刑事诉讼监督方式研究

韩 利

（1. 西南政法大学 法学院，重庆 401120；2. 广东省人民检察院，广东 广州 510623）

作为公权力与私权利较量最为激烈的刑事诉讼程序，权力是否正当合法行使，权利是否充分有效保障，这是检察机关诉讼监督的正当性之所在[1]9。我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼实行法律监督。《人民检察院刑事诉讼规则》根据诉讼阶段的特点将刑事诉讼监督的内容进行了划分，使得刑事诉讼监督实现了从刑事立案到执行全覆盖。刑事诉讼监督方式是刑事诉讼监督制度的核心内容，是检察机关实现功能目标的载体和保障。方式不存，监督便无所依靠。然而，理论界对此关注甚少，笔者以“诉讼监督方式”为关键词在中国图书馆网站及中国知网进行检索，发现尚无专门文章介绍该内容。对此，笔者认为可能存在以下因素：一是有关我国检察机关诉讼监督的内涵本身存在争议，特别是诉讼监督与中国公检法三机关在诉讼法上坚持的“相互配合，相互支持，相互制约”原则存在难以有效调和的矛盾；二是诉讼监督的范围广泛，包括从立案到执行，监督的方式多样化，而且在各种规范性文件中表述不一，从而增加了深入研究的难度；三是诉讼监督的研究重点往往关注诉讼监督的范围和效力，从而容易忽略诉讼监督方式研究的重要性。然而，研究关注的缺乏，难以掩盖诉讼监督方式研究的重要性和紧迫性。在向“审判中心主义”诉讼模式过渡过程中，完善刑事诉讼监督方式，规范诉讼行为，实现刑事诉讼监督的传承与超越，对于诉讼过程中的权利保障和权力制约具有重要的理论与现实意义。本文就我国刑事诉讼监督方式这一论题进行探讨，希望我国刑事诉讼监督方式在传承的基础上实现超越。

一、刑事诉讼监督方式的基本理论

(一)刑事诉讼监督方式的概念

刑事诉讼监督方式，又称刑事诉讼监督手段、刑事诉讼监督形式或刑事诉讼监督方法。根据监督主体的不同，可分为广义的刑事诉讼监督方式和狭义的刑事诉讼监督方式。广义的刑事诉讼监督方式包括人大监督、舆论监督、社会监督及人民监督员监督等。狭义的刑事诉讼监督方式是指我国《宪法》规定的专门的刑事诉讼监督方式，即检察机关对刑事诉讼活动的监督方式。对此，有学者将此概括为法定的检方依法适用检察诉讼监督法律及其检察诉讼监督权力的具体形式和方法[2]13；也有学者称之为检察权的运行手段，是检察机关依照宪法和法律运用检察权力履行检察职能所采取的具体运行方式，在整个运行机制中居于中介地位[3]14。本文所关注的是这种狭义的刑事诉讼监督方式。

检察机关对刑事诉讼活动的监督方式是检察权运行的载体，是诉讼监督职能实现的保障，对于维护当事人权利、规范诉讼行为、实现诉讼公正都具有重要意义。首先，刑事诉讼监督方式是刑事诉讼监督职能实现的保证。我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定了检察机关的诉讼监督职能，但是诉讼监督职能的行使必须具备一定的实现方式，而诉讼监督方式则是这种要求的表现依据。检察机关通过一定的刑事诉讼监督方式，履行诉讼监督职责，完成宪法和法律的价值追求。其次，刑事诉讼监督方式是刑事诉讼监督职能实现的载体。倘若法律只规定刑事诉讼监督的内容和概念，而缺乏具体的方式要求，那么缺乏法律授权的检察机关就难以行使法律监督权。于公权力而言，法律没有授权即不可行，只有法律明确检察机关行使诉讼监督的具体方式，才能为检察机关行使法律监督权提供载体和导向；于私权利而言，只有强有力的诉讼监督方式实施，才能获得有效的保障和安全。

(二)刑事诉讼监督方式的特征

根据《宪法》和有关法律的规定，我国刑事诉讼监督方式具有种类法定性、内容程序性和行使单向性的特征。

1. 种类法定性

所谓种类法定性，是指权力法定原则在诉讼监督理论中的具体体现，它要求检察机关在履行刑事诉讼监督职能时必须依据宪法和法律的授权，所采取的刑事诉讼监督方式不得违反法律规范，不得突破宪法和法律的授权。这就意味着，检察机关必须遵循法制原则，不能随意创设刑事诉讼监督方式。

2. 内容的程序性

所谓程序性，是指刑事诉讼监督方式是一种程序上的诉讼请求权而非实体处分权[4]89。也就是说，刑事诉讼监督方式主要是一种提醒和请求，而不能决定实体上的后果。这在一定程度上体现了程序的自我束缚性，其作用就是防止监督权力的自我滥用。同时，刑事诉讼监督方式的运行必将产生一系列程序上的后果，促使刑事诉讼的参与主体开启或者中止某一诉讼程序[3]16。

3. 行使的单向性

我国刑事诉讼坚持“公安机关、人民检察院、人民法院分工负责、相互配合、相互制约”的宪法原则。受此影响，部分学者认为在刑事诉讼监督上，公安机关与检察机关也存在相互制约关系，而且这种制约只是一种权力分工上的制约，而非权力行使上的相互制约。无论从我国检察权的发展历史来看，还是从检察权的权力属性来看，诉讼监督的单向性都是检察机关维护法制统一、规范诉讼行为、保障诉讼人权的重要前提和必然要求。

(三)刑事诉讼监督方式的种类

根据不同的分类标准，刑事诉讼监督方式可以分为不同的类型。依据监督对象的不同，刑事诉讼监督方式可分为对侦查机关的监督方式、对审判机关的监督方式和对执行机关的监督方式。根据监督的阶段不同，刑事诉讼监督方式又可分为事前监督方式、事中监督方式、事后监督方式。除此之外，还有学者根据刑事诉讼监督方法的不同将其分为制裁性监督方式、提醒性监督方式、建议性监督方式等[5]53。刑事诉讼监督方式的不同分类，丰富了刑事诉讼监督方式的内容，有助于我们更加全面地了解刑事诉讼监督方式的特征。

实际上，刑事诉讼监督的方式，到底有哪些，具体通过什么形式体现出来，对于这些问题，司法实务界和理论界尚未达成一致意见。有学者根据适用的范围不同，认为刑事诉讼监督方式种类可分为通用和专用两种方式，通用方式为法律规定的检察刑事、民事和行政诉讼监督均可适用的监督方式；专用方式是指仅限于或刑事或民事或行政诉讼监督的监督方式[6]103。有学者把调阅审判卷宗材料、调查违法、要求说明不立案通知等程序性事项作为诉讼监督手段，甚至把监督的内容当作了监督的方式，例如，对羁押必要性的审查，本来是诉讼监督的内容，但有人却把它当作了新型的诉讼监督方式[7]19。在我国，检察机关的职能可分为诉讼职能和监督职能。然而，有学者在研究中不区分诉讼职能和监督职能，把检察机关所有职能的行使方式都作为诉讼监督的方式予以研究。譬如，刑事二审抗诉，它本来应当是诉权的行使方式，有人却不加区分地把它作为监督形式，以至于突破了控辩审三方关系[8]3。除此之外，各地检察机关在试点中也创新了一些监督形式，取得了很好的监督效果，例如，北京市检察院的通报制度等[9]2。

如此繁杂的诉讼监督形式，是否均应认定为诉讼监督方式？对此，笔者持否定观点。虽然检察机关刑事诉讼监督活动的内容具有丰富性，其形式也应当具有多样性，但是倘若宽泛地理解诉讼监督方式，就有可能导致诉讼监督的虚无化。实际上，有些被认为是“监督形式”的事项其实只是诉讼监督方式的实现路径而已，其本身不是诉讼监督方式，例如检察长列席审委会会议，其本身虽然体现了监督，但并非严格意义上的诉讼监督方式，而是诉讼监督方式的实现路径和程序机制。还有些所谓的“监督形式”实则是检察行政职能的体现，从根本上说不是监督职能，例如职务犯罪侦查行为。故此，笔者认为，对刑事诉讼监督方式的归纳，必须从刑事诉讼监督方式的基本概念出发，并兼顾我国刑事诉讼监督的法定性和专属性特征，才能有效分析这些法定形式的运行特点和问题所在。对于各地存在的创新形式则不应当把其直接纳入诉讼监督方式范畴看待，这有利于诉讼监督方式立法的纯洁性。

根据《刑事诉讼法》和最高人民检察院发布的《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》的规定以及最高人民检察院历年工作报告，笔者认为刑事诉讼监督方式主要有以下种类。

1. 提出违法纠正意见

提出违法纠正意见，是最为常用的一种监督方式。根据表现形式及适用对象的不同，提出的违法纠正意见包括口头提出纠正意见和纠正违法通知书两种形式。口头提出纠正意见主要针对轻微的违法行为，无须书面方式，使用程序较为灵活，适用对象最为广泛①。纠正违法通知书主要适用比较严重的违法行为，需要通过检察机关的专门程序，并要求被监督单位及时予以反馈②。

2. 检察建议

检察建议，是指检察机关在履行法律监督职能过程中向被监督对象提出完善制度、加强内部监督制约、纠正违法等建议，从而预防和减少犯罪的监督形式。检察建议包括个案建议和概括建议两种。作为诉讼监督方式的检察建议应仅限于个案建议，因为概括建议主要针对行政机关及其他组织的制度不足，为今后预防法律风险而提出的司法意见③。从效力上看，这种建议与一般建议并无本质区别，被监督对象可以听从也可以不听从，监督机关对此缺乏程序上的制约。个案建议则是针对刑事诉讼中出现的具体违法问题，要求其纠正违法行为的监督方式。该建议具有发布主体的法定性、监督内容的针对性、监督形式的单向性等特征，且检察机关对此可以跟踪了解建议采纳情况，具有一定的约束力。

3. 刑事抗诉

该方式主要适用于刑事审判程序中的判决和裁定。根据抗诉对象不同，在我国刑事抗诉可分为二审抗诉和再审抗诉。二审抗诉是指人民检察院对法院尚未生效的一审裁判向上级法院提起复审的请求，其本质上是公诉权的继续和补充。再审抗诉是指检察机关对人民法院已经生效的判决所提起的再审请求，人民法院对于该再审请求必须启动审判监督程序。从内容上看，再审抗诉是对审判机关的审理活动和判决结果的监督④，也就是说，只有再审抗诉才属于检察机关诉讼职能的行使。

4. 建议更换办案人

建议更换办案人，是指为纠正侦查机关的违法行为，检察机关建议有关机关更换办案人员，从而遏制其有案不立、久拖不决的行为。2010年最高人民检察院制定了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》，该规定明确了检察机关对司法人员的监督范围，指出检察机关可以通过建议更换办案人等措施进行监督。对此，部分省级人大常委会还专门出台了相关决定，以加强“建议更换办案人”等监督方式的法律效果⑤，从而使其监督更具刚性。

二、当前刑事诉讼监督方式存在的主要问题

(一)诉讼监督方式的依据方面

从现代检察理论来看，刑事诉讼监督方式的存在是检察机关法律监督权发展的要求和体现，刑事诉讼监督方式的发展必然深嵌于检察机关法律监督职能的变迁中。根据1980年最高人民检察院的工作报告，检察机关通过刑事诉讼监督方式履行法律监督职责的依据并非是法律监督权，而是“公、检、法三机关互相配合、互相制约”的原则，其目的是实现社会治安的好转。此时，检察机关的中心任务是拨乱反正，严厉打击犯罪分子，维护社会秩序，追诉犯罪的目的居于优先地位，诉讼监督职能从属于该目的，这就限制了刑事诉讼监督方式的范围和种类。直到1994年，最高人民检察院工作报告才将执法监督（诉讼监督）工作作为单独的一项工作写进其中，但报告仍把执法监督工作的重点放在打击犯罪上。不过，此时的诉讼监督方式的依据实际上已经正在转化为检察机关的诉讼监督原则。此后，刑事诉讼监督逐渐单列为检察工作报告的重要组成部分。2008年，最高人民检察院首次将“强化法律监督，维护公平正义”作为检察工作的主题，这标志着人们对检察机关监督职能的认识有了改变。但是，不可否认的是，实践中重配合、轻制约的观念仍然掣肘刑事诉讼监督方式依据的科学构建，刑事诉讼监督方式缺乏法治原则下的指导和优化。

(二)诉讼监督方式的种类方面

通过归纳现有规范性文件可以看出，现行诉讼监督方式主要有口头纠正意见、书面纠正通知书、抗诉、列席会议、追究违法者责任等⑥，这些诉讼监督方式是历史发展的结果，凝结着我国诉讼监督理论的贡献，对于纠正诉讼活动中的违法行为，保障司法公正发挥着重要作用。然而，囿于立法技术及诉讼监督理论基础的限制，这些诉讼监督方式已经无法满足司法实践的需求，各地对监督方式的有益探索，恰恰说明现有法定监督方式存在不足之处。

诉讼监督方式的种类从数量上看，仍然太过稀少；从整体上看，尚未成为有机的种类体系。所谓有机的种类体系，是指各诉讼监督方式层次分明，可以分别对应相关司法行为，从而形成严密的监督网络。从这个意义上讲，目前的诉讼监督方式的种类不能称之为完美。尽管新刑事诉讼法拓展了诉讼监督的范围，譬如，加强了对简易程序审判活动的监督，强化了对减刑、假释和暂予监外执行的法律监督，完善了死刑复核法律监督，加强了对法院量刑活动的监督，增强了检察机关对强制医疗机构的执行活动的监督，等等。但是，上述监督范围的拓展，主要对应于提出纠正意见的监督方式，而效力更强的监督方式则较少适用。同时，与司法实践的需求相比，诉讼监督方式种类较少的现状并未随着司法改革的深入而相应地有所改变或创新。立法的滞后性，一定程度上导致各地为满足实践需求纷纷提出了类型多样的诉讼监督方式。各地各样花式的“创新”，暂时可能取得一定的法律效果，但从长期来看，不仅可能混淆诉讼监督方式的专属性和法定性，而且可能损害法律监督的法制统一性。

(三)诉讼监督方式的效力方面

诉讼监督方式的效力，是指其效果及法律约束力。为说明问题，笔者根据2004―2015年最高人民检察院工作报告对 2003―2014年全国检察系统刑事诉讼法律监督案件进行了统计，结果如表 1。从表1可以看出，最为常用的监督方式是口头纠正意见和违法纠正通知书两种形式，且侦查纠正意见大体成增长趋势，尤其近三年有大幅增加，每年均在5万件以上，2013年突破7万件。这说明法律监督缺乏力度[10]108，被监督对象对这些监督方式不以为然。实际上就是这样，检察机关发出纠正违法意见书后，由于没有后续性的评价和规定，诉讼监督的效力缺乏法律保障，有关机关就敷衍了事。另外，不可否认的是，检察机关的监督意见得不到落实或落实得不好，往往是由于检察机关要求的反馈内容不明确，导致监督乏力。

表1 2003―2014年全国检察系统刑事诉讼法律监督概况

(四)诉讼监督方式的程序方面

诉讼监督方式的程序包括违法信息的收集程序、诉讼监督的输出程序和纠正违法的反馈程序。我国已基本建成刑事诉讼法律监督体系，但尚未完善诉讼监督方式的程序体系，这主要体现在当前违法信息的收集机制和纠正违法的反馈机制不健全，譬如，侦查机关的侦查活动，从立案到强制措施的采取（逮捕除外），均在侦查机关内部进行，其活动是否违法，只有当事人及其近亲属向检察机关控告申诉，检察机关才能获取监督信息。也就是说，除逮捕外，几乎所有的强制措施和有关侦查活动，公安机关均有权决定并实施限制或者剥夺公民自由、财产及其他权利的强制侦查手段。刑事诉讼法虽然规定了人民检察院有权参加公安机关重大案件的批捕讨论，但是这种规定的出发点主要是保证逮捕的准确性，而非预防侦查机关的违法行为，因此检察机关介入侦查的范围极其有限[11]373。

对于审判活动，诉讼监督方式更为简单，检察机关对于法院的违法裁定和判决，要么坐视不管，要么强制抗诉引起审判监督程序，从而影响法检两家的和谐关系。同时，检察机关主要是通过书面审查案卷的方式对法院进行监督，这种事后的、被动的、书面的监督方式很难发现法院的违法行为。除此之外，对于法院存在的一般违法行为，法律尚未赋予检察机关一般调查权，进而限制着诉讼监督方式的采取和作用的发挥[12]46。对于法院的生效判决，无论是交付执行还是变更执行内容，都缺乏与此相匹配的监督程序[13]48。

三、检察机关刑事诉讼监督方式的完善

2008年以来，最高人民检察院确立了检察工作的主题是“强化法律监督，维护公平正义”，它预示着刑事诉讼监督原则的新发展，即将“公平正义”作为刑事诉讼监督方式的重要依据。笔者认为，从完善检察机关刑事诉讼监督方式的角度看，当前，需要在检察权行使上更加注重人权保护和正当程序的完善，工作的重点则是“解决违法办案、侵犯人权的问题”。

(一)明确诉讼监督方式的建构依据

对刑事诉讼进行监督，其最终的目的是为了使权利得到保障、使权力合法行使，维护司法公正。因此，应从以下两点出发建构诉讼监督方式。

1. 坚持有效监督原则

当前，我国司法供给与人民群众对公平正义的需求尚存在一定的差距，司法机制不健全和内部纠错机制运行不畅通，导致冤假错案时有发生，而司法体系自身无法有效消除这些问题。因此，为重塑司法权威，必须从司法机关外部对其进行有效监督，这是当前检察机关履行法律监督职能和参与社会管理创新的时代要求。检察机关以特有的诉讼监督方式履行法律监督职能，可以有效地督促司法人员纠正违法行为，保护诉讼相对人的合法权益，从而实现司法公正。

2. 坚持权力谦抑性原则

检察机关在坚持有效监督原则的基础上，还应当正确认识和理性对待诉讼监督的有限性，避免不适当地夸大监督功能。只有公权力的行使超出其法律边界，侵犯到公民合法权益时，检察机关才能通过诉讼监督方式启动监督权[14]6。这就意味着检察机关的诉讼监督，本质上是一种程序启动权，需要遵循相当性和谦抑性原则。

(二)完善诉讼监督方式的种类体系

如前所述，我国诉讼监督方式虽然已经初步形成体系，但是相对于诉讼监督对象的广泛性及有效监督而言，诉讼监督方式的种类仍然较少。例如，对于司法机关的一般违法行为和严重侵犯公民宪法权利的行为，检察机关要么只是提出意见，要么追究违法者的刑事责任，而采用程序性制裁机制的较少。针对现行法定诉讼监督方式种类较少、层次较低的现实，可充分吸收部分试点形式，将具有稳定性、可持续性的监督形式通过试点推广、经验总结和理论论证，逐步上升为法定方式。例如，可将宣布诉讼行为无效、上级通报等制度纳入未来的诉讼监督方式种类体系中。当然，诉讼监督方式的种类并非越多越好，对于违反基本诉讼原则的监督方式要坚决予以制止，要停止突破宪法原则的监督试点。

(三)完善诉讼监督方式的效力体系

由于“谁来监督监督者”问题的存在，诉讼监督权一直备受关注和非议，理论界对于诉讼监督权的内涵是什么、权力属性如何等问题众说纷纭。对此，笔者认为，检察机关诉讼监督方式的效力主要体现于依法对诉讼参与者适用法律行为的合法性而提出程序性意见，从而引起违法者的自我纠正，同时可以对侵犯公民宪法性权利的违法行为从程序和实体两方面监督纠正。针对侵犯公民宪法性权利的违法行为，应当赋予检察权具有刚性监督效力。所谓刚性效力，是指诉讼法赋予检察机关强制启动程序纠正和实体复核的权力，如对非法言辞证据的排除；对审判活动的监督，包括对二审抗诉和再审程序抗诉以及对具体刑罚执行情况的监督等。针对一般程序性违法行为，可从维护程序正义角度给予检察机关一定的违法纠正建议权。这样既解决了检察机关在实践中缺少对司法机关的一般违法行为的程序纠正权，又解释了检察机关为什么可以对侵犯公民宪法性权利的违法行为进行实体惩处。

(四)完善诉讼监督方式的程序机制

诉讼监督方式的落实，在实践中缺少程序性机制，特别是违法信息的收集机制、予以监督的录入机制和纠正违法的反馈机制存在缺位问题，这样容易导致诉讼监督方式的整体功能落空。故此，我国应逐渐完善诉讼监督方式的程序性机制：一是要建立健全诉讼监督成效的反馈机制。承担诉讼职能的各机关对于人民检察院通过诉讼监督方式提出的监督意见，无论柔性与否，都应当及时将监督后果及时反馈，如果自认为没有错误，无须改正或纠正的，也应当予以告知，从而确保诉讼监督方式的法律性和程序性。同时，基于我国的政法体制，人民检察院要及时将监督方式和监督内容向各级党委、政府、人大反映，确保监督实效的落实。二是要完善监督信息采集机制。没有诉讼信息，就无法履行监督职权，也就不能区分使用监督诉讼方式。为此，司法机关要树立“大监督理念”，将属于法定监督范围的信息通过现代信息技术与检察机关进行联网，确保诉讼活动能够及时同步全程受到监督。三是要完善检察机关与监督对象的沟通协调机制。即检察机关有必要通过联席会议、座谈会、通报会等方式加强与各有关机关的沟通和交流，从而防止权力行使的僵化和片面化。

总之，由于我国的特殊诉讼构造，特别是审判前的程序存在封闭性和行政化问题，极易导致警察权对公民人身权利和财产权利的侵犯，而审判程序又缺乏辩方的有效参与，诉权对审判权的制约不充分，这就为我国诉讼监督制度的存在和发展提供了现实土壤。又由于传统理论将检察机关所有职权都作为法律监督职能来行使，忽视了它的诉讼职能，这不仅不利于其诉讼监督职能的行使，反而易导致其诉讼方式与监督方式的混淆，从而导致检察机关的刑事诉讼监督职能易受质疑。因此，我们应当明确检察机关的不同权能性质，结合刑事诉讼监督方式的特征，完善诉讼监督方式的种类，从而促进我国刑事诉讼监督方式的科学发展，实现《宪法》和《刑事诉讼法》所确立的保障人权的目标。

注释：

① 参见《刑事诉讼法》第169条。

② 参见《刑事诉讼法》第215条。

③ 参见2009年最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》。

④ 参见2012年《刑事诉讼法》第217至221条、第241至247条。

⑤ 例如，广东省人大出台了《广东省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》。该决定明确规定：各级人民检察院可以综合灵活地运用调查违法行为、提出检察建议、发出纠正违法通知、建议更换办案人、提出抗诉、查办案件等六种方式依法加强对诉讼活动各个环节的法律监督。其中，对于侦查机关有案不立、久拖不决的，“建议更换办案人”是一条颇具刚性的监督措施。

⑥ 从法律效力逐渐增强的角度看，其顺序分别为：口头纠正、书面纠正、检察建议、抗诉、更换办案人、追究违法责任。

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