探索环境法治之路

姜青新

国务院日前首次就环境监管执法工作专门下发指导性文件——《关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》），这是党和国家在严峻的环境形势下，进一步保护生态环境的有力手段，进一步回应社会关切，维护群众环境权益的重大举措，深入推进依法治国，探索环境法治之路的重要途径。

背景

党的十八届三中、四中全会对环境监管执法工作做出了新部署。环境监管执法是落实环境保护法律法规和政策的最直接手段，也是保护生态环境、维护群众环境权益的最有力措施。三中全会要求，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法，加强环境保护基层执法力量。四中全会对全面推进依法治国做出战略部署，强调“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，要求在资源环境领域推行综合执法，依法惩处各类违法行为。随着新修订的《环境保护法》实施，加强监管执法、保证法律得到严格实施，已经成为环境保护领域全面推进依法治国、加强环境法治的首要任务。基于此，下发指导性文件就显得十分必要，既是贯彻落实十八届四中全会的有力措施，也是国务院首次就环境监管执法工作专题下发文件。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志近期对环境监管执法的系列重要批示，既为做好环境监管执法工作指明了方向，也为出台这个《通知》提出了基本遵循。

为此，从2013年下半年开始启动《通知》起草工作，文件起草小组广泛调研和听取相关方面意见，分别于2013年11月、2014年5月、2014年10月征求了各省级人民政府，最高人民法院、最高人民检察院，以及中央相关部门的意见基础上出台并印发本《通知》，部署全面加强环境监管执法，严惩环境违法行为，加快解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，着力推进环境质量改善。

内容

《通知》要求全面加强环境监管执法，严惩环境违法行为，加快解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，着力推进环境质量改善，提出5个方面的政策措施：

一是严格依法保护环境，推动监管执法全覆盖，有效解决环境法律法规不健全、监管执法缺位问题。

加快完善环境法律法规标准，强化生产者环境保护的法律责任，提高重点行业准入门槛。全面实施行政执法与司法联动，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。抓紧开展环境保护大检查，2015年底前依法查处、整改存在的问题。着力强化日常环境监管，2015年底前落实网格监管，做到不留监管死角、不存执法盲区，向污染宣战。《通知》要求，各地区、各有关部门要充分认识进一步加强环境监管执法的重要意义，切实强化组织领导，认真抓好工作落实。2015年起，市级以上环境保护部门要对下级环境监管执法工作进行稽查。2015年6月底前，地方各级人民政府要全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”，并将清理情况向上一级人民政府报告。2015年底前，地方各级人民政府要组织开展一次环境保护全面排查。各市、县级人民政府要将本行政区域划分为若干环境监管网格，逐一明确监管责任人，落实监管方案，将监管网格划分方案报上一级人民政府备案，并向社会公开。2016年底前，各地要完成全面清理违法违规建设项目的整改任务。2017年底前，现有环境监察执法人员要全部进行业务培训和职业操守教育，经考试合格后持证上岗。80%以上的环境监察机构要配备使用便携式手持移动执法终端，规范执法行为。

二是对各类环境违法行为“零容忍”，加大惩治力度，坚决纠正执法不到位、整改不到位问题。

重拳打击违法排污，严厉处罚偷排偷放等5类恶意违法行为，将违法企业列入“黑名单”并向社会公开。全面清理违法违规建设项目，2016年底前完成清理整改任务。坚决落实整改措施，实施执法后督察，对拒不改正的，依法采取强制执行措施。始终保持严厉打击环境违法的高压态势。《通知》指出，2015年底前，地方各级人民政府要组织开展一次环境保护全面排查，重点检查所有排污单位污染排放状况，各类资源开发利用活动对生态环境影响情况，以及建设项目环境影响评价制度、“三同时”（防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度执行情况等，依法严肃查处、整改存在的问题，结果向上一级人民政府报告，并向社会公开。环境保护部等有关部门要加强督促、检查和指导，建立定期调度工作机制，组织对各地检查情况进行抽查，重要情况及时报告国务院。

三是积极推行“阳光执法”，严格规范和约束执法行为，坚决纠正不作为、乱作为问题。

推进执法信息公开。开展环境执法稽查，完善国家环境监察制度，加强对下级环境监管执法工作的监督。强化监管责任追究，实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制。环保纳入党政干部经济责任审计。《通知》明确，县级以上地方各级人民政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任，要建立环境保护部门对环境保护工作统一监督管理的工作机制，明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任。要支持环境保护等部门依法独立进行环境监管和行政执法。审计机关在开展党政主要领导干部经济责任审计时，要对地方政府主要领导干部执行环境保护法律法规和政策、落实环境保护目标责任制等情况进行审计。

四是明确各方职责任务，营造良好执法环境，有效解决职责不清、责任不明和地方保护问题。

强化地方政府领导责任，明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任，2015年6月底前全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”。落实社会主体责任，严格规范自身环境行为，推进重点排污单位公开环境信息。发挥社会监督作用，畅通公众表达渠道，邀请公民、法人和其他组织参与监督环境执法。《通知》指出，国家将完善环境监察制度，加强对地方政府及其有关部门落实环境保护法律法规、标准、政策、规划情况的监督检查，协调解决跨省域重大环境问题。研究在环境保护部设立环境监察专员制度。自2015年起，市级以上环境保护部门要对下级环境监管执法工作进行稽查。省级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的县（市、区、旗），市级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的县（市、区、旗）开展环境稽查。稽查情况通报当地人民政府。

五是增强基层监管力量，提升环境监管执法能力，加快解决环境监管执法队伍基础差、能力弱等问题。

加强执法队伍建设，充实基层环境监管执法队伍力量，加强业务培训和职业操守教育。强化执法能力保障，保障基层环境监察执法用车，推进环境监察机构标准化建设，环境监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。《通知》指出，要建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，加强市、县级环境监管执法队伍建设，具备条件的乡镇（街道）及工业集聚区要配备必要的环境监管人员。大力提高环境监管队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。

此外，《通知》提出，将推进环境监察机构标准化建设，配备调查取证等监管执法装备，保障基层环境监察执法用车。强化自动监控、卫星遥感、无人机等技术监控手段运用。健全环境监管执法经费保障机制，将环境监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。

展望

《通知》的出台，为落实党的十八届三中、四中全会对环境监管执法工作的新部署找到了切入点，为深化改革、简政放权对环境监管执法工作提出的新要求找到了着力点，为满足广大人民群众对良好生态环境的新期待找到了共鸣点。今后，环境监管执法工作有望彻底扭转当前一些地方监管不到位、环境违法案件频发的尴尬局面，让所有人都能感受到变化、见到实效、看到希望、增强信心。

习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。《通知》以务实创新的精神，在许多方面对当前环境监管执法工作中的问题做出了规范和界定。《通知》的出台，是当前推动环境保护工作不断发展的良好契机。各地各部门要紧密结合自身实际，认真抓好贯彻落实，把党中央、国务院的部署落到实处，为深入推进依法治国探索环境法治之路做出贡献。（作者单位：北京师范大学）

编辑|刘书梅  shumei.liu@wtoguide.net