我国地方债的风险分析及防范

黄晓华

【摘要】自我国打开债务发行的大门后，地方债一定程度上解决了地方政府的财政问题，地方的经济效益也得到了很大的提高，但是资金的使用过程出现了很大的隐患，总体规模较大，资金使用程度较低的现象时有发生，本文针对地方债的形成原因，由实际出发，对规范地方债提出了一系列的建议与方法。

【关键词】地方债 风险 研究

一、前言

地方债的分类很多，由本质上看，既包括显性的地方债也包括隐性的地方债，是当地政府债系的主要组成部分。目前我国的地方债务面临着一系列的风险，主要体现为财政资金的偿债能力严重不足；政府一直没有出台透明、规范的财政预算体系以及缺乏严格完善的监管机制等等。对此，本文由微观角度入手，深入分析了地方债务的发展情况，分析了影响地方债风险的几个重要因素，总结出了影响我国地方债的财务风险与制度风险。

二、我国地方债的基本状况

自2009年国际金融危机以来，我国政府首次发行地方债，所筹集的资金被主要用于政府与社会的公益性项目，缓解地方政府资金不足问题。同时为了规范地方债的预算管理，财政部还制定了一系列的债券预算管理办法，将地方债正式纳入预算管理。但地方政府自行发行债券并不意味政府自主发债的实现，发债规模仍需要国务院的批准审核，地方债仍存在一系列的问题。首先便是过度发债，这主要体现于县、乡政府，由于县乡政府的收入来源单一，财政支付较大，财政面临很大压力，赤字问题一直存在。根据审计署2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。其次是间接举债，难以统计，目前很多政府都采用间接举债的形式发行债券，地方债大多为隐性债，这加大了统计的难度。最后是监管不力，资金滥用，地方政府募集的资金应被用于基础设施以及医疗卫生工程中，但在实际的债务监管体系中，资金的使用缺乏明确的监管条例，地方债的实际用途无从查证，很多地方政府在财政困难的前提下为了一己私利，至国家利益于不顾，将筹集的资金用于其他用途，民生作用被大打折扣。

三、我国地方债的表现形式

（一）债务主体分析

由债务主体分析，融资平台是最主要的举债主体{1}。地方融资平台的业务类型主要是面向基础设施以及公益设施的建设，但由于其投资回收期较长、负债率高以及收益率低等特点，部门融资平台只能依靠“借新债还旧债”的方式实现运转。这种方式形成的地方债容易出现资金链断裂问题，催生财政风险。2012年底，地方政府的223家融资平台中，约有30%出现负债率超过70%，偿债能力明显不足。当融资平台无法偿还时，地方政府便会给予一定的帮助，这也一定程度上加大了政府的债务风险，影响了整个金融系统。

（二）融资渠道分析

由融资渠道看来，银行信贷是主要的融资方式，其在融资结构中占约50.8%{2}，渠道过于单一，风险集中。银行信贷方式无论是在利率还是期限上都难以满足规模较大的基础设施建设。利率上，贷款的融资成本较高，政府的公益性设施收益较低，很难达到收支平衡。期限上，中长期贷款的比率一直上升，银行资产的流动性下降，风险资产处于上升趋势。因此目前的融资渠道具有不可持续性，与资金的使用结构并不配套，政府融资与银行之间存在严重的信息不对称现象。

（三）资金来源分析

由资金来源来看，土地出让是其主要的来源方式，2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.2%{3}，加深了政府对土地的依赖。但由于土地资源有限，这种资金来源一定程度上加大了地方债的财务风险。首先是土地受国家宏观政策影响较大，经济形势直接影响着对土地的需求，加之土地的有限性，导致土地收入无法实现持续增长。此外，以土地作为融资的媒介，会将地方政府、房地产开发商以及社会公众有机的结合起来，一旦某个环节出现问题，将会导致无法预测的风险发生。

四、我国地方债存在的风险

（一）财务风险

地方债必须满足债券的基本特征，即定期付息，到期还本。因此地方债应用于稳定的项目投资，地方的公共基础设施满足了这一要求，可以带来稳定的现金流，适合债券融资。若非针对此项目，只要每期具有稳定的现金流就可以实现还本付息的要求，地方债也就不存在无法偿付的财务风险。但如果政府将债券用于不恰当的项目上，政府不能及时提供足够的收入还本付息，或者出现某些外在的自然灾害，政府还本付息出现困难，就会引发当地的财务风险。

（二）制度行为风险

如果地方债可以得到有效合理的监督，那么债务的风险就会明显降低，这个条件无法满足就会引发相应的制度行为风险。这种风险主要来自于政府的决策行为，是地方债缺乏监管的具体体现。一方面是信息不充分导致的风险，信息的约束会使决策者无法深入了解投资项目，不能根据当地政府的财政情况确定决策。另一方面是决策者片面追求私人利益导致的风险，决策者为了个人私利，很可能出现收取贿赂行为，从而导致工程腐败问题，加大了制度行为风险。

（三）信用风险

一般而言，债券都会不同程度的存在一定的信用风险，政府债券也不例外，经济局势变动、宏观政策调整以及决策制定者经验不足等都有可能导致债券的信用风险，引起决策失败。一方面，政府在发行债券时为了弥补地方财政资金的不足，往往会将未来的收入作为偿债资金，这种行为本身就存在信用风险。另一方面，地方政府无权通过调整税率、拓展税种的方法来拓展财源，政府收入很不稳定，给债券带来了很大的风险。

五、我国地方债风险的形成原因

（一）地方政府投资冲动

虽然我国已陆续出台了一些投资管理条例，但政府建设项目的投资规模、投资结构以及投资效益却很难得到约束与控制，低水平重复建设的现象层出不穷，近几年，广东、重庆等省相继出台了一系列的巨额投资规划，地方投资的热情不断高涨。加之我国现阶段官员的升迁机制又加剧了这种投资冲动，各地政府之间存在着激烈的竞争关系。GDP是考核政府行为的主要动因，业绩决定了官员的升迁任免，要想获得业绩就必须加大建设力度，获得强有力的财力支撑。政府除了使用财政资金以外，还通过招商引资、发行债券与股票的办法来进行融资，至此地方债务逐渐沉重，政府“拆东墙补西墙”的行为也一定程度上加大了这种负担。

（二）地方政府事权与财权不对称

分税制改革要求地方政府在事权的基础上划分财权，表面上强化了地方政府的财权，实则是加强了中央政府的财力。划归地方的税种税源都是小额零散且不易被征收的，这直接影响了地方政府的财政收入，而地方政府又需要承担大量的公共事务支出，这样很容易使财权中心上移、事权中心下移，直接导致了地方政府事权与财权不一致。经调查发现，中央政府的收入占年度总收入的70%左右，支出却占30%左右，而地方政府的收入占年度总收入的30%左右，支出却占70%左右。可以看出，地方政府想要继续生存就必须想办法进行融资，借债不可避免。

六、防范地方债风险的措施与方法

（一）完善地方税务制度

正确处理中央与地方的财政关系需要不断完善地方税制，建立与社会主义市场经济相适应的税制体系。一方面，政府应在统一税收的前提下推进分税制改革进度，依靠法律手段明确地方与中央的税制管理权限，进一步明确地方税收的立法权与开征权，同时及时调控税率范围，提供明确的规范体制，划分中央与地方政府的权限。另一方面，政府还应不断完善地方的税制体系、扩大营业税的征收范围，建立以财产税为主的地方税系，保证地方政府拥有稳定可靠的收入来源。

（二）加强债券风险管理

政府债券规模过大往往会导致一系列的风险，债券总额超过了地方政府的偿债能力将会引发潜在的债务危机。为了减少市场的违约风险，政府债券还应需要相应的财政制度作为约束条件，例如，举债限制、平衡预算要求指标以及各种收入支出限制指标等等。加强债券的风险管理可以充分保障债权人利益，及时防范地方债务风险。对此，我们应充分借鉴美国政府的市政债券，建立政府破产制度，将债券风险的管理条例提上法律议程。

（三）加强审计监督工作

审计机关是政府机构的“免疫系统”，可以充分保障经济社会的健康运行，更好的维护地方的财政安全，及时防范地方债券的潜在风险。对此我们应积极展开审计追踪工作，强化全国各地的审计监控工作，同时还应重点关注地方政府的债券规模与结构，及时制定相应的审计管理条例，建立审计预警机制，以便及时的感受地方的债务风险。除此之外，地方政府还应注重审计的时效性，认真分析审计问题的主要原因，并以此提出相应的整改建议，化解潜在的审计风险。

（四）规范地方融资平台

规范地方融资平台建设有助于防范地方债券的潜在风险，加强对融资公司债务的统一集中管理。举债融资在筹集政府资金的过程中发挥了积极的作用，但近年来，融资平台公司举债规模迅速膨胀，政府违规或变相提供担保的行为日益增多，偿债风险也逐渐增大。因此，地方政府应着手处理融资平台事务，在摸清底细、加强控制、区别对待的前提下及时清理融资平台的债务，协调监督银行、财政、审计等部门的监督管理工作。

（五）完善地方预算体系

2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。修订后的预算法赋予地方政府一定的发债权，进一步规范地方政府性债务管理，对地方政府债务风险化解具有重要意义。因此，地方政府要完善地方预算体系，努力建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

七、结束语

地方政府公债是政府公债体系的重要组成部分，近年来我国债务迅速膨胀，给社会经济带来了一定压力。自我国允许发行地方债券后，地方债一定程度上解决了很多地方财政问题，地方政府的财政资金能力得到了进一步的提升。为此，只有统筹兼顾、协同推进财税体制改革，改变分税制下中央行政机关主导的行政性财政分权，建立起法治框架下财事协调、权责统一的政府间财政关系，不断强化监督约束机制，强化政绩考核制度，完善地方债务管理的风险防范机制，有效制约地方政府的举债行为。

注释

{1}审计报告显示，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元，占37.4%，28.3%和16.3%。

{2}数据来源。审计署2013年第32号公告。

{3}数据来源。审计署2013年第32号公告。

参考文献

[1]黄芳娜.探讨我国地方债的风险成因及其防范措施[J].会计之友（上旬刊）.2010（12）.

[2]高晓飞，李伟，孙险峰.我国地方债的风险管理及防范机制研究[J].企业导报.2013（07）.

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[4]孟灿.中国地方政府融资平台债务风险研究综述[J].财经政法资讯.2013（09）.

[5]杨凯强.试论我国地方政府性债务风险及防范对策[J].中国社会科学院研究生院.2014（04）.