我国房产税改革实践、功效与展望评述

毛丰付 李言

（1.中国社会科学院，北京 100028；2.浙江工商大学，杭州 310018）

我国房产税改革实践、功效与展望评述

毛丰付1李言2

（1.中国社会科学院，北京 100028；2.浙江工商大学，杭州 310018）

房产税在调整房地产市场、平衡地方财税和债务关系以及调节社会收入分配等方面持续受到各界关注，房产税制革新亦是我国未来重构财税体制的关键环节。本文基于国内相关文献，在界定我国房产税内涵的基础上，回顾了我国房产税的发展实践，讨论了房产税在地方收入、房地产市场调控、收入分配和土地财政等领域的功效和作用，并通过对上海和重庆改革试点的分析，深化对我国房产税改革的认识，为下一步房产税改革实践提出方向性建议。

房产税地方财政房价收入分配房产税改革

一、引言

1998年中国城镇住房制度改革之后，房地产业进入快速发展时代，并且逐渐成为我国重点发展的支柱产业（张泓铭，2006）。房地产业对推动我国经济快速发展起到了积极的作用，但另一方面，住房价格的迅速上涨和住房保障制度的缺失对中低收入家庭的居住权利产生了负面影响，房地产市场调控一直是社会关注的焦点。由于开征房产税一般不宜发生税收转嫁，通过增加持有成本抑制投资和投机型需求，所以房产税改革屡次被提上日程（何雄浪，2011）。2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》中提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。2011年，备受关注的房产税改革终于在上海和重庆两个试点城市展开。十八届三中全会报告中在“深化财税体制改革”里提出，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，并明确提到要加快房地产税立法，适时推进改革。2014年第十二届全国人民代表大会第二次会议的政府工作报告，对2014年重点工作部署也提到要做好房产税的立法工作。

但是，对房产税问题一直以来存在较大争议。早在20世纪90年代中期，对重构我国房地产税收体系的探讨就逐渐增多（丁健等，1994；蒋晓惠，1997）。进入新世纪以来，房地产税与房地产市场调控一起成为研究何争论的热点问题（贾康等，2002；韦志超、易纲，2006），特别是围绕房产税的功能、作用与效果研究不断深入，成果迭出。近年来有不少学者围绕房产税的讨论进行了文献梳理，比如况伟大（2009）重点考察了西方房产税的代表性观点及其对应的实证研究；张青、张再金（2012）重点综述了国内学者2003年-2010年的研究成果。上述学者侧重于从已有文献研究中分析我国房产税改革，本文在此基础上，将已有文献研究成果与我国房产税实践发展情况联系起来，围绕我国房产税发展实践及房产税改革进程中几大关键问题展开评述，以期推进对我国房产税改革的整体性认识。

二、我国房产税征收发展实践

（一）我国历次房产税改革

房产税简单来说就是对房屋的使用者征收的一种税，其计税依据一般是房屋或土地的评估价值。我国开征现代版的房产税始于1950年的《全国税政实施要则》，之后又有过多次修改（见表1）。

表1 我国建国以来房产税历次重大改革回顾

根据表1，结合当时我国经济发展情况，不难看出每次房产税的改革都与当阶段经济发展状况相适应。在改革开放初期，我国个人拥有住房的比例很小，绝大多数城镇居民都是住在单位给安排的住房，居民一般不具有对住房的所有权，为避免征收房产税导致的资源浪费，对个人所有非营业用的房产不征收房产税是实事求是的选择。但是，随着我国房地产市场的不断发展，个人拥有住房比例增加，房产的增值大部分归为购房者所有，但是房屋的增值几乎全部来自土地，而土地的增值则是因为公共基础设施的改进和公共服务的改良，这些都是社会全体劳动者共同创造的，因此房产财富的增值部分理应通过合理的税收手段转为全社会共同所有，并成为提供地方公共品的资金来源，这是我国推行对居民用房征收房产税改革的重要原因（陈杰，2011）。

（二）上海和重庆房产税改革实施情况

2011年1月28日起，上海和重庆分别宣布正式启动对部分个人住房征收房产税改革试点工作，并公布房产税征收标准。这次试点改革标志着我国房产税改革正式踏上了实践改革与法律建设的双轨改革时期（见表2）。

表2 重庆和上海房产税改革细则

从表2可以看出本次试点城市房产税改革的重点就是将居民用房纳入征税范围，两地的房产税改革政策，总体上偏温和，税率都不高，同时都设定了比较宽松的免税标准，征收对象的范围相对有限。两种模式最大的不同是上海模式不对存量房征税，将新购住房作为主要征收对象，而重庆模式既对存量房征税，也对新购住房征税，征税对象主要是高端住房。

三、房产税的功能与效果

房产税的功能根据各国国情而有所差异，从我国现阶段来看，房产税改革赋予房产税四大功能：一是增加地方财政收入；二是调控房地产市场；三是缩小收入分配差距；四是解决“土地财政”问题。

（一）增加地方政府财政收入

为地方税体系提供合理的支柱财源是房产税改革的正面效应之一。在中国城镇化、工业化、市场化不可阻挡的大潮流里面，地方政府把房产税培育为一个支柱财源具有明显的潜力（贾康，2013）。从图1可看出1994是税收分成的分水岭，1994年分税制改革之后地方财政收入显著减少，中央财政收入增加，两者之和保持大致相当的水平，但是从财政支出方面来看，地方财政支出逐渐增加，到2013年占全部支出的85.4%，而中央财政支出逐渐减少，到2013年仅占14.6%。

图1 改革开放以来我国中央与地方财政收支占比变化数据来源：国家统计局

在西方发达国家，房产税一直承担地方主体税功能，2010不动产税在美国和加拿大分别占地方税收收入的73.03%和91.05%①数据来源：OECD，OECD Statistics 2011。。房产税满足成为地方主体税的条件：税基具有非流动性；基于利益原则课征；由地方征管效率较高；收入不易发生周期性波动；税基较广，税收规模较大；具有适度的弹性等（樊丽明、李文，2000）。由于目前我国试点房产税改革是“窄税基，低税率”的征收模式，与国外“宽税基，低税率”的模式不同，李文（2014）对不同税收改革模式进行了估算，结果显示：“窄税基，低税率”的税收收入占市县地方税收入的12.52%，“宽税基，低税率”占13.20%，可见改革后的房产税在增加地方财政收入方面还是起到相当大的作用。

较早研究地方主体税种的樊丽明和李文（2000）指出财产税和城乡维护建设税适合充当市、县级财政的主体税种。米建国、庞凤喜（2004）提出房产税通常是各国地方政府的主要收入来源，具有不可替代性，主要体现在地方政府征收的房产税用于提供地方公共服务，良好的公共服务及设施又会吸引更多的人口流入，从而地方房价升高，由于房产税的征税依据主要根据房价确定，所以房产税收入增加。白彦锋（2012）从两个角度质疑房产税成为地方主体税的可能性：首先，鉴于房产税作为一种财产税的特殊性以及房地产市场的特殊复杂性，房产税改革过程本身就步履维艰。其次，我国社会经济、人口、城市化等因素的中长期发展，可能使房价丧失长期上涨的动力，从而使得房产税丧失其未来成为地方主体税种的基础和前提。

（二）调控房地产市场

1998年我国推行房地产业市场化改革以来，房价越来越高，特别在北京和上海这样的特大型城市，房价收入比远超过中等收入群体承受能力。国家接连颁布调控限制房价的政策，结果却见效甚微，住房价格持续上涨和房地产市场调控不力一直是近些年房地产市场的主要矛盾（毛丰付，2011）。近几年，我国房地产市场波动频率加剧，尤其是进入2014年，根据国家统计局的数据，2014年6月份开始全国70大中城市中房价下跌的城市数量超过了上涨和持平的城市数量之和。由于房地产业的资金链和产业链较长，所以房地产市场的波动直接影响着我国整个经济发展局势，制定合理的调控手段仍是当务之急。以房产税为主体的税收调控手段调控房地产市场具有较为明显的优势：首先，房产税对供求双方都有影响；其次，房产税作为一种税收制度，其对市场参与者的行为影响是长期的；最后，房产税的“宽税基，低税率”模式表明，其对房地产市场的调控是温和渐进的。

贾康（2012）将市场上的住房需求分为三种类型：自住型，炒房型和囤房型。认为这三类人在征收房产税后都会降低对住房的需求，房价自然会趋向稳定。代琳（2014）认为从短期看，房产税降低了需求，抑制了短期房价的上涨速度；从长期看，房价依旧会上涨，因为目前我国实施的城镇化战略，大批农民进城，无疑增加了住房的需求。代琳同时分析了供给方面，从短期看，囤积房屋的持有成本增加，投资房地产的利润空间缩小，一定程度上抑制了炒房投资热情，也可能会导致一部分投资者抛售房源；从长期来看，结论和需求相似，主要原因是我国的土地资源短缺，而且地方政府对“土地财政”的依赖也减弱了房产税的作用。骆永民和伍文中（2012）利用DSGE模型的研究结果表明对住房持有环节征税的房产税改革在长期可以有效降低房价，并能发挥良好的自动稳定器功能以评议房价变化所导致的宏观经济波动。胡海生等（2012）利用CGE模型，在我国2007年投入产出分析表的基础上，将沪渝房产税改革模式进行推广，结果表明普遍开征房产税对房价确实存在抑制作用，但影响程度较小。

（三）缩小收入分配差距

从2003年到2013年，我国的基尼系数就一直居高不下。收入差距迅速扩大在很大的程度上已不仅仅源于劳动性收入，还源于财产性收入，因为居民收入中财产性收入占比越来越大，与其他收入综合在一起，形成了收入差距扩大状态（贾康、孟艳，2011）。从图2中可以看出2003年以来，无论是城镇还是农村财产性收入的增长速度几乎总是快于总收入的增速，说明财产性收入差距对我国收入分配差距的影响越来越大。

财政部财政科学研究所课题组（2013）通过分析与收入分配密切相关的几个重要问题之后，提出我国现阶段收入分配的症结之一在于对财产性收入的影响缺乏有效的引导与约束，相应对策即是以房地产保有环节的改革试点切入，在“十二五”期间形成开征财产税的制度框架，对高收入阶层的收入及带来的财产差距扩大的状况进行适度调节，将整个社会的财产分布差距控制在大体可以接受的水平，肯定了房产税改革在缩小收入分配差距方面的作用。舒国燕（2008）认为随着个人财富积累和获取收入的多样化，仅仅依靠个人所得税来调节贫富差距越来越不合理，而加快建设房产税这样能够对个人财富进行征税的税种是未来调节收入分配的重要手段之一。夏商末（2011）则认为房产这样的固定资产在我国居民的全部财富中所占的比例并不是很大，因为当今社会财富形式丰富多样，金融资产、知识产权、艺术品、贵金属等有形、无形财富在富人财富中占有的比例越来越大。因此，对房屋课税不能起到对收入分配的调节作用。

图22001 年—2013年我国城乡财产性收入和财产性收入占比变动情况

（四）解决“土地财政”问题

土地财政是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入。土地财政并不是我国特有的现象，许多发达国家也经历过土地财政发展阶段。我国出现地方政府依赖土地财政获得发展资金的现象主要有两个原因：首先，1994年的分税制改革使得中央与地方之间的事权与支出责任发生了较为严重的不匹配，中央政府事权大于支出责任，地方政府则相反。为了解决愈来愈大的事权和支出责任不匹配问题，地方政府发现了以土地出让获得收入的“第二财政”方式。其次，由于我国官员考核机制主要依据是地方经济发展指标，而地方政府利用土地财政不仅可以用优惠的地价吸引外来的投资，也可以用土地出让的收入建设基础设施，从而进一步增强地方的经济发展优势（吴群、李永乐，2010）。

土地财政是一把“双刃剑”，其带来的积极效应是显著的，比如利用土地财政收入改善本地区基础设施，为吸引投资，优化本地区产业结构，经济快速增长奠定了基础。但是，土地财政引起的消极效应同样显著，包括房价上涨、收入分配效应、投资引导效应和产业结构畸形发展等（罗会武，2014）。根据贺蕊莉（2011）的研究，我国土地城镇化进程的加速度逐渐减弱，加之现阶段的土地开发成本不断提高，征地成本已达土地出让收益85%以上，土地出让金收入大幅下滑，可以预判中国即将进入后土地财政时期。土地财政是我国经济发展的阶段性产物，随着其自身矛盾的不断加剧，土地财政自然会被新事物取代，而结合现阶段情况来看，房产税改革则很有可能是改变的一个开端。要打破地方政府对土地财政的路径依赖，关键在于改革和完善现有财政体制，构建地方政府“税收财政”模式。彭健（2013）认为该模式大致有三个关键点：一是硬化预算约束，二是完善分税制体制，三是经济和政治激励约束机制双管齐下。

（五）上海和重庆房产税改革功效剖析

从财政收入的角度来看，2011年房产税改革确定当年，重庆财政局宣布征得房产税1亿元，因为重庆房产税为固定税率，一经确认不再变更，所以考虑2013年新增应税住房数量，重庆市三年累计征收房产税应不超过4亿元。上海市财政局宣布2011年征得个人住房房产税超过1亿元，过去两年上海个人住房房产税税收收入根据相关部门估算分别为2亿元和3亿元左右，目前应税住房7万套左右，三年累计征收个人住房房产税约6亿元。①《沪渝两地房产税三年试点概览》郑钧天，张翅，赵宇航。《国际商报》2014/02/12而同一时期，重庆市的地方财政预算内收入分别为1488.33亿元、1703.49亿元、1692.92亿元，上海市的分别为2873.58亿元、3429.83亿元、4109.51亿元②数据来源：2011年-2013年重庆市和上海市国民经济和社会发展统计公报，可见改革后的房产税收入占总财政预算收入的份额很小，没有充分体现房产税充当地方主体税的功能。从调控房价的角度来看，如图4所示，开征房产税之后，上海与重庆的新建商品住宅销售价格指数呈现小幅下跌趋势，然后便开始重新上涨，并没有实现有效抑制房价的目标。

图3 上海和重庆新建商品住宅销售价格指数

既然结果不尽如人意，是应该继续坚持改革，还是另辟道路？本文认为应该坚持下去，理由有三点：首先，房产税的功能发挥需要时间，我们应该关注的是房产税的长期效应。前文中提到的“土地财政”之所以问题重重，主要的原因就是地方政府的发展目光的短视，牺牲未来长期的发展资源来换取当下的经济增长。其次，正如上文的分析中屡次提到的，房产税对房价的调控作用是有限的，尤其是当下刚性需求不断得到释放，没有什么手段可以在短期内使房价回到一个合理的水平，但是有了房产税以后，它可以在一定程度上缓解供求矛盾，使得房地产市场发展的过程更平稳（贾康，2012）。最后，两个地区房产税改革方案都是采用相对温和的“窄税基，低税率”征收模式，而且两种模式的免税面积较大，导致对普通住房需求者的影响较小，这种模式影响了房产税功能的发挥。

四、对未来房产税改革的评价和建议

房产税改革，就目前来看，能否成为地方主体税和抑制房价是社会各界关注的焦点，但2011年改革让我们看到房产税对上海和重庆地方财政收入的增加和房价的调控作用并不显著。但是相较于其他调控手段，房产税改革由于其本身的渐进性可能导致见效较慢，因此，房产税改革需要时间。针对我国未来的房产税改革，在改革设计方面有几点要多加注意：

第一，坚持“宽税基”。这里的“宽税基”主要是指房产税的征收范围应该包括个人所有的非经营性房地产，改革方向是明确的，但是短期内推行宽税基的可行性并不大。首先，民众需要时间对房产税的开征做好心理准备；其次，我国房产产权状况较为复杂，小产权房问题等需要时间寻找合适的解决路径；其次，“新老不平”问题尚待解决；最后，税收征管体系需要一定的时间来适应房产税的全面开征（贾康，2013）。就目前我国的情况来说，我们认为宽税基的实现可以通过采取上海“窄税基”的模式逐渐实现，因为随着新购住房的增加，越来越多的房产将会被纳入征税范围，房产税的课税范围自然而然就会增加。这样的模式不仅可以减轻民众对房产税改革的抵触心理，也给予征管部门时间建设与征收房产税相关的配套设施，从而实现改革的顺利推进。

第二，坚持“低税率”。房产税的税率不宜过高，较高的税率容易使民众的抵触心理加强。从房产税发展较为成熟的美国来看，其各个州的税率也一般不会超过3%。在税率结构设计上，可以对不同性质的房地产实行差别税率，这也是多数国家使用的手段，就我国情况来看，可以对民用房地产实行较低的税率，而对商用房地产实行较高的税率，在时机成熟时还可以对不同类型的民用房地产征收不同的税率，比如对别墅和独栋住宅征收较高的税率（李文，2014）。就我国情况来看，在房产税改革的初期还是应该推行法律规定的比例税率，随着改革的进一步发展，可以考虑给予各地方政府一定的税率制定权。

第三，坚持“严征管”。从目前来看，加快建设与房产税相关的配套设施是推进房产税改革的物质基础，而其中最重要的是房产税计税依据的评估机构和人员。就上海和重庆模式来看，虽然已经注意到计税依据的改革，但是改革的还不够彻底，两地的计税依据为房产的交易价格，而交易价格并不能很好地反映房产的合理价值，比如有些房产虽然质量一般，但是由于位置优越就比质量优良、位置欠佳的房产交易价格高出许多，因此要缴纳更多地房产税，这显然有失公平。所以下一步改革要重点培养一批具有评估房产价值技能的人员，应该坚持采取房地产评估价值的标准，因为这是房产税改革具有科学性和客观性的必然要求。

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【责任编辑 张兵男】

F812.42

A

1672-9544（2015）02-0018-06

2014-11-26

毛丰付，研究员，博士后，研究方向为住房政策与城市发展；李言，硕士研究生，研究方向为住房政策。

国家自然科学基金项目“住房政策对劳动力迁移的影响机制及政策模拟：基于获取能力的视角”（1050KZ0412103）；浙江省“钱江人才”基金项目：“快速城市化阶段大城市住房问题研究——以杭州为例”（1050JF3013005）；浙江工商大学研究生科研创新基金项目：“房产税改革对中国住房价格的影响机制与效应研究：基于DSGE模拟的分析”（3100XJ1514077）。