分税制实施以来的政府预算管理制度改革评估

张德勇

（中国社会科学院，北京 100028）

分税制实施以来的政府预算管理制度改革评估

张德勇

（中国社会科学院，北京 100028）

1994年以来的预算管理制度改革，是1994年启动的为适应分税制而进行的预算管理制度改革的自然延续和重要构成。一系列的预算管理制度改革措施，促进了1994年分税制改革的实施，基本履行或完成了预算管理制度改革的阶段性任务，并向着构建符合现代财政制度要求的财政管理制度不断迈进。本文在重点对分税制实施以来的预算管理制度改革进行系统评估的基础上，认为未来的预算管理制度改革，应按照深化财税体制改革的路线图与时间表，构建符合现代财政制度要求的预算管理制度。

政府预算管理分税制公共财政现代财政制度

1994年的分税制改革，是在从计划经济向市场经济转轨过程中，以税制改革为切入点，对我国财税体制进行的一场具有深远意义的变革。为满足分税制改革而形成的对预算管理的新要求，或者说在分税制改革的推动下，我国也启动了预算管理制度改革。

一、预算管理制度改革评估标准的界定

对预算管理制度改革进行评估，首先是要选定合适的评估标准。预算管理制度改革是众多政策措施的综合，而非单纯一项政策，评估标准很难用数量标准来衡量，因此，需考虑从预算管理制度改革的渐进性、综合性的角度去设定评估标准。鉴于此，对预算管理制度改革可以从以下三条线索中提炼评估标准：一是根据1994年分税制改革为预算管理制度改革所设定的目标；二是1994年分税制改革以后历次五年规划（或计划）提出的预算管理制度改革内容；三是党的十八届三中全会通过的《决定》对深化财税体制改革中的预算管理制度改革提出的改革任务。

（一）评估标准1：是否有助于促进1994年分税制改革的顺畅实施

根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号），我国从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。在这次改革中，预算管理制度改革，是作为配套改革措施的形式出现，是对分税制财政管理体制的必要补充。尽管没有直接的表述，但“改革预算编制办法，硬化预算约束”体现了改革预算管理制度、促进确立分税制财政管理体制的意涵。

1994年分税制改革是在建立社会主义市场经济体制大背景下实施的。1992年，中共十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标；1993年，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对十四大明确提出的建立和完善社会主义市场经济体制的总目标做了具体的部署，也为1994年分税制改革确定了方向。由此来看，1994年分税制改革所推动的预算管理制度改革，是深植于建立社会主义市场经济体制大背景下、为1994年分税制改革起着重要支撑作用的改革。由此，可以确定评估1994年以来预算管理制度改革的第一项标准，即是否有助于促进1994年分税制改革的顺畅实施。

（二）评估标准2：是否实施或完成了预算管理制度改革的阶段性任务

自20世纪90年代以来，我国历经了“八五”计划、“九五”计划、“十五”计划、“十一五”规划四个时期，现在则是“十二五”规划时期。以历史的角度看，我国每一次的五年规划（计划），都不同程度地包括了预算管理制度改革方面的内容（见表1）。

表1 历次“五年”规划（计划）中关于预算管理制度改革的表述

这些表述，既反映了不同时期预算管理制度改革的特点，也可以从中大致勾勒出预算管理制度改革的基本轨迹。尤其值得指出的是，“十五”时期提出的“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”，使此后的预算管理制度改革被纳入到公共财政框架的范畴内，并显著推动了后续的预算管理制度改革，使之不断地向公共财政三大特征的公共性、非营利性和法治性逼近。而1994年分税制改革，尽管提出“分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求”，但限于当时的历史条件，还未触及到公共财政问题。因此，公共财政体制的确立，既是1994年分税制改革的延续，又是对其重要的补充。所以，考虑到预算管理制度改革具有渐近性和阶段性的特点，而这种渐近性和阶段性改革亦属于1994年分税制改革的范畴，由此，可以确定评估1994年以来预算管理制度改革的第二项标准，即是否实施或完成了预算管理制度改革的阶段性任务。

（三）评估标准3：是否有助于构建符合现代财政制度要求的预算管理制度

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），对深化财税体制改革做出了重大部署，“改进预算管理制度”为这次财税体制改革的重点内容之一。

1994年分税制改革的时空背景与当前的背景有不小的差别，如果说那时的改革属于经济体制改革背景下的制度创新，那么《决定》使当前及未来的改革是在经济、政治、社会、文化等各方面改革联动背景下的制度创新。虽然背景有所不同，但深化财税体制改革的对象仍然是1994年分税制改革所构建的财税体制，是后者的延续，也是在后者基础上的进一步创新。这对于预算管理制度改革而言，亦是如此。深化预算管理制度改革为，既有助于解决以往改革中的“老大难”问题，又为深化改革增添了新的内容。特别是“建立现代财政制度”的战略部署，有利于在时空转换的背景下站在更高的角度上回溯、审视20年来的预算管理制度改革，并为新一轮的财政管理制度改革明确“主攻”方向。由此，可以确定评估1994年以来预算管理制度改革的第三项标准，即是否有助于构建符合现代财政制度要求的预算管理制度。

二、预算管理制度改革效应的系统评估

考虑到1994年分税制改革后的预算管理改革并非一蹴而就，而是具体的改革措施陆续出台，具有逻辑上和时间上的连贯性与延续性，并且都属于1994年分税制改革所引发的预算管理改革的范畴。因此，为了全面综合地进行评估，在时间截取上，不仅考察1994年当时的预算管理制度改革情况，也把1994年之后的一系列预算管理制度改革情况列入评估范围。

（一）积极效应

1.构建了预算管理的法律法规制度。1994年分税制改革之前，我国预算管理大多是以行政规章为依据的，如1991年10月国务院发布的《国家预算管理条例》。这些行政规章在当时条件下，起到了指导预算管理工作的作用。然而，由于未上升到法律层次，导致权威性与严肃性不足。行政规章的先天不足，随着《预算法》在1994年的颁布及其在1995年的施行，得到了相当程度上的弥补。《预算法》在财政法律体系中的地位非常重要，“没有预算法，财政法就难以成为一个独立的法律部门，甚至可以认为，预算法就是狭义上的财政法。①刘剑文主编：《财政税收法》（第三版），法律出版社2003年版，第85页。

为配合和落实《预算法》的实施，国务院于1995年11月发布了《中华人民共和国预算法实施条例》，1997-1998年，财政部发布了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》，1999年12月全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。此外，财政部还发布实施了若干预算管理方面的规章制度，各地也先后出台了贯彻落实《预算法》的地方性法规、规章和其他规范性文件。《预算法》在颁布实施后的2004年，各方面启动了它的修订工作。经过全国人大常委会的四审，最终于2014年8月获得全国人大常委会的通过，将于2015年1月1日起正式施行。新《预算法》是推进国家治理能力与治理体系现代化的具体落实，它不仅是对财税体制一系列改革措施的法律确认，也重视并及时回应了社会各界对财税体制改革的关切，如强化人大在整个预算过程中的法律地位、提高政府预算透明度等。

2.推动了传统财政体制向公共财政体制的转变。1998年之际公共财政体制的确立，使预算管理制度改革有了新的方向和内容。它不但要适应社会主义市场经济体制的发展，也要符合公共财政理念，推动公共财政基本框架的构建。公共财政体制的三个基本特征，即公共性、非营利性和法治性，在预算管理改革中都得到了不同程度的体现。反过来，预算管理制度改革实践，也不同程度地推动着我国传统计划经济体制下的建设财政开始了向市场经济体制下的公共财政过渡。

1995年实施的《预算法》，本身就包含了积极的法治性因素。尽管它成文于计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，免不了带有一定的传统体制的色彩，但它对政府收入形式、中央与地方财政关系以及预算制度的一些规定，为构建公共财政体制提供了法律基础和法律保障。《预算法》及其《预算法实施条例》将各级政府预算“分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”，可以被解读为政府的预算活动，是以非营利性为目标的。公共预算、社会保障预算的非营利性特征不言而喻；国有资本经营预算是促进国有资本的保值、增值，防止国有资产流失，这表面上似乎有营利性的考量，但政府的这种资本性活动，实质是通过“有进有退”、“有所为和有所不为”，从满足社会公共需要出发为市场经济的发展创造良好的发展环境，而非与民争利，因此它的落脚点是追求非营利性。而且，1998年后，预算管理制度改革的步伐在逐渐加快，部门预算、国库集中收付、政府采购以及政府收支分类改革等，在充实预算管理制度改革内容的同时，更重要的是，与上述的法治性、非营利性一道，实质上都可归结为满足社会公共需要，即具有公共性的特征。从这个意义上，预算管理制度改革，积极推动了我国传统财政体制向公共财政体制的转变。

3.初步形成了预算管理的良性机制。1994年分税制实施后，我国预算管理制度改革的重点是预算支出资金的管理。1996年，我国开始政府采购的试点工作，并自1998年开始全面推行政府采购制度。1999年7月，财政部向国务院报送了《关于落实全国人大常委会意见，改进和规范预算编制工作的请示》，提出了编制部门预算的构想；经国务院批准，财政部制定了《关于改进2000年中央预算编制的意见》。由此，部门预算改革拉开了序幕。2001年，经国务院批准，财政部会同中国人民银行联合印发了《财政国库管理制度改革方案》，决定从当年起在中央实施国库管理制度改革试点，选择水利部、科技部、国务院法制办、财政部本级、中科院、国家自然科学基金会6部门作为首次改革的试点部门，从而启动了国库管理制度改革的进程。2007年，我国开展了政府收支分类改革，这是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革后预算管理制度方面的又一次重大调整，是对政府采购、部门预算、国库集中收付制度等改革的重要补充。在部门预算、政府收支分类、国库集中收付制度改革的支撑下，根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）的有关规定，从2011年起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。此举意味着从2011年开始，盛行多年的预算外资金终于走入历史。

预算管理制度改革的一项重要成果，则是实行全口径预算管理。所谓全口径预算管理，是指政府所有的收入和支出都应纳入预算管理体系。2003年10月，党的十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次明确提出了“实行全口径预算管理”。此后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出，要“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。党的十八大报告再次明确提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。我国政府预算管理改革的进程，从部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等预算管理技术、手段的改革入手，对政府预算管理进行重点重构。2007年开始，中央开始编制国有资本经营预算；2010年，财政部首次对外公布2010年中央国有资本经营预算收入表、支出表及说明。国有资本经营预算作为重要的内容列入了每年全国人民代表大会的审议和表决程序。2010年是我国试行编制社会保险基金预算的第一年；2013年全国社会保险基金预算首次提交全国人大审议，从而使目前所有政府预算——公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算——都提交到全国人大审议。这标志着当前在中央一级，我国政府的全部四项预算都已进入人大审议的视野，全口径预算管理的格局初步形成，使政府预算管理进入了一个新的发展阶段。

（二）问题与不足：预算权配置的失衡

1.人大的预算权有待进一步加强。《预算法》诞生于计划经济向市场经济体制转轨之际，当时分税制改革才刚刚起步，公共财政体制改革尚未拉开大幕，全面的预算管理制度改革方向仍处于探索阶段，这导致了《预算法》的法律规定是粗线条的、概括性的，而将具体的预算实践交由行政机构，即政府去执行，《预算法实施条例》就是一个很好的佐证。这表明，在预算管理方面，政府具有实际的权威，而人大的权力更多地是象征意义。尽管近些年来人大强化了对政府预算活动的监督，也取得了积极的效果。但总的来看，行政主导预算的倾向依然存在，人大常常是对政府的预算活动“照单全收”。新修订的《预算法》使这一情况从法律意义上有了明显改善，但实际执行效果还有待进一步观察。

2.财政部门尚难统揽全部政府收支。在政府体系中，财政部门是预算的主管机构，负责财政资金的收支管理。换言之，行政部门的预算权应统一集中于财政部门。然而，在实际中，除财政部门行使预算权外，其他政府部门，如发改委、教育、科技等部门，也拥有相应的预算权。分散的预算权影响了预算的完整性、权威性和法律性。像是教育支出、农业投入和科技投入这三大强制性法定支出，固然对于促进教育、农业和科技发展有积极作用，却冲击了《预算法》作为财政主导性法律的地位，对预算权统一于财政部门形成挑战：当公共资金分配出现冲突时，如何断定《预算法》和相关部门性法律哪个为先、为准。

3.预算权向中央财政倾斜。从分税制财政体制诞生至今，中央与地方的预算权配置一开始就具有不对称性的特点，即预算权是由中央主导的。即使新修订的《预算法》，对预算权在中央与地方之间的分配也无具体明确规定。当前，中央不断强化汲取财政收入的能力。例如个人所得税从当时的地方税而今已变成中央与地方共享税；企业所得税从原来按企业隶属关系分别划归中央税与地方税到目前已演变为实行中央与地方按比例分享，导致以前的地方企业所得税已不复存在，代之以中央与地方共享形式的企业所得税。在财力不断向上集中的情形下，地方财政，尤其是基层政府财政陷入财力紧张的窘境。预算权向中央集中，固然有助于维护中央的权威，提高中央的宏观调控能力，却以预算权在中央与地方之间的失衡为代价。

4.公众参与预算的权力未得到有效保障。现阶段，公众预算权力的重要体现是对预算的知情权，即预算应具备相当程度的公开性与透明度。中央与地方各级政府部门预算的公开，使公众参与预算得到了一定的改观，是公众参与预算方面的实质性进步。虽然近年来政府每年向人大提交的预算报告内容有了较大的进步，但仍显简单，没有细化到具体的支出项目上；即便是比过去相对丰富的预算数据信息，也因技术性较高、易懂性较差而使公众难以了解，这也影响到公众的知情权；对于一些较敏感的预算数据，如政府债务信息，包括显性债务和隐性债务、直接债务和或有债务，公众更是难以从预算报告中获得详实的披露。这反映在预算实践中，我国政府的预算透明度还不高，既达不到国际组织对预算透明度的要求，也使公众很难具体了解预算资金的收支情况以及预算执行的效果如何。

三、进一步改革预算管理制度的设想

通过上述的定性评估可知，1994年以来的预算管理制度改革，促进了1994年分税制改革的顺畅实施；尽管还存在某些不足与问题，但基本上实施并完成了预算管理制度改革的阶段性任务；也更有助于构建符合现代财政制度要求的财政管理制度。十八届三中全会提出“建立现代财政制度”，无疑为当前及今后一段时期内的预算管理制度改革明确了方向。未来的预算管理制度改革，要以《决定》精神为指导，按照《深化财税体制改革总体方案》规划的时间表，促进2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。为此，需将以下几个领域作为改革重点。

（一）继续深化全口径预算管理

全口径预算管理，是实施全面规范、公开透明的预算制度的基础。在前期全口径预算管理取得积极成效的基础上，未来还应继续深化改革。全口径预算管理包含两层涵义，一是在行政层次上所有政府收支都应由财政部门统揽，即必须应由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，这是全口径预算管理的阶段性目标。二是所有政府收入必须接受立法机构的控制，也就是所有政府收支规模、收入筹集、支出用途都必须由各级人大授权，接受人大及社会公众的监督，这是全口径预算管理的最终目标。

为此，一是在厘清政府各相关部门职责权限的前提下，高度强调财政部门对所有政府收支的统揽权，在行政层面上把分散在相关政府部门的预算权统一集中到财政部门手中，清理规范涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出，使所有政府收支都归口集中由财政部门管理，最终实现财政部门可以统筹安排全部预算资金。二是提高人大在预算管理中的话语权，减少预算管理中存在的人大向政府较多授权的现象，对预算管理的各具体事项都应尽可能地做出明确的法律规定，使人大在预算编制、审批、执行以及预算调整、决算审查中享有充分的决策权，在预算管理的全过程中能够行使全方位的监督权，实现四本预算在接受人大审查批准时都适用相同的标准与程序，从而最终确立全口径预算管理的立法控制。

（二）着力构建公开透明的预算制度

除继续深化全口径预算管理外，还应在制度、机制建设上，深入推进政府和部门预算、决算公开。公开透明的方向是社会各界都能依法了解并掌握预算资金的来龙去脉。为此，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开；细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出；在按功能分类公开的基础上，扩大政府预决算和部门预决算按照经济分类的公开内容，预决算数据背后的原始数据和信息也应逐步向社会公开；预决算报告应尽可能地做到通俗易懂，普及预决算知识，能够让非专业人士清晰便捷地知晓预决算相关内容；创造条件，积极探索公众参与预算决策过程的机制与渠道，使财政资金能够最大限度地满足社会公共需要。

（三）建立跨年度预算平衡机制

改变现行的单一年度预算平衡机制，在政府预算编制、执行等环节，实现合理的跨年度平衡机制，改进年度预算控制方式，以便更好地发挥财政宏观调控作用。对于当年的超收，原则上不安排使用，削减财政赤字、化解政府性债务，或补充预算稳定调节基金，用于纳入以后年度预算统筹安排使用；对于当年的短收，应按程序通过调入预算稳定基金、消减支出或扩大赤字来解决；弱化对收入预算的考核，收入预算从约束性转向预期性；强化支出预算约束，加强对支出政策和支出预算的审查；借鉴国外经验，试编跨年度预算，确定合理的时间跨度和价格基准；跨年度预算的基本内容，除了包括传统年度预算中的财政收支，还应包括宏观经济形势的分析与预测以及为实现既定政策目标所可能采取的政策措施。

（四）健全政府财务报告制度

随着市场经济的发展以及公共财政管理水平的逐步提高，建立更为全面的、符合国际惯例的政府财务报告制度将是一个必然的趋势。《国际公共部门会计准则第1号——财务报表的列报》指出，一套完整的政府财务报告体系应包括：（1）财务状况表（又称资产负债表）；（2）财务业绩表（又称收益表、收入与费用表等）；（3）净资产/权益变动表；（4）现金流量表；（5）会计政策和财务报表附注。为了能够完整地反映政府财务状况，可考虑根据上述所列内容，结合我国实际，形成包括资产负债表、财务业绩表、现金流量表等在内的政府财务报告体系，从而能够全面真实地反映政府财务状况。政府财务报告的主体应有三部分构成：第一部分是各级政府，第二部分是与政府直接发生预算缴、拨款关系的行政事业单位，第三部分是包括国有独资企业、国有控股（参股）企业等的政府相关单位。在此基础上，总汇形成统一的政府财务报告。为了适应加强政府性债务管理的需要，真实反映各级政府的应债能力，编制各级政府的资产负债表应是当务之急。

（五）继续完善财政管理的技术性措施

深化预算管理改革，离不开预算管理技术手段的支撑。下一阶段的深化预算管理制度改革，应在总结经验的基础上，继续深化已有的预算管理技术手段，这方面包括政府采购、部门预算、国库集中收付、国库现金管理、财政管理信息化系统、预算绩效等内容，并积极探索新的管理技术手段，如探索权责发生制的政府会计、试编税式支出预算、建立绩效预算等等。

〔1〕财政部.中国财政情况（2012－2013）.财政部网站，2013年.

〔2〕邓淑莲，于洪，马国贤.关于中国<预算法>修订的若干重大问题研究——基于预算纵向关系视角的研究.财政研究，2009年第9期.

〔3〕高培勇主编.中国：启动新一轮税制改革（中国财政政策报告2003/2004）.中国财政经济出版社，2003年版.

〔4〕高培勇主编.中国财税体制改革30年研究——奔向公共化的中国财税改革.经济管理出版社，2008年版.

〔5〕高培勇主编.实现全口径预算管理（中国财政政策报告2008/2009）.中国财政经济出版社，2009年版.

〔6〕高培勇主编，张德勇副主编.“十二五”时期的中国财税改革（中国财政政策报告2010/2011）.中国财政经济出版社，2010年版.

〔7〕高培勇，杨志勇主编.将全面深化财税体制改革落到实处（中国财政政策报告2013/2014），中国财政经济出版社，2014年版.

〔8〕张德勇.“十二五”时期的财政管理改革.财政研究，2010年第11期.

【责任编辑 连家明】

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1672-9544（2015）02-0041-06

2014-12-18

张德勇，财经战略研究院副研究员，经济学博士，研究方向为财税理论与政策。