“阳光信访”模式构建初探*——基于信访工作实践的思考

时立荣　张巍婷



“阳光信访”模式构建初探*
——基于信访工作实践的思考

时立荣张巍婷

张巍婷，女，北京科技大学文法学院博士生(北京100083)。

摘要:党的十八届三中全会提出了信访制度改革的要求，在此背景下，信访部门将打造“阳光信访”作为改革的一条重要路径进行了探索。“阳光信访”即在信访工作过程中，以公开、透明、为民为原则，充分保障群众的知情权、参与权、监督权并加以制度化的工作模式。它以“阳光受理、阳光办理、阳光反馈、阳光督查、阳光评议、阳光追责”六个环节为支撑，具备程序规范、流程公开、运转高效、人民主体、社会参与、法治导向等特征。倡导“阳光信访”模式的实践和应用，要推动相关法律政策配套、架构信息化工作平台、加强信访队伍建设、增进第三方协同、强化监督制约机制，并注重培育公共行政部门的阳光文化，培养信访人的阳光心态，加强信息公开力度，改革信访工作考核评价办法。“阳光信访”作为信访制度改革的重要方向，有可能成为新形势下创新社会治理的重要突破口，从而有助于促进我国政府的透明度建设和公信力提升。

关键词:阳光信访;信访问题;信访实践

党的十八大报告指出，要“完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的渠道”，为新时期我国信访制度改革指明了方向。党的十八届三中全会进一步提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。为适应社会转型期信访工作的新形势和党中央、国务院的新要求，近年来，一些地方开展了“阳光信访”的改革探索，有些做法已经比较成熟并收到了明显的成效。在此基础上，国家信访局将打造“阳光信访”作为深化信访工作制度改革的一条重要路径，并在顶层设计上做了大量工作。但是，目前学术界和实务界对“阳光信访”的理论研究还比较欠缺，因此，对“阳光信访”这一新生事物进行学理上的总结和剖析，并就其发展方向和构建路径提出一些认识和思考，具有重要的理论意义和现实意义。

一、推行“阳光信访”的必要性

1.传统信访模式面临的困境

信访制度是我国的一项重要政治制度。作为一种基础性的执政资源和社会治理手段，多年来在密切党和政府与人民群众的联系、维护群众合法权益、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。但是，随着当前利益主体的日益多元，矛盾冲突的日益复杂和人们维权意识的日益高涨，传统的信访制度在实践中出现了种种“异化”，突出表现在以下几个方面:一是信访量大，重复访占比重大。“仅2013年1—10月，县级以上党政机关信访工作机构的信访总量就达604万件(人)次。”①尽管大多数上访有理，但从国家信访局受理的来信来访事项看，目前重信重访还是占到了60%。②二是诉访不清。由于司法救济机制不完善、法治权威性不足和执行难度大等问题，司法终局性作用发挥不明显。虽然《信访条例》也规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，但在实践中，一些社会矛盾并没有通过正常的司法途径获得解决，却集中和沉淀到信访渠道，信访部门“小马拉大车”，不堪重负。三是缠访闹访和越级上访多。信访相对于诉讼、仲裁、行政复议等制度而言，程序性规定及其执行均不够严格规范，救济手段也“灵活多样”，加之受传统清官和直诉文化的影响，一些地方形成了“信上不信下”“以闹求解决”的不良氛围，群众通过推动信访上行或采用非理性手段制造影响、谋求关注，给基层信访部门和党委政府施加压力，追求“更满意”的结果，造成大量信访向省级乃至中央聚集，缠访闹访等极端事件时有发生。四是容易产生截访等衍生问题。少数基层政府为了减轻信访上行压力，动用各种力量对上访人进行拦访、截访，甚至对部分人员的人身自由进行限制，其中个别“黑保安”“黑监狱”“被精神病”等现象引发了舆论高度关注，激化了信访工作中基层政府和访民的对立。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心曾对560名进京上访群众进行了问卷调查，结果有63.9%的人表示曾因上访被关押或拘留，有18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑，而他们进京上访的主要目的就是要中央对他们因上访遭受的不公正待遇给个说法。③

2.“阳光信访”是推进信访工作制度改革的重要举措

宪法规定公民对于任何国家机关及其工作人员都有提出批评和建议的权利，信访作为一种政治参与机制和权利维护机制，是落实这项规定的具体体现。之所以出现“异化”，原因在于信访在制度和实践层面存在着不容回避的问题:一是流程封闭，信息不对称。从传播学视域看，信访活动可以定位为一种信息传达机制，表达的信息即诉求，信息的来源者“信源”即信访人，“信宿”即信访部门和职能部门。④信息传播渠道包括信访形式、信息处理机制和反馈渠道。传统模式下信访信息活动的弊端表现为信源过宽、渠道受阻、处理程序不畅和反馈失衡。信访事项的受理、办理流程相对封闭，有些问题反映登记后，就“石沉大海”，当事人无法获知事项办理进度，存在“沟通断流”“沟通无时效”等困境。二是主体单一，缺乏公众参与。事项一旦进入信访程序，基本上在信访部门和职能部门之间流转，除了按规定程序答复信访人外，很少向社会公开细节，更少让第三方力量参与评价。三是流于形式，缺乏科学质效监督。以考核、排名、通报为特征的压力式信访治理模式不够科学，导致一些地区的信访工作者将主要精力都放到管、控、压上，信访事项办理质效不可避免地下降，信访渠道本身反映和解决群众合理诉求的作用无法充分发挥。因此，迫切需要为新时期的信访工作注入新的要素——“阳光”。

二、“阳光信访”的基本内涵

1.“阳光信访”是“阳光政府”的重要组成部分

在政治语境中，“阳光”一词多出现于“阳光政府”“阳光行政”等概念中。阳光政府是对政府行为的透明性﹑公开性之诉求通过法律加以制度化的政府，是民主政府的表现﹑前提和保障。⑤阳光行政是指国家行政机关和公务员依法主动或依申请公开其行政组织、行政决策、行政管理过程等各方面应当公开的信息，积极鼓励和引导公民参与政府管理，实现公共行政从“暗箱操作”到“透明管理”，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。⑥俞可平认为，透明是“善治”的要素之一，透明性是指“政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息”⑦。阳光政府的核心是信息的公开和行政活动的透明，作为一种行政模式，它既是现代民主政治的一种理念，又是一种政治原则。

2.“阳光信访”的基本概念

“阳光信访”中的“阳光”主要强调的是信访制度实践中的透明性和公开性，使人民充分享有知情权和监督权。此外，信访作为一项特殊的政治制度，也具有沟通和权益保护的功能，因此这里的“阳光”还应当包含“温暖”的特性，它强调信访工作必须注重以人为本，通过不断完善制度设计，在维护群众合法权益的同时，努力使信访渠道更为便捷、高效、畅通，从而最大程度地提升公众的满意程度，真正体现为人民服务的宗旨。综上所述，“阳光信访”可以定义为:在信访工作过程中，以公开、透明、为民为原则，充分保障群众的知情权、参与权、监督权并加以制度化的工作模式。它的目标应体现在及时度、透明度、满意度三个方面:及时度即及时就地解决问题的情况;透明度即受理、办理过程的可查询、可跟踪、可监督、可评价情况;满意度即群众对信访事项处理情况的满意程度。“阳光信访”通常借助互联网电子政务等形式，用最快的速度、最大程度的公开、最大限度地解决群众合理合法的利益和其他诉求。

3.“阳光信访”的基本特征

具体而言，“阳光信访”应包括以下六个方面的特征:一是程序规范。严格按照《信访条例》的相关规定办理信访事项，确保受理、办理、告知、督查等环节符合程序规定。二是流程公开。将信访事项办理情况作为政务信息的重要内容，以信访事项的全程公开为原则，以不公开为例外，实现可查询、可跟踪，有效保障群众的知情权。三是运转高效。借助信息化手段，充分利用互联网、视频等方式方便群众提出信访诉求，让数据多跑腿，让群众少跑路，节约信访的社会成本。四是人民主体。通过信访工作导向的转换，以群众特别是信访人满意度为指标，让信访渠道实现“让老百姓有处说话，让老百姓说的话管用”的基本功能。五是社会参与。畅通沟通渠道，健全表达机制，鼓励人大代表、政协委员、法律工作者、各领域专家、媒体舆论等第三方社会力量参与信访事项的解决并对信访办理过程进行全方位监督，提高信访事项办理质效。六是法治导向。把信访纳入法治化轨道，进一步厘清信访边界，属于信访的纳入信访渠道解决，不属于信访受理范围的及时引导到其他渠道解决。树立法治权威，保障群众诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，推动群众摒弃“信访不信法”的思想观念。

4.“阳光信访”的法理基础

“阳光信访”的法理基础为信访群众的知情权。《宪法》第41条规定:公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利;对于违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《信访条例》第14条也规定，信访人对行政机关和工作人员、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员、社会团体或者其他企事业单位中由国家行政机关任命或派出的人员、村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。公民的参政权、监督权和批评权，都必须建立在知情权的基础之上。

三、“阳光信访”的模式构建

从信访活动的诸要素来看，信访活动由信访主体、信访渠道、信访事项提出、信访受理、信访办理以及法律责任等构成。这些要素以制度规定的形式保障公民的表达权、建议权、监督权和申诉权，并贯穿于信访活动的各个过程。目前来看，信访工作程序的相对简单是造成信访工作困境的重要原因。“阳光信访”的工作模式，就是将各个信访程序要素与“阳光”的基本内涵有机结合，继承传统的同时更加与时俱进，努力形成科学合理的工作流程，建立各环节健康运转的支撑机制。从信访事项流程来看，“阳光信访”至少应当包括以下六个环节(见图1)。

图1　“阳光信访”模式构建示意图

1.“阳光”受理

通过领导干部大接访、热线电话、信访代理等形式，丰富信访受理形式，畅通诉求表达渠道，提供便捷的受理服务;通过广播、电视、网站等多种渠道公开相关工作制度，保障信访人的知情权;引导群众依法有序信访，根据信访事项的性质和管辖层级提出信访事项;厘清信访与行政复议、诉讼等其他救济渠道的边界，为信访合理分流;规范接访工作，做好来访必登等。比如，国家信访局自2014年7月起全面放开网上投诉受理内容。

2.“阳光”办理

增强办理工作的透明度，做到办理流程全公开;实现群众对投诉情况办理的各个环节(包括复查、复核)可跟踪、可查询;办理过程中，行政部门与信访人形成良性沟通:有权处理机关要在规定期限内办理事项，向信访人出具处理意见书，并告知信访人有复查(复核)的权利。复查(复核)机关应当通过合理方式告知是否受理，并在规定期限内出具意见书，如需延期办理应当出具延期告知书。

3.“阳光”反馈

信访信息实现全国联网，职能部门及时将信访事项信息及受理、办理环节各项书面文书统一录入信息系统，确保程序规范、数据完整、信息共享;不定期地通过网上公示、向媒体披露等多种途径在一定范围内公开信访办理情况;严格按照送达时间、方式、送达人等相关规定要求送达办理结果，确保处理意见书、延期告知书、复查(复核)意见书及时送达信访人，并严格履行签收手续。

4.“阳光”督查

信访督查是确保信访工作的有关重大决策部署落地、推动事要解决的重要手段。解决一些督查走过场的问题，主动公开督查依据、内容、督查组人员组成，集体研究确定督查对象，并邀请和吸收新闻媒体、社会力量全程参与;督查结果及时主动公开，促进后续整改。比如，国家信访局在实地督查中，注重阳光操作，彰显阳光效应，打造全过程公开透明，自2015年起主动邀请媒体作为督查组成员参与实地督查，及时在互联网上公开督查案例，得到社会的广泛关注和群众的普遍欢迎。

5.“阳光”评议

实施群众满意度评价，改变以往上级部门考核下级部门、以信访量为主要指标的考核办法，把“表决器”交给群众，请信访人对信访工作机构及有权处理部门的事项办理情况、工作效率、工作态度等进行评价，并将此作为考核信访部门和职能部门的重要依据;充分发挥听证功能，公开听证过程和结果。例如，河南省开封市信访部门大力推进公开评议，明确工作环节、评议受理内容和参与人员，按期办结率、群众满意率大幅提升;江西省上饶市建立信访事项第三方评议和调解机制，推动了一大批复杂疑难信访事项的化解。

6.“阳光”追责

信访部门充分履行提出改进工作、完善政策、给予处分建议的职责，督促行政机关依法处理信访事项，曝光因不作为、乱作为引发信访问题受到追责的案例，严格追究相关人员责任，追责原因、追责事项在一定范围内公开。与此同时，向社会曝光无理缠访闹访、违法聚集滋事而依法受到处理的行为，并加大对信访活动中违法行为的处置力度。

四、“阳光信访”的保障体系和运行中应注意的问题

1.“阳光信访”的五个保障体系

第一，推动法律政策配套。公开、透明的实现，需要法律制度和程序予以保证，需要宏大的顶层设计和细微的底层设计。2014年2月，中办、国办联合印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，强调要健全公开透明的诉求表达和办理方式。要按照中央要求，加快信访制度改革步伐，推进相关法律制度的配套。目前，我国还没有一部完整的信息公开法律，现有的行政条例对信息公开的程序性规定也不尽完善，要进一步明确政务公开范围，完善群众获取信息的具体程序方法以及知情权受到侵犯时的制度救济途径。此外，还要注重相关配套改革的推进。例如，要避免信访与行政诉讼两个领域之间的业务交叉，杜绝公民权利救济的“真空地带”。再如，在复核阶段尤其是信访事项办结前，要组织一定比例的专家学者或其他第三方力量参与听证评估，使信访听证从现行立法中的自由裁量行为变成重要必经环节。

第二，架构信息化工作平台。充分尊重群众利用网络信访的强烈需求，打造“阳光信访”信息化工作平台。以现代信息技术为支撑，以智能化、规范化、透明化为方向，以提高办理质效为目的，在全国范围内构建集投诉、查询、服务、跟踪、监督、评价于一体的便捷高效、公开透明的信访综合运行管理系统。加强信访大数据建设，深度开发信访数据资源，充分发挥信访部门的建言献策和批评监督功能。例如，江苏省淮安市在全市范围内建立了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络，提供电话、短信、网络、手机、视频等电子投诉渠道，集受理投诉、便民查询、主动反馈、监督管理“四位一体”的信访综合管理服务系统已经基本成型并开始发挥重要作用。

第三，加强信访队伍建设。要重视信访干部队伍的理想信念和综合素质建设，通过系统性、经常性的培训，提高信访工作者运用法律政策和社会经验处置解决突发信访事件和复杂社会矛盾的能力。要推进信访工作的规范化和精细化，针对各工作岗位和环节制定更为细化、更具操作性的规范流程，并对信访工作人员的衣着、态度、举止、应答时间、工作效率等方面作出具体要求，打造“阳光服务”。

第四，增进第三方协同。“阳光信访”离不开社会的参与和配合，要推动人大代表、政协委员和媒体记者走进信访部门工作常态化，方便社会公众和媒体舆论监督信访工作，为信访制度改革建言献策。信访部门可以通过招聘社会工作者处理民生类信访事件，或者以政府购买服务的形式将部分事项交给第三方社会力量承担，从而构建信访人和信访部门之间的缓冲地带，促进信访事项的公平解决。例如，上海市杨浦区建立了律师等第三方力量促进信访矛盾化解的工作制度，化解过程分为六个环节:“律师尽职调查——拟定化解方案——进行内部审核——组织外部论证——报请领导审批——化解方案落地”，收到了比较好的效果。⑧

第五，强化监督制约机制。过去信访部门习惯关起门来做事，结果社会了解程度不够，有时群众还有误解。要逐步引入群众满意度测评，扩大群众参与程度。信访事项处理进度要主动向媒体公开，发挥新闻媒体释法说理、宣传教育和舆论监督的作用，推动信访工作的公开化、透明化进程。比如，山西省信访局与山西广播电视台合作开办了纪实类节目《民生大接访》，将一些需要社会力量推动解决的信访问题导入公众视线，变“门里处访”为“开门办访”，开辟了媒体监督的新渠道。

2.“阳光信访”运行中应注意的问题

“阳光信访”倒逼各级政府主动化解矛盾，通过全过程公开，用透明消除猜疑，有助于提升政府的公信力，保障人民群众的知情权和监督权。通过双向规范发挥导向作用，教育引导群众依法信访，也有助于规范信访秩序。从各地的探索实践来看，“阳光信访”已经取得了初步的成效，但也存在一些应该注意的问题，需要继续予以改进和完善。

第一，要注重培育公共行政部门的阳光文化，培养信访人的阳光心态。信访部门和行政机关的政治理念需要转型，努力从管理型向服务型转变。要切实培养阳光理念，增强阳光意识，树立“有错认错，有错必纠”的理念，自觉接受社会和舆论监督。对于部分信访人性格固执、心态阴暗等问题，要明确其权利和义务，通过释法说理和正面引导，培养信访人对党和政府的归属感和认同感、教育引导他们树立诚信意识和依法信访的法治观念。

第二，要加强信息公开的政策配套，改革信访工作考核评价办法。按照《信息公开条例》“公开为原则，不公开为例外”的要求，信访部门和职能部门要主动公开信息，将信访事项受理、办理、复查、复核、督查等都纳入公开范围，并加强信访信息公开的监督制度建设，创造条件让群众监督政府。改革信访工作考核评价办法，一是把甄别率(是否将不应当进入信访渠道的事项进入信访程序，是否将应当进行信访程序的事项排除在外)、信息公开率(信访信息公开的情况，包括主动公开、依申请公开)纳入信访绩效考评指标。二是细化群众满意度评价体系指标，指标应包括是否告知信访人的相应权利、是否做了深入细致的思想工作等，使评价结果尽量客观、公正。三是引入第三方力量参与信访考核，通过网上调查和媒体监督等方式，让普通群众对信访部门和其他职能部门的工作效率和作风、态度进行评价，客观反映群众对政府工作的满意程度。

“阳光信访”是一个目标，更是一个过程，打造“阳光信访”是政府和群众的共同期盼。“阳光信访”符合现代行政理念和社会治理取向，是信访制度法治化的必然途径。在简政放权和政府职能转变的大背景下，要把“阳光信访”作为信访制度改革的重要方向，作为新形势下创新社会治理的重要突破口，促进我国政府的透明度建设和公信力提升。

注释

①国家信访局在国务院新闻办公室新闻发布会上发布的数字，2013 年11月28日。②钱昊平、贺佳雯、陈词:《信访改革“坚冰”撬动“非正常进京访”不再通报排名》，《南方周末》2013年12月12日。③于建嵘:《对560名进京上访者的调查》，《法律与生活》2007年第10期。④信访部门是指县级以上政府部门设立的各种信访工作机构，职能部门是指有权处理信访事项的具体行政机关。⑤参见李文波、马岩:《论阳光政府的含义及其产生原因》，《扬州大学税务学院学报》2009年第2期。⑥参见孟喜悦:《论阳光行政——以广州市阳光行政的实践探索为例》，中国优秀硕士学位论文全文数据库2011年第S1期社会科学1辑。⑦俞可平:《增量民主与政治改革》，《财经》2012年第15期。⑧参见《上海市杨浦区“政府—律师—信访人”信访矛盾三元化解机制模式探索》，人民网，http: / /leaders.people.com.cn/n/2014/0616/c382918－25155894.html，2014年6月16日。

责任编辑:文刀

【社会现象与社会问题研究】

*基金项目:中央高校基本科研业务费“社会转型背景下公共治理体制与机制创新研究”(FRF—BR—15—002B)。

收稿日期:2015－04－20

文章编号:1003－0751(2015)07－0079－05

文献标识码:A

中图分类号:D621

作者简介:时立荣，女，北京科技大学文法学院教授，博士生导师(北京100083)。