我国地理标志保护和发展的难点及对策＊

2015-12-26曾德国叶佩颖

安徽农业大学学报（社会科学版） 2015年2期

曾德国，叶佩颖

（西南政法大学地理标志研究中心，重庆401120）

地理标志是一项对农产品有着品质表彰作用的涉农知识产权，能提升农产品的附加价值，不仅可以增进农产品的销售，改善农民的就业与增收，还能提升区域经济实力。近些年，我国地理标志发展速度迅猛，各地注册地理标志总数攀升。但是，在地理标志保护和发展中，诸多的问题也呈现出来，需要我们进一步探讨。

一、我国对地理标志保护的法律法规

我国地理标志的管理涉及多个部门，相关的法律法规及认定标准也不尽相同，导致消费者和经营者概念不清，认识模糊［1］。

（一）地理标志商标保护

1994年12月30日，国家工商行政管理局首次发布了《集体商标、证明商标注册和管理办法》，地理标志第一次在我国以证明商标得到保护；2001年10月27日，我国对《商标法》进行了第二次修正，以法律的形式具体规范了地理标志的概念；2003年4月7日，国家工商行政管理局又颁布了新的《集体商标、证明商标注册和管理办法》，更加完善了地理标志的集体商标和证明商标的注册与保护；2007年1月24日，国家工商总局发布《地理标志产品专用标志管理办法》［2］；在2013年8月30日第三次修正的《商标法》中，对地理标志涉及的相关条文未作修改。

（二）农产品地理标志保护

2006年4月29日，我国通过的《农产品质量安全法》第32条规定：“农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的，生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。”2007年12月25日，农业部颁布了《农产品地理标志管理办法》，全面开启了农产品地理标志的登记与保护工作。为此农业部农产品质量安全中心在此办法的基础上，制定了《农产品地理标志产品品质鉴定规范》等20余条相应的技术规范，明确规范了农产品地理标志的登记程序。在2012年12月28日第二次修正的《农业法》中，第一次提出“国家支持依法建立健全优质农产品认证和标志制度”，对于“符合规定产地及生产规范要求的农产品可以依照规定申请使用农产品地理标志”；并且还规定“国家保护植物新品种、农产品地理标志等知识产权”［3］。

（三）地理标志产品保护

1999年8月17日，原国家质量技术监督局发布实施了我国第一部专门规定地理标志制度的部门规章——《原产地域产品保护规定》；2001年4月1日，原国家出入境检验检疫局实施《原产地标记管理规定》，对地理标志做了管理保护的新规定；2005年6月7日，国家质检总局颁布了《地理标志产品保护规定》［4］。在2013年8月，国家林业局又公布了《林产品地理标志管理办法》（征求意见稿），也准备涉足地理标志。

二、我国地理标志的统计情况

（一）地理标志的登记注册情况

目前，工商总局商标局、农业部、质检总局三个部门根据相应的法律法规、部门规章开展地理标志登记注册。由国家工商总局认证“地理标志”，农业部登记“农产品地理标志”，而国家质检总局则认证“地理标志产品”。

表1显示了近五年来地理标志的一个宏观的注册登记情况，客观上反映了当前全国地理标志的申报热情度较高。其中由于农业部于2007年12月25日才全面开启地理标志的登记保护工作，登记数量较其他两个部门要少。

表1 近5年全国各相关部门地理标志登记注册表

根据第三次全国地理标志调研①，全国共计地理标志数量3 210个，地理标志只在一个部门登记注册数量最多，占全国总数的81.75%；在两个部门登记注册的占全国总数的17.54%；在三个部门都登记注册的较少，只占全国总数的0.71%。

表2 全国地理标志登记注册表

（二）地理标志的社会关注情况

网络信息量可通过网络搜索进行查询，根据有关中文互联网数据统计分析显示，百度占中文互联网搜索市场的65%左右［5］。为方便统计，我们利用百度搜索引擎，查索地理标志的网络信息量，针对地理标志网络信息量进行社会关注情况分析。分9个等级对全国地理标志网络信息量进行划分，结果只有17个网络信息5A级的地理标志，依次是：普洱茶、酒鬼酒、川穹、宣纸、茅台酒、哈密瓜、郎酒、阳澄湖大闸蟹、藏药、安溪铁观音、寿山石、西湖龙井、菏泽牡丹、古井贡酒、龙井茶、宜兴紫砂、桂林米粉［6］。

表3 全国地理标志社会关注度分等级表

三、地理标志发展中存在的主要问题

（一）定义过于广泛，容易产生歧义

新修正的《商标法》第16条规定：地理标志是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其他特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。此处，作为连接词的“或者”，代表两种以上事物可以任选其一，抑或是同时存在。也就是说，可以从“自然因素”“人文因素”两种条件下，满足其中之一，或者说两者都同时满足。

我国地大物博，物产丰富，能够满足“自然因素”条件的商品，不胜枚举，如我国的煤炭、大理石等矿产资源，与当地的自然环境密切相关，各地产品质量等特征，都会不同程度地存在差异，如果申请注册为地理标志，成为一种特殊的知识产权加以保护，与知识产权的立法保护目的冲突。知识产权是人类智力劳动成果所享有的权利。因此，单纯满足“自然因素”条件的商品，申请注册为地理标志产品，没有人类的参与，不能成为知识产权［7］。

（二）部门职责不明，导致混乱不清

两种模式、三套制度可说是我国地理标志保护制度的现状总结。地理标志证明商标由国家工商总局商标局进行核准，农产品地理标志由农业部负责认定，地理标志产品则由国家质检总局予以认定。各法律、法规和规章分别对地理标志的申报部门、审批程序及相应的审核方法等行政管理制度进行了规定，使得各行政管理部门的职能存在交叉，但这些部门通常彼此间无工作往来，缺少有效沟通。这种情况往往使生产者、经营者陷入迷茫，不是因难以确定申报地理标志还是证明商标而延误产品的申报工作，致使失去市场竞争优势，经济效益受损；就是将同一产品一并申报地理标志和注册证明商标［8］，如表2所示，全国有17.54%的地理标志在两个部门注册登记，0.71%的在三个部门都进行了登记注册，这不仅造成行政资源的浪费，也增加了生产者、经营者的负担及运营成本。如四川省地理标志管理涉及多个部门：地理标志——省工商局，农产品地理标志——省农业厅，地理标志产品——省质检局，还有林产品地理标志——省林业厅，水产品地理标志——省水利厅。其次，地理标志称谓不统一，导致消费者认知模糊。我国地理标志的管理涉及多个部门，各部门对地理标志的称谓及LOGO图案也不尽相同，如国家工商总局——地理标志，农业部——农产品地理标志，质检总局——地理标志产品，其包括的内容也不相同，不要说消费者分辨不清，就是一些专业人士也难以辨别。此外，在对外双边经贸谈判中，由于我国在地理标志方面的谈判主体不明，欧盟国家往往选择不同的谈判对象，造成我国地理标志往往得不到有效保护，甚至损害到国家利益。如在中欧“10＋10”地理标志产品互认试点项目中，中欧两方许诺将给彼此的10项农产品给予保护。从表面上来看，双方是平等的，互认10个地标产品，但是由于产品的知名度、产值及在当地所占的市场销售比例等差异，在实质上，我国与欧美的双边谈判中，并没有取得预期的效果。

（三）地理标志申报主体不确定，在管理上出现偏差

在调研中，我们发现：地理标志的申报主体五花八门，一些地理标志的持有者不是首先考虑如何促进区域内的产业发展，而是采取收会费，或者卖地理标志标签等手段来创收。对于没有加入协会或者不缴费的生产经营者则采取禁止使用，甚至采取一些行政手段来干预。这些地理标志的申请者大多数是政府下属的事业单位，如中宁县枸杞产业管理办公室（“中宁枸杞”）、梁平县锦屏镇农业服务中心（“梁平竹笋”）、简阳市农产品质量安全中心（“简阳晚白桃”）、重庆市万州区水产研究所（“万县胭脂鱼”）；有的是行业中的龙头企业，如安溪铁观音集团（“安溪铁观音”）；真正由行业协会自己经营管理的地理标志，成功的并不多，但是却很有代表性，如杭州市余杭区径山茶业管理协会（“径山茶”）。而我国众多的农业专业合作社，也在争取成为地理标志申报主体。但是由于自身没有监管能力，同时也在从事市场经营活动，与民争利，不宜作为申报主体。由于地理标志注册人的主体资格不同，在产业经营中，就出现了不同的经营模式：有的注册人不准产区内没有加入协会的生产经营者使用地理标志；有的提高产品生产标准，不准不达标的生产经营者使用地理标志，从而引发纠纷。

（四）单纯追求申请注册数量，缺乏实施动力

根据第三次全国地理标志调研报告，我国地理标志数量已超3 000个，表1也显示了近5年来全国地理标志的申报情况。各级政府对申报地理标志工作也极为重视，出台了一系列政策，采取了许多激励措施。如2013年重庆市就对成功申请注册地理标志的商标权利人奖励30万元/件，部分区县奖励更高［9］。一些省市地理标志的申报数量在短短5年时间，超过了10倍，有的甚至更高，如重庆市地理标志5年增加了30倍，总量达157件，位列全国第四。但遗憾的是，由于受组织、技术、生产规模、营销渠道、加工、物流等因素的影响，有些地理标志产品并没有给生产者、经营者带来所期望的经济利益，使得许多地理标志申请注册后，地理标志持有人、经营者并未对其进行大规模宣传推广，从而形成地理标志数量多，但缺乏优质地理标志产品的现象。如作为重庆市特有品种的巫溪“宁河土鸡”，具有肉质好、营养价值高等优点。但其销量和知名度远不如城口山地鸡、秀山土鸡，其原因就在于成功申报地理标志后，相关人员未对其进行大规模的推广，致使优质的资源并未带来丰厚回报。

（五）品牌推广不力，影响消费者认知

消费者的需求是地理标志发展的真正动力。而消费者要产生需求，首先得对产品产生关注。表3调研显示当前全国地理标志社会关注度的情况，在全国超过3 000个地理标志中，仅有普洱茶等17个地理标志的网络信息量为5A级。地理标志的发展与消费者紧密相连，但纵观这些年我国地理标志的研究成果，消费者尚未认识到地理标志所带来的真正利益。

消费者在购买产品时，更多地关注有机食品、绿色食品、品牌产品或者地方特色产品等，并没有关注产品是否拥有地理标志。由于我国目前农业生产产业化程度不高，农产品供应主体分散，产品质量良莠不齐。有的地理标志产品被人们认为是“一流的品质，二流的包装，三流的价格”，市场竞争力不强，品牌支撑并不明显。不易进行统一管理及宣传，不易于进行市场化运作，不易形成产业化优势。主要由历史人文与自然条件形成的传统优势并没能够得到有效发挥，没能将潜在价值转化成经济价值，市场占有率不高。在传统思想意识及经营模式影响下，再加上一些失当的宣传，导致社会各界对地理标志商标概念不清，甚少知晓乃至理解偏差。由此可见，地理标志申请注册，如果只是拥有了产品品牌，但消费者没有认知，没有购买意愿，仍然不会带动销量增长。

（六）擅自扩大产地范围、改变生产技术，产品质量难以保证

很多地方为了追求规模效应，擅自扩大产地范围，如浙江省在龙井茶成为地理标志以后，将产地由原来的龙井周边扩大至西湖区域，甚至是杭州、绍兴等地区，生产区域扩大了，但是“龙井茶”的品质却难以保障，甚至“龙井茶”还有可能成为通用名称；其二，生产工艺的变化，难以保证产品质量。在农产品的加工过程中，传统工艺往往费时费力，有的生产者擅自改变生产工艺，导致产品质量变化。如涪陵榨菜，一些生产企业将传统的青菜头风干脱水程序改为盐渍脱水，生产效率提高了，但是生产的榨菜产品口感却发生了变化，消费者吃到的不再是“原来的味道”。

四、地理标志发展对策

（一）厘清地理标志概念，消除歧义

我们不难发展，1994年的《与贸易有关的知识产权协议》（简称“TRIPS协议”）第22条第1款对地理标志定义为：“本协议的地理标志，系指下列标志：能标示出某商品来源于（世界贸易组织）某成员地域内，或来源于该地域中某地区或某地方，而该商品的特定质量、信誉或其他特征，主要与该地理来源相关联。”

许多国家在地理标志相关法律中，对地理标志没有明确的定义，但是综合法国、巴西、韩国等国对地理标志的定义，基本上是一致的。地理标志能标志商品源自哪个国家或哪个地区，而此商品特有的品质、信誉或其他特征，主要与该地包含了自然因素和人文因素的地理环境相关［10］。

因此，建议我国《商标法》第16条规定修改为：“地理标志是指标示某商品源自某地区，该商品的特定品质、信誉或者其他特征，主要由该地区的自然因素和人文因素所决定的标志。”

自然因素和人文因素必须同时具备，如果只有自然因素，而没有人类的参与活动，不能称之为知识产权［11］。

（二）建立统一保护机制，分工协调发展

1.采用商标法律体系保护地理标志，遵循国际协定要求，符合我国国情

目前国际上对于地理标志的保护存在着三种保护模式：商标保护、反不正当竞争法保护、专门法保护。各个国家根据本国国情选取适合自身的法律模式。采取专门法形式保护其地理标志的国家往往都是领土面积小、农业高度发达的小国，他们的支柱产业产品、主要出口换汇产品就是这些地理标志（原产地）产品。为更好地维护国家利益，采用由国家控制和管理的模式，利用专门法形式保护。我国依据加入WTO承诺，修正《商标法》，经审慎论证，将地理标志正式纳入商标体系中，予以注册、保护。中华大地，物华天宝，地理标志产品众多，但因一些地缘因素的存在，很多地理标志产品只在区域范围内有名，因此我国用《商标法》体制来保护地理标志，符合我国国情［12］。

2.采用《商标法》保护地理标志，符合《立法法》规定

根据《立法法》第8条第7款规定，民事基本制度只能制定法律。而第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”与此同时还规定了“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。第72条则规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”

从立法权限来看，《农业法》第23条规定：“国家支持依法建立健全优质农产品认证和标志制度。”针对“符合规定产地及生产规范要求的农产品可以依照规定申请使用农产品地理标志”，这当中的“依法建立”，在法条中尚未予以明确，各个部门对此有各自不同的理解。但是根据现有法律法规，“依法”应当是指依据《商标法》，从而可以使各方意见达成一致。《地理标志产品保护规定》第5条明确规定，申请地理标志产品保护，应按照规定经审查批准，使用地理标志产品专用标志，必须注册登记，并接受监督管理。而这个规定只是一个行政许可，根据《行政许可法》，只有法律、行政法规才可以设定行政许可。显然，法律、行政法规的效力强于行政许可，《地理标志产品保护规定》保护力度明显不足。

为此，对于现有地理标志保护制度中出现的两种模式、三套制度，应当提请国务院相关部门对现有法律法规进行清理。应当进一步明确采用商标制度保护地理标志，但是多部门之间应该有明确分工，如：工商部门负责地理标志的申请注册，地理标志产品市场交易管理；农业部门（包括拟进入的林业部门）对地理标志产品的生产过程实施管理；质监部门对地理标志产品质量进行监督管理。各部门应分工合作，共同促进农产品的生产和销售，增强产品的市场竞争力，提高农民的经济收入。在双边谈判中，为更好地维护国家利益，应该明确将国家商标总局作为主要角色，商务部、农业部、质量监督总局辅助参与，不要再次出现多个部门对外的不利局面［13］。

（三）明确地理标志申报主体，正确领会立法精神

地理标志的申报主体，应当是一些拥有与其所监督使用的地理标志相匹配业务内容的协会、团体或者其他组织，且这些组织不应以赢利为目的。但目前地理标志的申报主体却是五花八门，真正由行业协会自己经营管理的地理标志，成功的并不多，但是却很有代表性。借鉴其他国家的先进经验，结合我国实际，我们认为：地理标志的申报主体应该以行业协会为主。在发展初期政府应当起主导作用，对行业协会给予资金支持，并采取必要的行政措施，促使地理标志的健康发展，但是在行业协会具有造血机能后，政府应该逐步减少干预，将权力交给行业协会，由行业协会按照市场规律运行。如杭州市径山茶行业协会，经过十多年的努力，“径山茶”产业得到了大力发展，协会也实现了自我发展，维护和发展地理标志已经形成了区域内农户自发的、主动的、自觉的行为。该协会的做法，值得其他地方学习和借鉴。

此外，《商标法实施条例》第6条规定：“以地理标志作为证明商标注册的，其商品符合使用该地理标志条件的自然人、法人或者其他组织可以要求使用该证明商标，控制该证明商标的组织应当允许。”［14］。对于这一点，许多地理标志持有者，反响尤其激烈。争议的焦点主要有两点：一是从协会的角度看，区域内的生产经营者不加入行业协会，行业协会管理有困难；其次是区域内的生产经营者产品质量达不到标准，影响到整个地理标志产品的品牌形象。二是从生产经营者的角度看，他们祖辈都在从事该产品的生产经营，现在注册为地理标志产品后，不允许他们再使用地理标志名称，感觉难以接受。基于这两个方面的问题，应该充分领会地理标志的立法精神：“地理标志制度就是为了保护和发展区域内的特色产品，打击区域外的假冒产品。”［15］若从这个角度理解，大家就释然了。也就是说，对于区域内的生产经营者，行业协会有义务帮助生产经营者保证产品品质，共同维护和促进产业发展，这也是构建和谐社会的具体体现。

（四）注重地理标志产品保护，调动生产经营者积极性

运用“公司＋地理标志＋农户”的产业化经营模式，将地理标志作为联系农户与企业的纽带，不仅可以有效提高农民进入市场的组织化程度，增进农民创收、促进农村经济增长，还可以实现农业的产业化经营。与此同时，地理标志要想快速得到发展，离不开龙头企业。因此，应该加强对龙头企业的政策支持，只有龙头企业才有可能在产品生产、加工、包装以及宣传等方面起到引领和示范作用。对于区域内的生产经营者，有必要通过 “行业监管、统一品牌宣传、统一基地认证、统一生产标准、统一包装标识、统一市场营销”，从而促进和提升地理标志证明商标独特的生命力，促进产业的稳步发展。如陕西省“韩城大红袍花椒”，自2002年成功注册为地理标志后，该市制定了产业和品牌建设长期发展的总体规划，将分散的农户以地理标志为纽带，以龙头企业为通道连接到市场，积极推广“地理标志＋龙头企业＋农户”的新型农业产业化模式，目前已经建成了3 500万株规模的花椒基地，拥有突破1 500万公斤的年产出量。同时，按照统一规划、统一设计、统一建设、统一管理的原则，吸纳了3 000万元的社会资金，建成西塬、芝阳两大花椒专业批发市场，组织引导30户花椒经营户将韩城大红袍花椒直销市场设立于重庆菜园坝市场，并在北京、沈阳等地区设立100余个直销网点，至今建立起了较为完善的品牌经营网络，年收入突破3亿元。

（五）加强地理标志宣传，促进消费者认知

为了更好地发展和保护地理标志，就需要加深对地理标志的认识与了解。因此政府的激励措施仅仅停留于地理标志的注册申报阶段，而应采用“政府搭台，企业参与”的措施，积极宣传和推广地理标志，让消费者真正认识到地理标志所具有的品质保证和质量保障功能。宣传时，要将与地理标志产品密切相关的特定地理区域与人文因素进行强调突出，指出地理标志是在市场上具有较强“比较优势”的独特资源，乃至拥有“绝对优势”，以增强消费者对地理标志产品的认知与忠诚，进而也激发企业开发利用地理标志的积极性。如举办“地理标志产品巡回展”“地理标志征文大赛”、评选“最佳地理标志广告宣传片”等。最近开始运营的“中国地理标志产品商城”，将地理标志产品交易从线下搬到线上，为我国首家地理标志产品电子商务交易平台，就是一个很好的尝试。

（六）挖掘地理标志文化内涵，提升品牌附加值

积极鼓励地理标志注册的目的在于保护和发展地理标志，而地理标志保护的实质则在于保护一种资源、一种文化与自然遗产，使其可以良好地发展与延续。但其最本质与最核心的内容应当是地理标志的生产经营者应当确保地理标志的质量及特色。不应为短期逐利而牺牲长远利益，为数量而舍质量。在地理标志的生产中有三方面内容需要引起注意：一是地理标志产品由于受该地区自然环境或者人文因素的影响，产量自然会有所限制，但是，现代经济是品牌经济，品牌的基本功能乃是市场识别和吸引市场注意力。地理标志更能突出品牌特色，也更能体现该产品生产区域的自然环境或人文因素，吸引消费者。当地理标志赋予文化内涵后，地理标志与文化旅游结合起来，产业得到进一步升华，品牌附加值更为显著。二是由于地理标志产品品牌附加值的提升，产品利润更为丰厚，吸引了该地区生产经营者的积极参与，该地理标志产品产量将会得到大幅度提高，当地的经济收益也会明显增加。三是地理标志具有显著的原产地特征，因此可以提升为国家品牌，增强对外贸易竞争实力，出口创汇。如延安的“洛川苹果”，它的品牌效应给当地带来了丰厚的利润。目前当地已形成种植规模300万亩，惠及了150万农民，其营销网络覆盖了我国28个省市，产品出口至东南亚及欧洲等20多个国家和地区。

注释：

① 第三次全国地理标志调研工作完成于2013年12月31日前，调研工作进行中或调研完成后申报的地理标志未计入其中，所以与本课题组的统计数据有偏差。

② 北京中郡世纪地理标志研究所，是全国第一家专门从事全国地理标志研究咨询服务的独立性社会研究所，其前身是北京中郡县域经济研究所地理标志研究中心。

［1］张玉敏.知识产权法［M］.北京：法律出版社，2011：366－368.

［2］田蓉蓉.地理标志法律保护制度研究［M］.北京：知识产权出版社，2009：45－50.

［3］董景山.农产品地理标志保护制度研究［M］.北京：知识产权出版社，2013：35－38.

［4］中国人民大学知识产权研究中心.十二国商标法［M］.北京：清华大学出版社，2013：53－56.

［5］CNZZ数据中心.搜索引擎使用情况分析报告［DB/OL］.［2013－03－01—2013－03－31］http：//engine.data.cnzz.com/main.php？s＝engine＆uv＝＆st＝2013－03－01＆et＝2013－03－31.

［6］刘福刚.中国地理标志发展报告（2013年）［M］.北京：中国大地出版社，2013：13－24.

［7］金发忠.农产品地理标志概述［M］.北京：知识产权出版社，2011：37－42.

［8］王淼.论地理标志与商标权的冲突及其法律协调［J］.长春师范学院学报：自然科学版，2005（3）：112－115.

［9］严薇.多数地理标志沉寂，土特产如何释放“镀金”价值［N］.重庆商报，2013－10－15（006）.