县委书记权力运行科学化路径论析

姚巧华

摘要：县委书记权力运行科学化是当前我国政治实践和学术研究中的一个深层次命题。要通过改革过分集中的权力结构、实行“议行监”三权的合理分离，为县委书记科学用权提供制度前提。同时还要通过相应的体制机制建设来提升权力运行的科学化水平，恰当设置权力清单，规范、公开权力运行程序；以创新党内监督、激发异体监督为着眼点来改革权力监督体制；通过设立有针对性的全面评价指标体系，完善绩效考评机制，发挥考评激励功能；构建权力腐败惩处机制，彰显惩治腐败的警示意义。

关键词：中国共产党；县委书记；权力运行；科学化

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）07-0018-05

县委书记如何科学地运用好党和人民赋予的权力，是当前我国政治实践和学术研究中的一个深层次命题。近些年来，学界在关注县委书记的选拔、管理和任用的同时，纷纷将目光聚焦到“权力”这一核心问题，并围绕县委书记的权力运行与制约进行了一些有益的探索。事实上，县委书记权力运行遵循的是极其复杂的逻辑，其中权力结构的科学与否从根本上决定着权力运行的状况，而权力运行的公开性、透明性是基本要求，有效的监督机制、科学的考评机制及腐败惩处机制则是重要保障。本文试图通过透析县委书记的权力运行过程及其基本特点，探索县委书记权力运行科学化的机制及其构建路径，以期为县委书记科学执政提供一管之见。

一、科学配权，形成合理的权力结构

1.赋予必要的权力，确保县委书记完成特定的使命与职责

与普通领导干部不同，县委书记在国家政权结构中肩负着独特的历史使命，县委书记的岗位特殊性主要来自县级政权在国家发展中的特殊地位。自秦以来，中国就是以县政为基础进行治理的国家。县级政权在国家这张大网中发挥着“纽带”与“桥梁”的支撑作用，中国社会的兴衰治乱与县级政权的状况息息相关，可谓郡治则国治、郡富则国强。在当前的县域经济社会发展中，县委是“一线指挥部”，要“总揽全局，协调各方”，对县域社会实行“总的领导”。作为“一线总指挥”的县委书记，在统揽全局中发挥全县主心骨的作用，为全县发展定基调、明方向、作决策。“一把手”的职责必然要求赋予与之相匹配的权力，没有必要的权力就无法保证县委书记完成相应的职责。

2.建立合理的权力结构，进一步规范县委书记权力配置

县级党组织从结构上一般可以分为中共某县党员代表大会、中共某县委员会、中共某县常务委员会及其职能部门、中共某县纪律检查委员会等。其中，党员代表大会和委员会是县级党的权力机关，党委会由党的代表大会选举产生并向代表大会负责和报告工作；党委会全体会议闭会期间，由常委会行使委员会职权，常委会负责定期向委员会全体会议报告

工作并接受监督，党委会实行集体领导与个人分工相结合，决策中实行少数服从多数的原则，县委书记与其他委员一样，具有相等的投票权等；县党代会选举产生党的纪律检查委员会，县纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。表面上看，这种模式比较严谨，也符合民主决策和权力科学运行的固定规程，其集体领导、少数服从多数、一人一票的原则也符合民主集中制的组织决策原则。但在实际运行中，县常委会掌握了县委工作的主要权力，又因为县委书记处于常委会的核心地位，导致常委会常常受制于县委书记的个人影响，并最终造成党委决策的基本模式呈现出逆向运行。这种“议行监合一”的畸形权力结构把县委书记推向权力金字塔的顶端，制度在此“如牛栏关猫”，使得权力进出自由，为县委书记集权留下了巨大的弹性空间。在实际运行中，县委书记在事关县域重大的事权财权人权上都拥有最高决策权和最终拍板权，久而久之形成“决策一言堂”“用人一句话”等用权常态。为此，必须建立合理的权力结构，对县委书记的权力进行相应的约束和规范。

3.实行决策权、执行权、监督权三权分离，从制度上有效制约县委书记权力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》等都明确提出，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，要坚持用制度管权管事管人，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。显然，必须从制度层面上划清县委书记的权力。按照三权分离的思路，县委权力结构改革的基本思路应考虑：全面实行县级党代会常任制，即把县级党的代表大会改为常任制，作为县党委的最高决策机关，如同各级人民代表大会一样行使县党委最高决策权；由党代会选举产生县委党内执行机关（执委会）和监督机关（监委会），同时，执委会与监委会的人员不交叉任职，以确保监督的独立性。在实现县委权力分开的基础上再确定县委书记的位置和应有的权限。当然，与普通干部不同的是，县委书记的影响不仅仅局限在党内、在县委，他还肩负着统领全县、协调各方的职责，他的权力来源不仅仅有党内，还来自于人民的授权。改革完善党和国家的领导制度涉及两大方面的改革，一是党内，二是党政。因此，仅划分党内的权力还不足以厘清县委书记的权力，还需要国家领导制度的改革，需要在党内分权的基础上进一步实现党政分工与分权，这预计需要更长的时间。

二、阳光晒权，规范权力运行程序

1.以限权为起点，恰当设置县委书记权力清单

权力具有天然的扩张性，而且这种扩张直到遇到边界才会停止。从这个意义上讲，采用权力清单的形式对县委书记的权力进行勘界是一种不错的选择。作为县委的核心成员，县委书记的权力边界设置应在厘清县委权力的基础上予以明确。从2009年中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部在江苏睢宁县、成都武侯区、河北成安县等三地初设“县权公开”试点到2010年全国69个扩大试点县（区）的成功经验，同时根据《中国共产党章程》及《中国共产党地方委员会工作条例》，建立党委权力清单应主要包括县党代会、县委全委会、常委会以及县纪委的职权，在此基础上梳理出县委书记的职权，主要应包括六大项：一是召集主持会议权。县委书记可就重大问题召集党委会进行讨论，以便集中意见形成党委决定。二是首席执行权。县委书记作为县级党组织的第一负责人和领导者，是执行党委决策的“第一执行官”，其他的常委委员有义务接受和落实其指令。三是协调统筹权。县委书记掌管一县经济社会发展事务，必须拥有统筹兼顾、协调各方的权力。四是检查督促权。在县委书记负总责的情况下，他有权过问各项工作的执行情况、怎么执行、执行到何种程度，必要时可要求分工负责人向书记汇报情况，以确保督促效率。五是文件签发权。经常委会会议讨论通过的、以党委会名义上报、下发的文件，应由书记或书记委托副书记签发。六是临机处置权。对重大自然灾害或重大政治经济事故因事发突然，来不及召开常委会的，为减少甚至避免损失，县委书记可以临机处置，但事后应及时向上级或常委会报告，并按规定履行组织程序、作出正式决定。

2.以公开为手段，让权力在阳光下运行

黑暗是罪恶的制造所，权力的暗箱操作往往给以权谋私留下了可能空间。因此，党的十七大就提出权力要在阳光下运行；党的十八大再次强调要推进权力运行公开化；党的十八届三中全会继续坚持这一方向，提出要“吸收近几年权力公开透明运行试点的经验，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能，切实做到让权力在阳光下运行”①。一是建立公开制度。公开是原则，不公开是例外。“依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度。推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”②二是合理界定公开内容，最大限度进行公开。除法律法规规定保密的事项外，重大决策、重要人事安排、重点工程项目、大额资金的使用等，一律应向党员干部公开；涉及到经济社会发展的重大事项、关乎群众切身利益的重要决策以及其他需要公开的事项，还要主动向社会公开，以扩大群众的知情权、监督权。三是丰富公开平台。既要重视党内公开如召开党员群众大会、组织生活会、情况通报会、征求意见会等，又要坚持向社会公开；既要重视运用会议简报、公开栏、电视报道、报纸报道、广播报道等传统的公开形式，又要运用党务政务微博、听证咨询会、新闻发布会等特殊公开方式，尽可能疏通和拓宽渠道，扩大公开面。

3.以事项透明、流程透明为分解动作，实现权力运行程序的科学化

程序是权力能否科学运行的重要环节，程序不科学、不严谨，程序被随意简化、遗漏、颠倒、变通甚至是架空，都有可能改变事情的结果。因此，必须有一套严格、细密的议事、决事程序，来最大限度减少自由裁量权，压缩权力弹性空间，让县委书记的权力运行轨迹清晰可见。目前，就各地的实践经验看，比较通行的做法是在权力清单的基础上编制权力运行流程图，对县委书记的某项权力或某类事项如何使用、由哪个机构负责、应按照哪些步骤运行，进行详细地说明，明确行使权力的主体、实行的条件、步骤、完成的时限以及反馈意见的处理等，从而做到权力边界固定化、责权问题明晰化、职权自由裁量标准化、工作程序流程化，确保县委书记的权力在既定范围和轨道上运行，最大限度防止权力运行的越轨和异化。

三、有效监权，改革权力监督体制

1.创新体制，实现党内监督主体的独立性

提升党内监督成效，关键有三大方面：一是充分尊重党员主体地位。党内民主是党的生命，党内民主作为一种制度，应得到充分的贯彻执行。要切实尊重和保障党员的主体权力，按照有关规定定期组织党员通过民主评议来监督县委书记权力的行使。二是全面改革传统的监督体制，实现专门监督机构的独立性。改革党内监督体制的前提是实现党委权力的科学分解，依照前述党内“决策权、执行权、监督权”合理分离，将肩负着党内监督主体责任的纪委分离出来，就是说将过去“三权合一”结构下纪委隶属于同级党委领导的体制变更为由上级纪委和同级党委“双重领导”体制，同时进一步探索垂直领导体制。在“三权分离”结构下，县纪委监督体制相应地调整如下：在人权即人事关系上，县纪委干部特别是县纪委书记和副书记的提名、考察以市级纪委会同组织部门为主。在提名条件上，县纪委书记、副书记人选不仅要敢于监督、善于监督，而且能够切实履行党风廉政建设主体责任和监督责任；在干部来源上，要拓宽县纪委人选的范围和渠道，既可从纪检监察系统内提名，也可考虑系统外的优秀人选。上述规定旨在实现纪委监督身份的“异体化”，消除县纪委的监督顾虑。在事权上，要改革“双重领导体制”。虽然“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”③这一规定具有普适性，但对于事涉党委成员特别是县委书记本人就极有可能遭遇阻挠。因此，对于县委书记的监督应当采用垂直领导体制，即查办县委书记案件应由县纪委直接报告市纪委。在财权上，实现县级监督机构办案经费、机构人员基本权益与县级部门完全脱钩，直接由监督系统市级相关部门专款支付和财政保障，确保县级监督机构的基本利益不因监督而受牵绊，最终实现监督部门利益“异体化”。监督机构只有从人权、事权、财权依附中独立出来，才能保证监督的独立性并提升监督成效。④三是建立巡视监督覆盖至县制度。党的十八大以来开展的具有独立地位的党内巡视监督所取得的巨大成效，佐证了确保监督机构独立性在提升监督成效中的决定意义。今后，应扩大巡视监督的范围，覆盖到县，解决“山高皇帝远”的监督死角。

2.努力创造条件，激发异体监督的钳制功能

所谓异体监督，这里指的体制外监督，与党内监督即体制内监督相对应。限于官场千丝万缕的联系和盘根错节的利益纠葛，体制内监督频频失灵。而相反，体制外监督由于远离体制内的种种利益羁绊，能够以更加超脱的眼光来审视权力，因而表现出了巨大的监督活力与能量。中共中央纪委、中共中央组织部于2010年印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》特别提出：“要坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道，加强情况反馈，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，保证权力正确行使。”⑤一是建立人民监督制度。“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”⑥因此，要通过畅通群众监督渠道，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。比如开设举报电话、增设举报信箱、开设群众评议专栏等，广泛收集民意，广纳民言，广听民意，真正构建起民众监督平台。要强化人民的主人翁意识、监督意识。人民是自己利益最好的守夜人，可以通过扩大宣传使民众了解行使监督权的价值和意义，增强监督自觉性。要建立群众举报保密机制，解除群众监督后顾之忧。二是提升媒体监督地位。现代媒体监督的勃兴，是政治现代化的巨大进步，是良政善治的重要保障。近些年来，“天价烟”“房姐”“表叔”等诸多腐败案件都是在媒体、舆论的声讨与围攻中浮出水面的，媒体监督表现出了巨大的能量。要创造条件，如公开权力运作、加大信息披露、保证媒体的适度独立性、畅通举报渠道、出台激励机制等，鼓励媒体监督发挥更大作用。

四、科学评权，完善绩效考评机制

1.根据县委书记岗位职责的独特要求，设立有针对性的、全面体现县委书记履职状况的评价指标体系

2009年，中共中央组织部出台了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》。该《办法》的可贵之处在于将地方领导班子和领导干部的考核分开来，而且在考核的方式上采用了定性考核与定量考核相结合，综合运用民主测评、民意调查和个别谈话等考核形式。《办法》还详细规定实绩分析的内容，主要包括：依据有关方面提供的经济发展、社会发展、可持续发展整体情况和民意调查结果等内容，分析地方党政领导班子和领导干部在一定时期内的工作思路、工作投入、工作成效，重点评价贯彻落实科学发展观的实际成效。对于地方党政领导干部的考核在内容设置了德、能、勤、绩、廉等几项内容。根据这一规定，对县委书记的考核既要有对整个县域经济社会发展情况的考核，还要有对县委书记个人的考核。从对县委书记代表县委领导班子开展工作总体情况的考核来看，可以考虑分类设计考评指标。即将绩效考评指标分为共性指标、差异性指标和民意测评指标，共性指标又分为一级指标（包括经济发展、环境资源、民生改善、维护稳定和基层党组织建设共五项）和二级指标（即对五项一级指标的细分）。差异性指标是依据不同发展战略定位，将县域分为重点开发区域、农业发展区域和限制开发区域，然后根据不同县域的战略定位设置相应的指标，而不应该整齐划一。当然，对于不同的指标体系，还应根据其在社会发展中的重要性程度，设置不同的评价权重。从对县委书记个人业绩的考评来看，可以从德（包括党性修养、理论素养、坚持原则、道德品质）、能（包括工作思路、组织协调、依法办事）、勤（包括精神状态、工作作风）、绩（履行职责成效、解决复杂问题、基础建设）、廉（廉洁自律）五个方面来考核，每一个方面都相应地设置不同的权重予以量化。

2.改革考评主体结构，建立群众参与机制

目前对县委书记的考评主体，一般包括上级的市委组织部、市纪委抽调人员，同级的县委组织部、人大、政协、纪委、机关党组织相关人员，下级的乡镇党政主要领导干部，而恰恰作为县委书记的服务对象的群众考评主体缺位。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”缺乏群众意见的测评必定是不真实或不客观、不全面的。因此，应当从动力、培训、协调、约束等方面创造条件，建立保障群众参与的考评机制。

3.注重考评结果的反馈，强化考评结果的应用

设置考评的基本初衷有三：让组织了解、掌握县委书记的履职情况；让自身明晰成绩与不足；让老百姓清楚县委书记的执政状况。很显然，考评结果的反馈与运用是实现考评目的的重要环节。要把考评结果及时反馈于县委书记，使其了解外界对自己的评价；要把考评结果作为任免、奖惩县委书记的重要依据，发挥考评的激励功能。

五、严惩滥权，提高权力腐败成本

1.加大反腐力度，严惩滥用权力，发挥惩治腐败的警示意义

不可否认，拥有2800多人的县委书记队伍是我们党执政治国的骨干力量和党的中高级领导干部的重要来源，是党的宝贵财富。然而，令人痛心的是，由于权倾一方，在县委书记队伍中也不乏腐败分子。据不完全统计，仅改革开放以来全国就有400多名县委书记中箭落马；2014年，仅山西省就有17名现任或原任岗位为县委书记的干部落马。⑦党派县委书记值守一方，实则希望县委书记能将党的富民情怀传递到基层百姓的生活中去，为官一任、造福一方，在县委书记岗位上建功立业。县委书记如果不能很好地行使手中的权力，甚至将公器沦为私用，以致于最后身陷囹圄，这无论对组织、对国家还是对个人，都是一个重大损失。因此，必须在加强纪律要求的同时，加大反腐力度，严惩滥用权力，发挥惩治腐败的警示意义，以督促县委书记慎用权力。

2.强化腐败案件查处机制，提高案件查处效率，消除腐败“漏网”侥幸心态

查办案件在阻断腐败动机中具有特殊意义。理论研究表明，腐败诱因与两大因素有关，一是腐败查处概率，二是腐败收益。其中，查处概率与腐败呈负相关关系，查处概率越高，腐败分子“被抓住”的几率越大，越不敢腐败；反之，查处概率越低，腐败分子“漏网”的机会越多，“侥幸效应”越强。腐败分子在开始腐败行为之前，往往会做一个风险评估，即预测腐败的风险系数大小。当涉腐查处概率过低时，就意味着腐败的风险系数较小。这时，腐败分子就会产生一种侥幸心理，作出一种判断，认为被查出的概率极小，于是下定决心放手一搏。反之，当腐败查处率高时，腐败的风险系数就加大。只有大多数腐败分子很难逃脱被惩处的命运时，官员才会产生“莫伸手、伸手必被捉”的自我警示，从而自动打消贪腐念头。因此，要健全县委书记案源发现机制，努力提高案件查处效率。要健全县委书记社会生活廉洁信息系统、个人住房数据管理系统、出入境以及“三公”消费等综合管理信息系统，广泛应用网络舆情预警监控，将个人银行账户、配偶子女情况等纳入全国统一的干部信息管理查询系统中，建立个人财产申报制度、离任经济审计制度等，并由信息中心定期向纪检部门报送县委财产持有清单和变动情况，以便有关组织根据不同的情况采取相应的对策。

3.严格依照法律惩处违法行为，保证违犯法律的责任与既往职位不发生关系

无论腐败分子曾经职位多高，业绩多好，都不能成为他们将功折罪的理由。经济学研究表明，促使腐败行为发生的另一种诱因是腐败收益，即腐败收益和腐败成本的对比是行为主体萌发腐败动机、作出腐败行为决定的重要依据。当腐败所得的收益远远超过为此付出的可能代价时，当事人就会觉得腐败“值得”；而当腐败的预期收益等于或小于其成本时，当事人会觉得“不值”而自动放弃腐败念头。要严格按照法律对腐败分子的违法行为进行定罪量刑，而不得以种种借口处处“开恩”，最后让腐败分子觉得贪污受贿“不过如此”，进而变相鼓励了腐败行为。要以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决惩治腐败行为，让腐败者得不偿失。要坚持腐败无“特区”、反腐无“禁区”，不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。

注释

①②③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第26、36、36—37页。④许耀桐：《防范“一把手”腐败要分权、限权、监权》，《中国党政干部论坛》2015年第1期。⑤《中共中央纪委、中共中央组织部印发〈关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见〉》《解放军报》2010年11月19日。⑥《毛泽东年谱（一八九三—一九四九）》（中），中央文献出版社，2002年，第610页。⑦舒天烈：《被“围猎”的县官如何全身而进》，《京华时报》2015年1月14日。

责任编辑：浩淼南武