材采取保障措施。由于中国、美国和欧盟是世界最大的钢铁进口国（地区），一旦美国与欧盟实行进口限制措施，势必导致国际钢材贸易方向的转移，给中国市场与本国钢铁产业造成巨大压力。据统计，2002年一季度中国钢材的进口量达到491万吨，达到历史最高峰，同时，出口量却大幅下滑，2002年一季度的出口量仅为119万吨，同比下降33.89%。[2]中国钢材的进口增长和出口下滑，致使国内钢铁企业的经济效益大幅降低。在此背景下，上海宝钢、鞍山钢铁、武汉钢铁、首都钢铁、邯郸钢铁以及中国钢铁工业协会联合申请对钢铁产业进行产业损害调查。

2.案件进程

2002年4月19日，上海宝钢、鞍山钢铁、武汉钢铁、首都钢铁、邯郸钢铁以及中国钢铁工业协会向原外经贸部正式提交《关于对钢铁产品进行保障措施调查的申请》。2002年5月20日，原外经贸部发布2002年第29号公告，决定对部分进口钢铁产品启动保障措施调查。

2002年5月21日，原外经贸部发布初裁结果，裁定有明显证据表明普通薄板和普通中厚板等9大类产品的进口增长对国内产业造成严重损害或严重损害威胁，且目前情况已处于紧急状态，延迟实行临时保障措施将造成难以弥补的损害，因此决定对该9类产品采取临时保障措施。

2002年9月4日至5日，原国家经贸委就该案的产业损害举行了调查听证会。2002年9月25日至26日，国家经贸委举行了对部分钢铁产品进口急增及进口激增与损害因果关系的调查听证会。

2002年11月19日，原外经贸部和国家经贸委发布终裁结果，决定自2002年11月20日起对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、无取向硅电钢、彩涂板、冷轧不锈钢薄板（带）5类进口钢铁产品实施最终保障措施，具体关税配额量及税率参见表2。

2003年12月26日，商务部发布2003年第76号公告宣布，鉴于目前钢铁贸易发展的形势决定终止实施上述的部分钢铁产品保障措施，对该措施项下的进口钢铁产品不再征收附加税。

表2 最终保障措施适用的钢铁产品、关税配额量及加征关税税率表单位：配额量(千克)税率(%)

（二）实施效果分析

1.进口规模

由图1中国钢材月度进口量的变化曲线，将2002-2003年的钢材进口大致分为两个阶段。

第一阶段：2002年1月至2002年11月，中国钢材进口量持续增长后下滑。美国“201”钢铁保障措施的实施导致世界钢材贸易摩擦升级，韩国、日本等国家纷纷将出口转向中国。中国于2002年5月采取临时保障措施，但由于实行不受时间和国别限制的全球配额制，在保障措施实施的初期钢材进口商争抢进口配额，因此该阶段前期中国钢材进口量持续高涨，由1月份的149万吨提高至8月份的252万吨。进入9月份，由于临时保障措施的配额量基本用完，中国钢材进口量开始下滑，11月份的进口量降至173万吨。

图1 2002-2003年中国钢材进出口数量（单位：万吨）

第二阶段：2002年12月至2003年12月，进入最终保障措施阶段，中国钢材进口量回升并持续走高。最终保障措施的保护品种减少、配额增加，同时国内钢材价格持续上涨，丰厚的利润刺激了贸易商的进口积极性，即使超出了配额量，开始征收高关税仍有利可图，导致中国钢材的进口势头强劲，2003年的总进口量达到3716万吨，同比上升51.74%。同时，在最终保障措施正式实施后，中国钢材出口量有所上升。

由表3最终保障措施第一阶段的配额量和实际进口量来看，热轧普板、冷轧普板、彩涂板、无取向硅电钢以及冷轧不锈普板五大类钢材的实际进口量均超过配额量，分别占规定配额量的127.5%、105.5%、153.8%、109.9%及129.8%。从实施结果来看，虽然保障措施未能降低国外钢材向中国市场的输入量，但如果不实施保障措施，在当时欧美等国家（地区）纷纷实施进口限制的情况下，中国旺盛的钢材需求势必会导致钢材的超量进口。保障措施的实施可以减弱进口钢材对国内市场的冲击，将冲击力度控制在可承受的范围之内，以维持国内市场的稳定。

表3 2002.11.20-2003.5.23保障措施项下钢材进口进度

2.钢材价格

由图2国际钢材价格指数（CRUspi）3的走势可以看出，CRUspi自2002年2月起出现大幅度的回升，世界钢材价格上涨的带动和中国钢铁保障措施的实施导致中国国内钢材供求失衡，国内钢材价格整体趋势持续上涨，尤其在2002年11月实施最终保障措施之后，国内钢材综合价格指数上涨幅度明显增大。保障措施的实施有效地压制了国外钢材资源向中国市场输入的热潮，同时也在一定程度上助推了国内钢材价格的上升。

由表4可以看出，2001-2003年保障措施项下五大类进口钢材的年均价均有不同程度的增长。这主要是由于国内市场钢材价格的持续上涨，导致在即使征收高额关税的情况下，保障措施项下的钢材品种依然大量向中国市场输入。超出配额部分的关税直接向进口商征收，进口成本的增加势必导致进口商提高定价，而价格上涨的部分则由国内消费者即涉案产品的下游产业来承担。

图2 2002-2003钢材价格指数走势图

表4 2001-2003年中国保障措施项下进口钢材年均价（单位：美元/吨）

3.国内企业产量及效益

由表5可知，中国钢材产量由2001年16067.61万吨万吨增长至2003年的24108.01万吨，2002年与2003年分别同比上涨19.82%、25.23%。究其原因，除了中国经济水平的迅速发展，国内市场对钢材的需求量旺盛之外，中国首次对进口钢材实施的临时保障措施与最终保障措施，也为国内的钢材市场减轻了一定的压力，削弱了其他国家（地区）的进口限制措施对中国钢铁行业造成的冲击，从而拉动了国内钢材产量的高速增长。

表5 2002-2003年中国钢材产量及企业盈利情况4

保障措施的实施和国内宏观经济的向好，使得钢材产量和价格均大幅增长，由表5中的销售产值和利润总额可以看出，国内钢铁企业的经济效益得到显著改善，2002和2003年的经济收益指标都出现了较大数值的增长，尤其是2003年国内钢铁企业的销售产值同比上涨67.26%，利润总额同比上涨一倍以上。

三、中诉美俄取向电工钢“双反”案研究

（一）案情简介

1.案件背景

此次反倾销与反补贴调查由武汉钢铁和上海宝钢联合推动，武钢和宝钢是国内仅有的两家有能力规模化生产取向电工钢的企业。2008年两家企业的取向电工钢产量分别为31万吨和1.5万吨，而同年中国由美国和俄罗斯进口的取向电工钢数量分别达到5.9万吨和7.9万吨，其中由美国进口的取向电工钢数量同比上涨近400%。国外低价进口钢材的输入压制了钢厂价格的提升，社会库存增加，在没有足够的市场需求支撑下，会对国内钢材市场造成巨大的压力。由于进口取向电工钢的价格相对较低，对国内市场造成了一定的负面冲击，且中国商务部在审查宝钢与武钢的申请书后，认为该申请书中具备反倾销与反补贴调查立案所要求的内容及相关证据。

2.案件进程

2009年4月29日，武汉钢铁（集团）公司和宝钢集团有限公司代表国内取向电工钢产业，正式向中国商务部提起反倾销与反补贴调查申请，要求对来源于美国与俄罗斯的进口取向电工钢启动反倾销反补贴调查。

2009年6月1日，中国商务部公告宣布对来源于美国与俄罗斯的进口取向电工钢进行反倾销调查，同时对来源于美国的进口取向电工钢进行反补贴调查。

2009年12月10日，商务部公告宣布初裁结果，裁定在本案调查期内，来源于美国与俄罗斯的进口取向电工钢存在倾销行为，来源于美国的进口取向电工钢存在补贴行为，并决定以保证金的方式实施临时限制措施（参见表6）。

表6 反倾销反补贴保证金比率

2010年4月10日，商务部公告宣布终裁结果，最终裁定与初步裁定一致，并决定对来源于美国和俄罗斯的进口取向电工钢征收反倾销税与反补贴税，实施期限为自2010年4月11日起5年。

2010年9月15日，美国针对中美取向电工钢“双反”案提起WTO争端解决机制下的磋商请求，正式启动WTO争端解决程序。2012年6月15日，WTO专家组公布该案（DS414）专家组报告，裁定中国调查机构在反补贴调查立案、产业损害影响、因果关系确定、非保密概要以及其他出口商税率等方面违反了WTO相关规则。2012年7月20日，中国提起上诉。2012年10月18日，WTO上诉机构就该案公布裁决报告，上诉机构虽然未能推翻专家组作出的主要认定，但支持中方关于倾销或补贴进口之间具有的因果关系和调查机构在价格影响评估中不需要证明价格影响等观点。

（二）实施效果评析

1.进口规模

（1）贸易限制效应

由于在贸易摩擦中进口国贸易救济措施的实施会增加涉案产品的成本，贸易限制效应通常会导致进口国对该产品进口量和进口额的减少。由表7可以看出，2006-2008年中国取向电工钢的进口数量由25.4万吨增至35.3万吨，进口金额也由8.1亿美元激增至15.8亿美元。2009年后中国取向电工钢的进口量与进口金额开始呈明显的下降趋势，进口量由2008年的35.3万吨下降至2009年32.0万吨，2010年进一步下降至26.3万吨，而2012年的取向电工钢进口量仅有23.7万吨，进口额仅为5.04亿美元，进口规模基本得到了有效地控制。

表7 2006-2012年中国取向电工钢的进口数量与金额

在中国取向电工钢进口总量下降的同时，2009年后中国从美国和俄罗斯进口的取向电工钢数量均出现了大幅下降。其中原产于美国的进口取向电工钢数量由2008年的5.94万吨降至2012年的0.13万吨，原产于俄罗斯的数量则由2008年的约8.0万吨逐年下降至2012年0.88万吨，贸易限制效应十分显著。

（2）贸易转向效应

贸易转向效应是指贸易救济措施的实施导致指控发起国对指控对象国涉案产品的进口受阻，为了填补市场空缺以维持本国市场的供需均衡，指控发起国可能对非指控对象国同类产品的进口增加。贸易转向效应越大，贸易摩擦对指控国的负面影响就越大。研究案例中的贸易转向效应，就要考察由指控对象国与非指控对象国进口的数量变化情况以及涉案产品来源国的占比情况。

由图3可以看出，自2009年对原产于美俄的取向电工钢发起立案调查后，中国由美俄进口的取向电工钢占总进口量的百分比均不断下降，其中由美国进口的取向电工钢由2008年16.84%逐年下降至2012年的0.54%，由俄罗斯进口的取向电工钢则由2008年22.66%下降至2012年3.72%。然而与此同时，中国由其他国家进口的取向电工钢占总进口量的百分比却在迅速上升，由2008年的60.51%上升至2012年的95.74%，这说明中国与美俄的贸易摩擦具有较明显的贸易转向效应。

图3 2006-2012年中国取向电工钢进口来源国占比图

（3）国内市场占有率

市场占有率也称市场占有份额，它在一定程度上体现了一国企业的盈利能力与竞争地位，若本国产品的市场占有率增加，则表明本国企业与产业竞争力得到了有效提升。在贸易限制效应和贸易转移效应同时存在的情况下，可根据市场占有率的变化情况来判断贸易摩擦的总体影响效应是否积极。

由图4可以看出，自中国对原产于美俄的取向电工钢发起立案调查之后，2008-2012年中国取向电工钢的国内市场占有率分别为 48.99%、56.76%、66.54%、65.94%、75.34%，本国市场占有率整体上呈现出明显的上升趋势。即使现阶段贸易救济措施的贸易转移效应仍然存在，但国内产品市场占有率的增加说明国内取向电工钢的市场竞争力有所增强，产业竞争能力得到了有效提升，贸易救济措施具有积极的保护作用。

图4 2006-2012年中国取向电工钢国内市场占有率

2.进口价格

由图5可以看出，与2002年中国对部分进口钢材实施保障措施的效果相反，在该案件反倾销税与反补贴税的征收期间，中国取向电工钢的进口价格出现了持续下降的现象，其中2010年的进口价格同比下降约37.54%，而国内取向电工钢在此期间的消费量却保持稳步增长。这主要是由于进口价格的上涨导致中国对进口取向电工钢需求量的降低，在国内厂商的产能以及产品质量可以满足消费需求的前提下，增长的消费量由国内生产商填补。在上述情况下，实际上是由国外出口商与国内消费者共同承担进口附加税，如果国外出口商承担的部分超过国内消费者，征收反倾销税与反补贴税之后的进口价格就会低于征收前的价格。

图5 取向电工钢国内消费量及进口价格

3.国内企业产量

反倾销税与反补贴税的征收对国外取向电工钢向中国市场的出口造成一定的阻碍作用，面对价格相对较高的进口取向电工钢，国内消费者将选择由国内厂商提供的产品代替进口产品，国产取向电工钢需求量的增加刺激国内生产的扩张，甚至对国内钢材产量的整体提升也具有一定的促进作用。

企业产量变化率可以较直观地反映企业实际产出能力的变化情况，笔者同时考察中国企业成品钢材与取向电工钢年产量的变化情况，如表8所示，2006年以来中国成品钢材的产量逐年增加，其中2009-2011年的年产量涨幅依次为14.79%，15.66%和10.39%，而中国取向电工钢的产量则表现出更加迅速的增加势头，近年来的年涨幅均稳定在20%以上，表明反倾销税与反补贴税的征收对国内生产者起到了很好的保护作用。

表8 2006-2012年中国取向电工钢、成品钢材产量

四、总结

（一）正面影响

1.对国内产业起到了较好的保护作用

在本文的保障措施案与“双反”案中，贸易流量数据表明贸易限制效应的存在使得相关产品的进口量得到了较好的控制。虽然在“双反”案过程中存在明显的贸易转向效应，但本国市场占有率呈现出稳步上升的趋势，贸易救济措施使国内消费者对本国产品需求量上升，刺激了国内的生产扩张，对国内钢铁产业起到有效的保护作用。在保障措施案中，中国钢材的出口量也随着终保措施的实施有所提升，可见进口贸易摩擦的影响不仅直接表现在对进口价格和进口数量的调控上，而且对出口规模的扩增也起到一定的促进作用。

2.维护了中国钢铁产品出口贸易环境

中国已进入钢材出口贸易摩擦的高发期，严重影响中国钢铁产业的对外贸易效益。运用相关法规对进口产品合理采取贸易救济措施，能够有效减少国外对中国采取不公平的歧视性待遇。特别是在建立完善的对外贸易保护运行机制之后，中国强有力的贸易救济措施必然会使其他国家在有条件采取贸易救济措施进行报复时，首先需要考虑对中国钢铁产品的出口启动调查有没有益处，从而主动减少对中国钢铁产品出口调查的滥用，维护了中国钢铁产品出口贸易的国际市场环境。

（二）负面影响

1.法律成本和法律风险

启动贸易救济调查需要履行的程序不是涉案钢铁企业自身能够操作的，需在专业律师的协助下才可完成，并且由保障措施案和“双反”案的时间过程来看，立案、初裁、终裁以及复审等一系列漫长的法律程序，将使企业在获益于贸易救济措施之前，必须先支付一定的法律成本。这笔法律费用的支出同时存在着极大的风险，即案件可能进入更为繁琐的司法程序，企业的正常经营活动因此受到影响，或者案件的调查结果判定为无损害。考虑这种情况的发生，国内很多钢铁企业对进口钢铁产品采取贸易救济措施的意愿不强，缺乏对外诉讼的利益动因。

2.加剧对外贸易摩擦程度

中国目前为全球最大的钢铁产品出口国，因此对某一钢铁产品采取贸易救济措施之后，极有可能招致其出口的钢铁产品成为被指控对象国报复的牺牲品。就本文“双反”案来看，2013年7月美国AK公司认为中国商务部并未执行WTO争端解决机构对该案作出的裁决与建议，同年9月份美国国际贸易委员会（USITC）随即发布公告，应美国AK钢公司、美国Allegheny Ludlum公司以及美国钢铁工人联合会的申请，对来源于中国的取向电工钢进行反倾销与反补贴产业损害立案调查，中美取向电工钢贸易摩擦进一步加剧。

3.上下游产业的利益冲突

虽然在本文“双反”案中进口取向电工钢的价格出现了持续下跌的现象，但在大部分案件中涉案产品的价格变动情况与本文保障措施案例一致，即造成国内相关产品价格的大幅上涨，这就意味着其下游产业生产原料价格的增加。钢铁工业是一国国民经济的基础性产业，其下游产业包括建筑、机械、汽车、船舶、轻工以及铁道等诸多行业，生产成本的增加势必会严重影响下游相关产业的发展。因此中国钢铁行业对外贸易救济措施的采取，不能仅仅着眼于国内钢铁行业的局部利益，还要把对上下游产业的利益乃至整个市场的利害关系统统考虑在内并做出权衡。

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