小城镇雨洪灾害的应急管理研究综述与对策

小城镇雨洪灾害的应急管理研究综述与对策

孙 明，李 响*，易好磊

(东北林业大学土木工程学院，黑龙江哈尔滨 150040)

摘要探讨了我国在小城镇雨洪灾害管理上与发达国家的区别，指出了目前我国在小城镇雨洪灾害应急管理中存在的法律法规不完善、排涝设施及建筑标准偏低、应急预案的科学可操作性不强等方面的问题，并提出了加强小城镇雨洪管理和利用能力、提高小城镇雨洪灾害风险评价能力、完善小城镇雨洪灾害应急预案及灾后恢复重建等对策。

关键词雨洪灾害；小城镇雨洪；应急对策；应急管理

中图分类号S422

基金项目中央高校基本科研业务费专项(DL13CB15)；中国博士后科学

作者简介孙明(1975-)，男，吉林长春人，注册城市规划师，博士后，硕士生导师，从事灾害学和城市公共安全规划与管理研究。*通讯作者，硕士研究生，研究方向：乡镇公共安全。

收稿日期2015-06-09

Emergency Management Review and Countermeasures on Small Towns Rainwater Disasters

SUN Ming, LI Xiang*,YI Hao-lei (School of Civil Engineering， Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractSome differences in the small town of storm flood disaster management and developed countries were discussed. Aiming at the problems of imperfect laws and regulations of small towns disaster emergency management, drainage facilities and building standards low, contingency plans operability is not strong, several suggestions and countermeasures were put forward for strengthening the capacity of stormwater management and utilization of small towns, improving storm flood disaster risk assessment capacity, perfecting small towns rainwater emergency response plans and post-disaster reconstruction.

Key words Storm flood disaster; Small towns rainfall flood; Emergency measures; Emergency management

小城镇雨洪灾害的频次发生不仅直接影响城市的快速化进程及其发展，由其引发的一连串突发性灾难事件也极大地威胁了社会的稳定和人民的生命财产安全及日常生活，作为保障小城镇可持续发展、加快城镇化进程、提高人民生活水平的必要工作，小城镇灾害事件的应急管理十分重要，特别是针对单项灾害事件的应急管理的对策研究更加不容忽视。为此，笔者探讨了我国在小城镇雨洪灾害管理上与发达国家的区别，总结了目前我国在小城镇雨洪灾害应急管理中存在的问题及主要原因，并在此基础上提出了对策，以期为提高小城镇雨洪灾害应急管理能力提供参考。

1小城镇雨洪灾害概述

1.1小城镇雨洪灾害人们将一定时期内的突发性暴雨形成的洪水作用于小城镇对小城镇中人口、财产、环境造成的风险综合称之为小城镇雨洪灾害。

1.2应急管理小城镇灾害应急管理是应对于小城镇特重大事故灾害的危险问题提出的，以减少突发公共事件给民众和社会带来的损失和负面影响为目的而采取的一系列计划、组织、协调和控制的总和[1](图1)。

1.3雨洪灾害的成因小城镇雨洪灾害的发生主要是由所在区域气候、基础设施完备情况、村民活动影响等多方面因素综合作用导致的。近年来小城镇经济快速发展，建设面积不断扩张，生态环境遭到破坏。可透水的城市下垫面被影响下渗的硬化面大量取代，防洪排涝设施老旧、排涝能力不足等更提高了孕灾环境的风险性；人口及财产的集中使得小城镇在发生雨洪灾害时产生了“放大”效应，加剧了其带来的影响(图2)。

2我国城市雨洪灾害应急管理主要问题

2.1 现状分析统计至2014年，我国的城镇化率已达到54%。我国的建制市中，有防洪任务的城市中，达到国家防洪标准的城市不足50%，制定防洪规划的城市仅占总数的69%，低于防洪标准的城市占总数的63%[2]。许多新兴小城镇或追求快速转型的小城镇在一味快速发展社会经济的过程中对防洪减灾的政策考虑不全面，没有对雨洪灾害设防，在小城镇的低洼易涝地区建设的建筑物没有严格标准，一些地下建筑缺少防洪排涝设施，缺少相对完善的雨洪灾害应急机制。因此，现今相同等级灾害发生时的损失远比以前大很多(表1)。

表1　近年全国雨洪灾害损失统计

注：数据来源于中国水旱灾害公报。

2.2相关经验发达国家的应急管理体系相对完善，相应设立了具有独立性、专业性、专门的应急综合性机构以应对突发性的灾难事件，其管理模式也由加强灾中响应逐渐趋向为预防与控制结合，加大对雨洪资源的管理和利用(表2)。

国外的雨洪管理的发展过程大致都经历了从传统的排水体系到以减少对环境影响为前提、新型的雨洪管理体系的转变过程。新型雨洪管理系统主张城市的发展与其社会经济和自然资源环境相协调，应使雨水资源最大限度地渗入地下，延缓并削弱城市、小城镇的河道洪峰，从而达到涵养水源、防止水资源外排的目的[3]。

表2　西方国家城市雨洪管理

2.3存在的问题近年来小城镇的社会经济快速发展，面临的形势不断变化，小城镇雨洪灾害的安全保障与灾害应急管理的要求日益提高，主要面临以下问题：

(1)法律法规方面。我国在长期与雨洪灾害既抗争又依存的环境下颁布了一系列与雨洪灾害及应急管理密切相关的法律法规。目前针对突发灾害的应急管理颁布的法律共有12部，但针对小城镇雨洪灾害的甚少，灾后补偿仅有《蓄滞洪区运用补偿办法》的暂行条例。法律基础的不健全导致各部门的工作分工出现重叠、上下级沟通不畅等问题，极大地影响了各工作单位的协调配合及工作效率。由此可见，小城镇雨洪灾害的相关配套法律法规尚不全面，组织管理体系有待强化，缺少相关的监督机制，评估体系不完善。

(2)工程建设方面。许多小城镇在选择建设用地时没有注意合理规划洪泛区、蓄滞洪区及防洪保护区，对建设用地可能发生的危险性及可能影响情况考虑不全面。多数小城镇长期形成的防堤体系及防洪基础设施已不适用于现今的标准，在灾害发生时不仅不能作为有力支撑，反而成为负担[4]。处于快速建设期的小城镇，地下建筑及铺装等硬质地面增加，不透水面积扩大，影响过量雨水下渗，排涝设施老旧、标准低，能力不足，地下设施增加，影响了排水管建设。缺乏科学规划的避灾疏散场所，现有避灾疏散场所不适用于现今雨洪灾害的变化和特点。

小城镇雨洪灾害发生时，通讯设备设施极易受到损坏，一定程度上影响了灾情信息公开的及时性和透明性，导致政府部门和其他应急组织管理机构部未能第一时间做出科学精准的决策并及时采取有效措施，影响了群众对灾情严重程度的判断，甚至引起恐慌，对开展应急救援工作造成了阻碍。

(3)应急预案方面。我国已颁布的专项灾害应急预案中仅有2部与突发雨洪灾害相关，多数新兴小城镇的现有应急预案仅针对特大稀遇灾害或仅考虑若干特定情况，在编写应急预案时各小城镇往往缺少创新性，互相借鉴，在实际应用中可操作性较弱，缺少针对性[5]。小城镇雨洪灾害的应急预案往往职责分工不明确，不够具体，实施困难。小城镇由于经济技术条件有限，对灾害的预判能力不足，灾前准备不充分，信息公布不及时。并且小城镇往往由于技术经济水平有限，导致应急救援能力不足，灾后心理辅导缺失。

3研究对策

3.1完善法律机制及管理理念完善单项灾害的应急管理法律法规、协调机制，使应急管理工作有法可依。修编专门的雨洪灾害应急管理法律法规，统一现有的灾害应急管理法规政策，避免其冲突性和零散性，使其能够约束和限制应急管理各部门的行政能力，监督其积极性和安置工作的妥善性。建立科学合理、完整的小城镇雨洪应急管理体系[6]。

小城镇雨洪灾害应充分利用其自身特点及有利条件，针对单项灾害制定科学、可行、高效的应急管理规划。重视小城镇对灾害的风险评估能力及小城镇的防灾性能评价，降低小城镇雨洪灾害的风险，缩小灾害范围，减少灾害发生的损失，加强对灾害造成的生命线系统及环境破坏的次生灾害的应对能力。提高危机意识，从减缓和适应2个方面对小城镇雨洪灾害提出有效的应对措施，加强对其系统性的分析研究，制定灾后补偿及快速恢复办法。采取综合性的雨洪管理措施，学习先进的雨洪管理利用技术，提高城市雨洪调节能力，制定具有地方适应性的科学、系统、可实际性操作强的小城镇雨洪灾害专项应对策略[7]。

3.2防患型策略在现今小城镇下垫面条件显著变化的情况下，针对不同类型的小城镇雨洪灾害的风险程度，预测其相应出现的险情灾情，作为制定科学的应急预案的依据。对遗留和新增的一些水灾风险较大的弱势群点给予特别关注，规划具有合理服务半径的避洪房屋、避水台、杆架等防灾据点及避难疏散场所，尽量做到平灾结合，增加其利用效率。对原有的老旧及设计标准过低的排水设施、防洪工程进行改造，使其符合先进标准[8]。改善设计不科学的传统基础设施，加强雨水的回收利用。加强对原有建筑的升级改造、建筑防洪设计，包括建筑的雨水收集、存储、利用设施的设计。提高小城镇绿化覆盖率，扩大小城镇可透水地面率，对小城镇低洼易涝地区采取有效措施，使小城镇建成区维持良好的自然水文循环模式，减少暴雨径流，从源头降低小城镇的内涝风险[9]。

3.3应对型策略加强小城镇生命线工程建设，及时准确地公布灾情信息，重视灾前预警工作，保障群众的知情权。在小城镇雨洪灾害应急预案启动前进行灾害危险性评估，包括孕灾环境的稳定性评估、致灾因子的风险性评估、承灾体的脆弱性评估，对比历史灾情及其救助方案，编制小城镇雨洪灾害紧急预案，储备救援物资。根据评估判断可能的受灾范围和灾害强度，制定初步的防范和救灾措施，发布灾害预警[10]。在灾害事件发生时，掌握灾中灾情的情况并评估灾害类型、范围、强度、等级，对灾害进行实时监测和跟踪，为日后制定更加具体、有针对性、可操作性强的应急预案提供依据。提高应急预案的创新性以及小城镇雨洪灾害的应急管理工作效率。设立全面系统的应急管理机构，明确各层级管理职能、分工，提高救灾工作效率[8]。同时，提高应急过程的操作性和实践性。宣传普及灾害知识，提高居民防灾减灾意识。

小城镇雨洪灾害应急对策框架示意见图3。

4结语

通过对我国小城镇雨洪灾害应急管理现状及国外先进管理经验及理念的梳理，认为我国在小城镇雨洪灾害应急管理的理论研究方面还很薄弱，法律法规体系尚不完善，同时存在应急预案针对性不强等问题。在此基础上提出了加强对雨洪灾害的孕灾环境的稳定性、致灾因子的风险性、承灾体的脆弱性的评估，建立实际应用价值高的应急预案。认为完善应急管理体系是提高雨洪灾害应急管理的基础；加强工程型措施及制定针对性强的应急预案是提高灾害应急救援能力的关键措施；快速准确地获取、评估灾害信息，快速制定科学的应对决策是灾害应急管理的有效保障。建立科学、实用的灾害应急管理系统，是提高小城镇雨洪灾害应急管理能力的根本出路。

参考文献

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