农村土地流转中存在的问题、影响及对策

王建华

摘 要：农地流转是实现土地适度规模经营的前提条件，但同时也对农村社会发展带来诸多方面的影响。本文以HJ村为例，在阐述农地流转发展历程的基础上，分析农地流转对农村社会发展带来的积极影响，包括提升专业化人力资本、形成多元化经营模式等，并解析农地流转中存在的问题，例如形成土地精英集团、扩大农户收入差距以及村集体“寻租”等，最后提出具体的对策。

关键词：农地流转；专业化人力资本；粮食安全

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0009-05

根据农业部统计，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，已占家庭承包耕地总面积的28.8%。党的十八届三中全会指出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民承包地流转权能，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。通过土地流转解决“谁来种地、如何种地”的问题，是发展现代农业生产、推进小规模农业向大规模农业经营的必由之路。然而，随着土地流转的加速推进，“非粮化”、“非农化”以及“非效率化”趋势较为明显，对粮食安全构成严重威胁。另外，由于土地由多数人向少数人进行集中，农户身份相应发生转变，打破了原有的农村社会结构，引发新的农村发展问题。本文以HJ村为例，探讨土地流转对农村农业发展带来的影响，并针对土地流转中存在的问题提出具体对策。

一、HJ村土地流转的发展及现状

HJ村位于JX县TL镇东部，距JX县高新技术开发区大约2公里，人口总数为1000人左右，耕地面积大约900亩，主要以玉米和小麦等粮食作物为主。HJ村农民人均收入居于TL镇中等水平，非农收入是其主要来源，包括务工、经商等，种粮收入所占比例较小，并且呈逐年下降的态势。

从土地流转发展过程来看，HJ村土地流转主要分为两个阶段：第一阶段（2008年前），土地流转初步发展时期；第二阶段（2009年至今），土地流转迅速发展时期。两个阶段在流转模式、流转期限以及流转对象等方面存在较为明显的差异。

第一阶段，土地流转初步发展时期，主要特征表现为土地流转具有较强的自发性，通过非市场手段进行交易。在这一阶段，土地流转的主要对象是农户亲属或村内其他农户，流转双方主要通过直接面谈签订土地流转协议。在土地租金方面，按照每亩粮食产量的一定比例计提租金，一般情况下，土地流转方收取200斤/亩的粮食作为流转土地的补偿。土地流转期限相对较短，基本形式是一年一签，决定土地是否继续流转。另外，土地流转规模较小，流转方主要是从事商业活动无法从事种植的农户，所占比例较小，同时，由于农户承包土地较为分散，流转地块也呈现较零碎的特征，难以形成土地规模经营形态。由于流转双方的主要目标是避免土地闲置而非盈利，流转土地主要种植粮食作物。

第二阶段，土地流转迅速发展时期，主要特征表现为土地流转自愿性较强，通过规范的合同方式签订流转协议。在这一阶段，土地流转的主要对象是村内或村外的种养大户。首先，土地承包者根据自愿、有偿原则，向村委会表达土地流转意愿，村委会向流转方传递土地流转信息。然后，在村委会组织下，双方签订土地流转合同，确定流转期限、土地租金以及支付方式等。土地流转期限一般为6年，土地租金大约800元/亩，并规定按照粮食价格变化进行动态调整，租金主要通过现金方式支付，每年支付一次，避免因粮食价格变化过大导致的合同纠纷。土地流转面积越来越大，截止2013年底，HJ村流转土地大约300亩，约占耕地面积的1/3。更为重要的是，土地规模经营趋势较明显，流转方主要租赁成片流转土地，基本放弃零碎的土地流转的努力。另外，流转方主要种植林木和蔬菜，粮食种植面积所占比例越来越小，作物种植结构不合理趋势日益显著。

二、农地流转的影响效应及存在问题

（一）积极影响

1.有利于转换土地的功能属性，提高土地要素的收益功能。家庭联产承包责任制的“平分土地”赋予农户拥有土地的公平权利，同时也为农户提供稳定的社会保障基础，成为农户社保体系的“安全阀”。因此，土地具有较强的保障功能属性，其收益属性通常处于次级地位。如果不能使收益属性大于保障功能，农村土地流转可能面临较大阻碍。如果按照每个家庭4个人进行计算，HJ村家庭平均占有土地面积3亩左右，在不扣除自身劳动投入的条件下，除去购买化肥、农药以及种子等生产资料费用，每亩土地（按种植小麦和玉米计算）可以获得800元左右的收益，在扣除自身劳动投入的条件下，仅能获取500元/亩左右的收益。相反，如果农户把土地向少数农户流转，土地租金维持在800元/亩左右，高于农户自身耕种土地收益，有利于提高土地要素收益功能在土地总收益的比重，促进土地承包权和经营权的分离。

2.有利于改善农户的时间资源配置，提升农户专业化人力资本。农户行为受时间因素的限制，对时间要素进行最合理的配置是家庭行为最大化的必要条件。假设农户从事农业和非农业两种活动，拥有农业和非农业两种技能，在时间要素不变的条件下，农户总收益取决于农业活动和非农活动之间的时间配置。比较优势理论认为，应按照比较或相对有效率的原则，把农户资源配置到各种活动上。如果从事非农活动拥有比较优势，就应增加对非农活动的投资，通过经验和学习使非农技能专业化；如果从事农业活动拥有比较优势，就应增加对农业活动投资使其农业技能专业化。从HJ村土地流转情况来看，一方面，更多的农户从农业活动中脱离出来，专心于非农活动，利用经验和投资提高非农活动技能，例如从事编织袋制作、钢铁零售等非农活动，增加非农技能专业化收益，进而型塑非农技能发展的路径依赖；另一方面，种养农户主要从事农业活动，包括农产品销售、种植以及加工等，培育农业活动相关的市场经营和风险意识，型塑农业技能发展的路径依赖，逐渐向职业农民演化。可以说，土地流转有利于诱导农户按比较优势原则合理配置时间要素，进一步深化农户技能的专业化分工，提高劳动生产率和时间生产效率。

3.有利于突破单一的家庭经营形式，形成多元化农业经营模式。土地流转以后，流转方在劳动力来源、管理方式、资金来源以及产品用途等方面与家庭经营存在根本区别（表1），意味着新的农业经营主体开始逐渐形成，有利于打破单一的家庭经营模式，对发展多元化的农业经营主体具有非常重要的意义。

（二）存在的问题

1.农地流转有利于形成土地精英集团，可能阻碍村民自治进程的推进。土地流转的一个直接影响是土地向少数农户集中，形成依靠土地食利的土地精英。一般情况下，土地数量的多少代表着农户在村庄的政治地位，拥有较多土地的农户通常享有较高的政治威望，在村庄治理中具有较强的影响力，如果他们利用其感召力干涉村庄事务，可能阻碍村民自治进程的有序推进。首先，土地精英可能与土地承包农户形成新的利益联盟，削弱村民自治制度的治理功能。在签订流转合同以后，流转双方以土地流转关系为核心构建新的农户群体利益共享机制，任何一方违约都可能损害另一方的利益。因而，他们可能联合起来操纵选票，选举符合自身利益的代言人，垄断村庄事务处理，使民主决策程序和监督制度流于形式，扰乱村民自治制度的顺利推进。其次，土地精英与雇佣农户之间的雇佣关系可能瓦解农户之间原有的利益体系和关系网络，形成以雇佣关系为基础的土地精英—雇佣农户组织。从HJ村情况来看，土地规模经营虽然释放了农业劳动力，但同时也扩大了劳动力需求，在繁忙时节流转方雇佣部分农户进行耕种、灌溉或拔草等农作活动，并按照一定标准支付报酬，在长期保持雇佣关系的情况下，流转方可以通过游说、涨工资等方式对雇佣农户施加影响，使其在村级事务处理中与土地精英利益保持一致，从而使村庄治理失去应有的公平与公正。最后，如果土地精英与村委会联合起来，村民自治制度可能成为损害农民利益的有力工具。

2.农地流转可能威胁粮食安全，对农作物结构调整带来不利影响。从农作物种植情况来看，土地流转以前，HJ村主要以粮食种植为主，蔬菜和果木等其他作物所占比例不及1%。土地流转以后，种植作物结构改变较为明显。HJ村流转土地共300亩左右，从作物种植情况来看，无花果占土地流转面积的15%左右，苗木为50%左右，蔬菜为30%左右，粮食种植面积不足5%。在粮食种植技术无法取得突破的条件下，如果粮食需求持续增长，粮食种植面积缩减势必对粮食安全带来威胁。另外，从经济作物结构来看，无花果、蔬菜和苗木等比例失调较严重，苗木种植面积过多，种植的无序性及盲目性不仅增加流转方的市场经营风险，也造成土地资源浪费和地力的过分使用，最终损害农业可持续发展。

3.农地流转在促进农户专业化分工的同时，可能扩大农户之间的贫富差距。从农地流转与农户收入差距的关系来看，农地流转至少在三个方面扩大农户收入之间的差距：准入歧视效应；逆向补贴效应；收入差别效应。准入歧视是指由于土地规模经营投入较大而限制拥有经营意愿但无经营能力的农户进入。从HJ村土地流转情况来看，土地租金按照“每亩土地租金=上一年粮食价格×平均亩产量”的公式计算，2013年HJ村土地流转价格约为1000元/亩，流转方承包200亩地需要支付20万元土地承包费。假设流转方种植苗木，每亩土地投资1500元/年，需要投资30万元，承包费和苗木费共需投资50万元，即农户必须具备50万元/年以上的筹资能力才可以进行土地规模经营。从HJ村家庭收入来看，中等收入家庭的年平均收入约为4万元，在缺乏有效金融市场支持的前提下，依靠自身资金积累的农户可能面临严重的融资困难。即使拥有经营土地的需求，也可能由于融资能力限制而无法进入农地流转市场，形成所谓的“准入歧视效应”。其次，农业补贴政策偏向可能形成逆向补贴效应，使农业补贴大部分流入流转方，形成“救济富者”的现象。为鼓励农户规模经营，政府为土地流转设计专门的补贴政策和优惠政策。假设政府提供200元/亩/年的土地流转补贴，流转方承包200亩土地，平均每年可以获取4万元的补贴收入，加上良种补贴、大型机械购置补贴等，流转方仅依靠政府补贴就可以获得丰厚的收益。因为土地流转市场存在“准入歧视效应”，流转方通常具有较强的融资能力，因而容易形成补偿富者的逆向补贴效应，拉大农户之间的收入差距。最后，人力资本质量是决定农户收入高低的重要因素。如果将农户人力资本划为商业技能（以做生意为主）、技术技能（以手工技术为主）和务工技能（以劳动力为主），从HJ村情况来看，技能差异是导致家庭收入差距扩大的重要来源。以同一年龄阶段（40-50岁）的农户为例，商业技能较高的农户收入高于技术技能较高的农户，技术技能较高的农户高于务工技能较高的农户。例如，从事橡胶生意的个体户年均家庭收入可达10万元以上，而以务工为主的农户年均收入在3-5万元之间，两者存在较大的差距。另外，即使同属技术技能的农户群体，拥有不同技术的农户收入也有着较为显著的差别。农户人力资本质量差异与收入差距的关系侧面表明，人力资本质量的提高是推进土地流转的基本保障。

4.村集体在农地流转过程中可能产生新的“寻租”行为，增加农村土地改革阻力。从HJ村农地流转程序来看，首先，流转方向村委会明确表达土地需求，由村委会负责向农户发布土地需求信息，然后，拥有土地流转意愿的农户向村委会提供土地供给信息，包括价格、流转期限等，最后，在村委会的协调下流转方和农户签订土地流转协议。在整个土地流转过程中，村委会起着信息提供者、谈判者以及监督者的作用，特别是作为土地市场供需信息的提供者发挥主导作用。然而，村委会“新的角色”有其内在的局限性：第一，村委会提供农地流转市场供需信息，无法实现土地供需双方的直接对话，可能阻碍土地流转市场发育；第二，在供需双方信息不对称的条件下，村委会可能利用拥有的信息优势“寻租”。例如，村委会可以根据自身利益需求设置供需条件与选择流转方，限制土地供需双方的选择权利。另外，作为供需信息服务的提供者，村委会可能收取相关费用补偿时间和服务成本，增加市场交易成本。根据土地流转协议相关规定，村委会按土地流转费用的一定比例提取服务费用。例如，2013年村委会按照200元/亩的标准收取服务费用，占每亩土地流转费用的20%。这可能进一步增加村委会控制土地流转供需信息的动力，从而阻碍土地流转市场发育，构成事实上的“寻租”行为，增加农村土地改革阻力。

5.农地流转对农田水利设施建管体系提出新的要求，可能引发新的灌溉矛盾。HJ村农田灌溉的主要方式是利用机井泵抽取地下水，通过田间沟渠引流到地块为农作物提供水源。在这个过程中，完善的灌溉设施系统和充足的地下水资源是提高灌溉效率的基本条件。从HJ村的灌溉管理现状来看，机灌井、田间沟渠等灌溉设施归属集体所有。由于具有较强的公共品性质，基本处于无人管护的状态，大部分田间沟渠废弃或被开发为田地，失去输水功能。由于缺乏严格的产权界定和管理制度，地下水资源属于“无人管理、无偿使用”的状态。农地流转可能进一步加剧灌溉管理的内在矛盾。首先，农地流转可能引发灌溉设施使用权的“权利转移”问题。从产权角度来看，村集体拥有灌溉设施的所有权，农户拥有使用权。农地流转以后，流转方拥有土地使用权，但是，灌溉设施使用权是否随土地使用权的转移而发生转移并未明确界定，如果无法实现灌溉设施使用权转移，受让方无权获得灌溉设施使用权，因而无法使用村集体的灌溉设施。反之，如果灌溉设施使用权随土地流转而发生转移，流转方应承担相应的灌溉设施管护费用，否则可能对其他农户带来负外部效应。另外，即使受让方承担相关的管护费用，由于受作物种类、种植面积等因素影响，受让方在灌溉设施使用次数、范围等更大一些，同样对其他农户使用灌溉设施带来不利影响。其次，从地下水资源使用情况来看，农地流转可能引发新的用水冲突。第一，从种植作物种类来看，受让方主要种植苗木和蔬菜等需水量较大的作物，水资源使用具有竞争性，一个用户从水利设施中提取水资源，就会减少其他用水户从设施中得到的收益。因而，在缺乏严格的水权界定和管理制度下，流转方使用过多的水资源可能影响其他用水户的用水需求，引发新的用水纠纷。第二，即使界定水权，在流转方增加用水量的情况下，也可能导致水资源的过度使用，影响水资源的可持续利用，最终损害其他农户的用水利益。

三、推进农地流转的对策分析

（一）树立粮食生产底线和导向思维，确保粮食安全。粮食安全（数量和质量安全）是农业发展的基础，关系国家的长治久安。确保国家粮食安全需要建立从农户到政府一体化的粮食安全体制。首先，保障家庭粮食供给安全是国家粮食安全的前提，应积极培育农户粮食安全意识，划定家庭粮食供给红线，防止因追求土地收益最大化而盲目改变土地种植结构的做法。其次，根据区域功能定位需要，合理规划村庄土地功能用地，既注重推进农业集聚发展，也坚持粮食生产面积的最低标准，强化粮食生产土地供给保障体系。最后，政府应坚持以粮食安全为基础的农业发展基本政策，鼓励以粮食生产为主的新型农业经营主体的发展，在此基础上，协调不同农业经营主体、行业和地区的平衡发展。同时，探索农业补贴与粮食生产挂钩的政府补贴机制，提高农业补贴精准性、指向性，增加粮食生产者的补贴力度。一方面，在完善粮食直补政策的基础上，结合粮食最低保护价制度，运用补贴形式建立粮食最低收益保障制度，保证粮食生产的比较收益，调动农户种粮积极性。另一方面，调整新型农业经营主体的补贴政策，农业补贴向生产粮食的新型农业经营主体倾斜，使种粮收益不低于其它“非粮化”经营收益，牢牢掌握粮食安全的主动权。

（二）积极探索多种形式的土地收益分配制度，提高农户土地财产收入水平。保护农民的土地财产权益，是促进农民收入稳定增长和缩小收入差距的基础保障。第一，完善土地确权认证工作，赋予农户稳定的土地使用权能，强化农户的土地使用权权益，为土地流转提供基本保障。第二，积极探索土地经营权入股、土地信托以及合作经营等多种土地流转模式，建立农民收入增长与土地增值收益分配联结机制，包括土地保底和按收益分红、底金+分红+劳务收入等多种分配方式，在坚持效率优先的基础上，发挥土地要素参与收入分配的调节功能，在农户收入与土地增值收益关系中找到平衡和包容。第三，推动相关政策和制度建设，维护农民土地权益，为建立多方兼容的土地增值收益分配制度提供合乎义理的法理基础。

（三）完善村民自治制度，构建“三权分置”下的村庄治理新体系。首先，尊重农户在土地流转中的自由选择权利，强化农户作为土地流转主体的地位。在“所有权—承包权—经营权”的“三权分置”框架下，完善土地确权颁证工作，明确农户“有保障的承包权”，为土地经营权流转提供“一张长期使用的可靠契约”，奠定土地流转市场发育的基础。其次，合理界定村委会在土地流转中的参与权，健全村委会的服务职能，强化村委会在制定规则、监督土地用途以及提供公共服务等方面的职责，适应土地流转下的农村发展新常态。最后，积极吸收新型农业经营主体参与村庄治理，提高村集体的市场经营意识，为村民自治注入新的治理元素，提升村委会在经济新常态下村庄治理能力。

（四）推进农田水利设施管理制度改革，建立与土地流转相适应的农田水利设施建管制度。首先，严格界定水资源产权，水费收取制度，合理利用水资源。其次，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励新型农业经营主体参与农田水利设施建管，协调不同利益相关者之间的冲突。最后，政府积极发挥在农田水利设施建管中的主导地位，瞄准新型农业经营主体，构建政府、新型农业经营主体与农户三者结合的合作机制，提高农田水利设施监管水平。

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（责任编辑：肖训生）