BT 项目类型及建立项目建设协商机制初探

2015-12-26王欣

项目管理技术 2015年4期

王欣

(1. 西安建筑科技大学管理学院，陕西西安 710055;2. 中铁第一勘察设计院集团有限公司，陕西西安 710043)

0 引言

随着我国城市化进程的加快，城市基础设施和公共产品服务需求巨大，而国家投资无法满足市场需求，给社会资金、私营资金提供了契机。BT 模式(BT 项目)很好地解决了国家政府投资不足的情况，加快了城市基础设施和公共产品服务的提供速度，提前实现了社会需求，延迟了政府资金支付，受到各地方政府的欢迎。

BT 模式经过多年的发展和探索，多以施工同体或直接施工型总承包模式出现，从理论上来讲，BT 模式具备多种形式，有待系统分类研究。

随着中国建筑承包公司向国际型公司的转变，提升工程总承包能力、投融资建设能力将成为必然选择。设计企业集团、建筑施工企业集团、设备供应企业集团均是承担BT 项目的主要承办人。

因此系统研究不同性质的企业集团承担BT项目，成功运作BT 项目，研究BT 项目的类型、BT 模式中双方建设的协商机制具有现实意义。

1 BT 模式的概念

BT 模式是由BOT 演变而来的，最先定义BT的是菲律宾政府。1993 年菲律宾政府对1990 年颁布的6957 号法令进行修订，形成了7718 号法令，根据该法令对BT 的定义，BT 模式是指依据合同条款，项目承建方承担拟定的某项基础设施或发展设施的筹资和建设，待项目建设完工以后，立即将该项目转给政府机构或有关政府单位，政府机构或相关政府单位向项目承建方支付该项目的建设投资，同时附加合理比率的回报额［1-2］。

国内学者、科技工作者也做了不同表达方式的定义。

笔者对BT 模式的定义:政府或政府独资的企业作为基础设施项目的发起人、委托方，向社会或私营企业发起投资招标并承诺建成后按期回购;依据双方签订的投资建设合同、回购合同，承办人集融资、建设、质量安全全面管理于一体，在发起人或委托方的报建手续完成后，按规定标准和周期完成项目融资、工程建设;发起人或回购方在规定时限内作价回购的投资建设模式。

2 BT 模式的特点

(1)BT 是一种投融资建设方式，区别于工程施工。

(2)只有政府或政府独资的国有公司在建设非经营性基础设施时才采用。

(3)政府或政府独资的国有公司利用的是非政府资金，即社会资金、私营资金，项目的投融资和建设者是建筑商(投资人或BT 承办人)。

(4)项目在规定的时间，按照合同约定的建设标准建成后立即有偿回购，回购具有强制性。

(5)全额回购前项目资产归建筑商(投资人或BT 承办人)所有。

3 BT 模式的类型及运作程序

BT 模式在实践中操作类型差异很大，但均按照投资建设关系来进行分类，笔者总结的四种类型是完全BT 模式、施工同体BT 模式、直接施工型BT 模式、不完全BT 模式。

3.1 BT 模式分类及比较

(1)完全BT 模式，也称为“设立项目公司的二次招标型BT 模式”。即地方政府或政府独资的国有公司作为项目发起人，招标选定承办人，由承办人设立法人项目公司，作为BT 项目投融资主体、建设期建设单位、工程总承包人。承办人负责投融资资本金的筹措及拨付，项目公司承担组织二次招标，确定设计方、监理方、施工承包单位(或是施工总承包单位)。

(2)施工同体BT 模式，也称为“不设项目公司的总承包BT 模式”。即地方政府或政府独资的国有公司作为项目发起人，招标选定承办人，承办人不设立项目公司，仅设立项目管理机构，对项目进行全面建设管理。承办人自己承担建设任务(设计、施工)。为避免出现既是裁判又是球员的情况，监理单位往往由发起人委托。发起人一般要参与项目管理或委托项目管理公司进行管理。

(3)直接施工型BT 模式。也称为“设立项目公司的总承包BT 模式”。即地方政府或政府独资的国有公司作为项目发起人，招标选定承办人，由承办人设立法人项目公司，对项目进行投融资、建设组织和管理，明确约定承办人作为建设方直接组织施工，无须招标，一般要求其具备投融资能力的同时，须具备相应的总承包资质。为防止承办人获得不正当利益，监理单位一般由发起人直接委托或发起人和承办人共同委托。项目设计一般由项目发起人委托。

(4)不完全BT 模式。也称为“设立项目公司的二次招标共同管理型BT 模式”。即地方政府或政府独资的国有公司作为项目发起人，招标选定承办人，由承办人设立法人项目公司，作为BT 项目投融资主体、建设期建设单位、工程总承包人。承办人一般负责投融资资本金的筹措及拨付，项目公司和政府独资的国有公司共同组织二次招标或对部分工程共同二次招标，确定设计方、监理方、施工承包单位(或是施工总承包单位)，此外，也有发起人独立委托设计单位的情况。

(5)四种类型的BT 模式比较。表1 是从多个角度对四种BT 模式进行系统性比较。

表1 四种类型的BT 模式比较表

(续)

3.2 BT 模式下的七个主要利益相关者

(1)BT 发起人。通常情况下，BT 发起人就是地方政府，也可以是地方政府授权的国有独资公司。负责BT 项目招标，寻找合作伙伴。

(2)BT 承办人(投资人)。BT 发起人通过招标或竞争性谈判的方式确定BT 项目承办人(投资人)。BT 项目承办人必须具备投融资能力、工程建设管理经验。

(3)回购方。通常情况下，指的是地方政府或地方政府授权的国有独资公司。

(4)项目公司。按照BT 合同约定，在项目所在地由BT 承办人(投资人)设立项目公司，项目公司具有独立法人资格。设立项目公司规避了与BT 承办人其他自身业务的干扰，其注册资金作为项目建设资本金，资本金额度必须满足国家相关制度要求。

(5)回购担保方。就未来回购款的支付，BT 承办人要求BT 发起人向其提供担保，担保的形式包括土地抵押、信用担保、金融机构担保、企业担保等一种或多种［3-5］。

(6)贷款方。一般以银行作为项目融资放贷的金融机构，也有其他贷款金融机构、社会投资人等。

(7)施工总承包商。承担项目主体的施工任务，履行施工总承包责任。一般是具备施工资质的施工企业集团公司，也有BT 承办人母公司担任施工总承包商的情况。

除以上七个主要利益相关者外，还有专业工程施工分包商、融资担保方、地质勘查单位、设计单位、监理单位、施工图审查单位、消防审查单位、技术咨询单位、造价咨询单位、招标代理单位、项目管理单位等一般利益相关者。

3.3 BT 模式的运作程序

BT 模式的运作程序见图1。

图1 BT 项目的运作流程图

共六个步骤，若不需要成立项目公司(图1中步骤三以虚线表示)，则只有五个步骤。

简述如下:

(1)项目前期准备。项目发起人详细编制BT 项目的投资方案，选择勘察、设计单位(也可以将此项工作委托给承办人，包含在BT 合同内)，组织编制及报审BT 项目招标文件及法规文件，协调解决好土地征用、场地拆迁、外部协作、地方关系等问题。

(2)BT 招标。一般采用公开招标方式，也有采用议标方式。

BT 发起人组织招标或委托招标，确定中标人之后，项目发起人与承办人(中标人、投资人)就项目的建设规模、边界条件、双方的权利义务关系、回购方案达成一致，签订BT 投融资建设合同(含回购内容)。

BT 招标过程，一般要求投标人提供自有资金证明、银行等金融机构的授信额度等。

(3)成立项目公司或项目管理机构。除了施工同体BT 项目不单独成立项目公司外，其他类型的BT 模式均需要成立项目公司。

项目承办人依法成立项目公司(法人公司)，按照注册资本金制度出资，项目公司负责向银行等金融机构融资，负责招标确定施工承包商、材料及设备供应商等。

(4)投融资及建设管理。项目公司负责筹集除资本金以外的项目建设资金，与银行等金融机构签订融资贷款合同。

项目公司在建设期内承担业主角色，负责建设管理，对项目的施工承包单位、监理单位、大宗设备及材料的采购供应商进行依法招标，并与其签订合同。

项目公司除履行融资、招标义务外，对项目建设进行质量、进度、投资控制、安全及环水保管理、合同管理、信息管理、接口管理、工程协调等全方位管理，也可委托专门的项目管理公司履行上述职责。同时接受项目发起人、项目所在地建设、质量安全监督等地方主管部门的监督。

(5)验收及移交管理。BT 项目建成后，施工承包商向BT 承办人的项目公司进行交工。项目公司组织初验或委托监理公司组织初验合格后，提交竣工验收报告给BT 发起人。

BT 项目发起人组织竣工验收，验收合格后，项目工程连同各类设备一并移交给BT 发起人或回购方，办理移交手续。同时竣工文件、档案一并移交。

(6)回购。BT 承办人移交项目后，按照合同约定进入到回购阶段。回购人按照BT 合同约定按期支付回购款。项目公司负责回购期及项目缺陷责任期的工程维修，责任期满则解除无偿维修责任。回购款最后一笔到账后，则BT 项目结束，项目公司注销。

4 BT 项目建设协商机制的建立

BT 项目由于法律关系相对复杂，BT 发起人承担了项目监管、前期手续、回购资金拨付、外部环境维护、接收项目等风险，而BT 承办人承担着回购、融资、建设管理等风险，由于关注点不同，对BT 模式在观念和理解上的歧义，容易在建设管理过程中，产生分歧和纠纷，建立项目建设协商机制尤为重要。

(1)以BT 合同为蓝本和准绳，在合同谈判及签订阶段严格区分BT 双方的责任范围，是减少分歧和纠纷的最佳方式。

(2)在BT 合同中约定双方一位或多位高级职员作为合同代表，处理建设管理过程中出现的各类问题。

(3)若在BT 合同签订阶段错失了良机，则在建设过程中，应及时协商约定补充协议或双方认可的文件，进一步约定建设场地提供条件和时点、工期节点、经审查合格的施工图到场时点、过程中的验收程序和时限、合同范围调整程序(若有)、项目竣工验收小组组成、要求、时限，建设过程中需要进行签证、设计变更、材料设备认质认价的流程、造价管理流程等相关重大问题。

(4)建立至少三个层级的协商机制。

1)对于一般性的问题和普通的现场争议，约定由现场BT 双方的工程师或工程师代表协商解决，及时解决，双方合约人员配合。

2)对于影响工期在15d 以内或对项目质量安全投资有较大影响的问题，约定由双方项目经理牵头，每周组织一次协商会议解决，现场工程师、合约及造价工程师配合。

3)对于建设标准调整、功能定位调整、新增工程或增减幅度大于一定额度的内容或者进度目标调整超过15d 的情况，约定由双方项目经理汇报给各自高层领导，按照高层领导定期会晤(如每月组织一次)的指示精神给予解决。约定高层领导协商会议频次、协商期限等。