激辩：北京单双号限行

本刊记者 段雯娟

2014年12月26日，十二届全国人大常委会第十二次会议分组审议了国务院向全国人大首次提交的《大气污染防治法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）。《大气污染防治法》的修改不仅关系到何时能够重现蓝天，而且与每一个人的健康息息相关。

从2007年北京奥运测试赛期间实行单双号限行，到2014年3月28日北京市人民政府发出通告，决定自2014年4月11日至2015年4月10日继续实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施，再到2014年11月北京APEC会议期间的单双号限行政策，对于北京的有车一族而言，汽车限号似乎已成为一种生活习惯。

2014年11月26日，北京市常务副市长李士祥在京津冀协同发展论坛上表示，将论证把APEC期间采取的机动车单双号限行措施“常态化”。此言论一出，迅速“激起千层浪”。而《大气污染防治法（修订草案）》中增加的一个法条，再次挑动人们关于是否“单双号限行常态化”的敏感神经。

单双号限行常态化侵犯公民财产权利？

在十二届全国人大常委会第十二次会议上，李安东委员表示，草案中涉及机动车限行的内容有2条，一是第45条规定“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告”，二是第72条规定“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取包括限制或者禁止部分机动车行驶等应急措施”，后者属于应急措施，临时限行，群众可以理解，也是能够支持的。但第45条很可能就为机动车单双号限行常态化提供了法律依据，显然不合适。

“建议删除草案第45条。”吴晓灵委员直言，机动车在污染比较严重的时候，可以采取措施进行部分限行或者禁行，第72条已经规定了有大气污染紧急情况时，可以限制或者禁止部分车辆的行驶，“我认为短期的应急措施已经在第72条当中体现了，第45条体现的是什么呢？是长期措施。”

“现在北京是一周限制一天。从严格意义上来说，这是对公民财产权的侵犯。”吴晓灵委员说，奥运会时为了保障空气质量，对汽车实行单双号限行，于是政府开始热衷于采取行政措施限制车辆行驶。买了一辆车，一个月有四天不能用，其实本身就是对公民财产权的侵害。现在一周限行一天，迫使有些家庭买好几辆车，那么如果单双号限行，就将迫使更多的人再买车。

很多常委会委员与吴晓灵持相同意见。李安东委员说：“这种条款不应列入草案。我们讨论立法法修改中也涉及这个问题，要限制对地方政府的授权。”

不能“一限了之”，应考虑污染源头

在王毅委员看来，第45条属于不良条款。“北京市已经提供了一个不好的案例，过去本来限号行驶是一个临时的，结果很多家庭都是两辆车。这是一个无法解决空气污染的不良条款。”

辜胜阻委员说：“现在强调源头治理，比如油品质量，另外京津冀的大气污染，其中很重要的是跟产业结构有关，京津冀地区80%的煤消耗在河北，这种产业结构和能源结构才是大气污染的根源所在。”

“如果立法通过了，就给单双号限行常态化开了口子。现在不停工、不停产，要停车，老百姓通行怎么办？有关方面一定要慎重考虑，究竟源头治理重点应该放在哪里？”辜胜阻委员说。

吴晓灵委员认为，长期的治理措施应该靠提高机动车排放标准来解决，减少排放；再有就是运用经济手段减少机动车的保有量和马路上行驶的车量，比如政府提高拥有汽车和使用汽车的成本，让老百姓自主选择用私家车还是用公共交通，而不是侵犯其财产权利。经济手段可以有三种：一是拍卖车牌号，所有拍卖的车牌号费用最后都用于发展公共交通；二是提高部分区域停车费用；三是限制空车行驶，鼓励拼车出行。

需要严格限定条件和补偿措施

“单双号限行常态化是个利益平衡问题。”沈春耀委员说，问题是“度”在哪里？“理”在哪里？需要有很好的政策说明。现在的45条似乎还不太清楚，可以理解成是临时的，也可以理解成是“常态化”和“永久性”的。这里只是说“可以”，这是一个很大的法律授权。

“比如南京青奥会或者国家公祭日活动、北京APEC会议或者早几年的奥运会，机动车限行是一个特定时段里的一个特别措施。如果作为一个常态性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委员说，关键是要把道理和底线说清楚。政府没有必要给老百姓增添不必要的担忧和烦恼。

董中原委员说，即使保留这一条，也必须明确政府的补偿措施，否则政府的权力太大，私权利难以得到保护。立法应当妥善平衡好公权力与私权利的关系。

李安东委员认为，即使单双号限行常态化，也不一定能够解决汽车保有量总量控制问题。单双号一限行，依现在的经济实力，很多家庭都会买两辆车，甚至是三辆、四辆车，会带来严重的资源浪费和行车困难。

李安东委员说，在当前意见分歧很大的情况下，建议慎重考虑第45条有关机动车限行的内容。如果要写，也应该规定相应的限定条件，而且要有补偿措施。

中国人民大学法学院副教授竺效说，如果是单双号限行，那么草案第45条中“规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间”，这个表述就比较笼统。比如是临时限行还是常态化限行，排放控制是否区分高排放、低排放的排污水平，这两类标准，交叉排列组合，就可以划分出不同类型的限行措施、每种类型的适用条件，以及限行以后相应的补偿措施，都需要有明确的规则。

不但要有前置条件，还要有相应的细化补偿措施。竺效说，因为“单双号限行常态化”是对公民合法财产的所有权进行了限制，就需要合理的补偿措施。补偿可以包括多种方式，比如车船使用税等税收的减免，保险费用的调整等。总之，配套措施需要精细化。

“每一种限行的类型、限制条件、如何补偿等都应当在法律条文中予以明确。做出不同的限行规定和相应的补偿规定，才能够让现在各个地方的各种限行方案有一个更好的法律依据，更加公平合理。”竺效说。

过半市民支持单双号限行

2014年11月14日，一份“是否支持单双号限行”的调查问卷成了焦点。

在这份调查问卷里，共有4个问题，按照顺序分别为：“对APEC期间空气质量的满意度”、“有人建议将单双号限行政策长期推行下去，你的态度是”、“如何让北京出现更多的蓝天”、“成为北京空气质量常态大概需要多少时间的努力”。

根据调查结果显示，有84%的受访者对APEC的空气质量表示满意，过半受访北京人（56.9%）支持长期单双号限行。

多数网民都将焦点放在了“是否长期支持单双号限行”的调查数据上。根据调查结果显示，50岁以上年龄组受访者“强烈支持”或“支持”长期实行单双号限行的比例最高，女性受访者比男性更支持该政策。而不支持该政策的受访者比例仅为22.2%。

在这4个问题中，有3个问题直接或间接涉及“APEC蓝”，而关于单双号限行的调查问题，则穿插在了有关APEC蓝的问题中。有网民认为，这会误导受访者，让他们误以为“APEC蓝”即单双号限行的结果，“使得调查结果不科学。”

该调查问卷负责人解释称，问卷采取随机抽样的方法，通过给北京市民拨打电话，共收回1008份有效问卷，所有的数据都基于这些问卷。调查范围为北京14个市辖区和延庆、密云2个县，调查对象为18岁以上普通民众。

关于网络上对调查问题具有误导性的质疑，该调查中心主任戴先生表示，在初期的问题设置上，他们没有任何的倾向性。

有权买车但无权污染空气

中央人民广播电台编辑时晨明确表示“支持单双号限行”。她认为，雾霾，每个人都是受害者，每个人也都是制造者，只不过制造的程度影响不同。而目前身体力行最有可能改观的，就是减少汽车尾气排放，那么有车族必须承担这个责任，减少自己的汽车尾气排放量。当然，从国家政策上也应该灵活调整，对汽车各种税费进行调整。另外，大力倡导公共交通。“公交地铁就不该涨价。如果乘坐地铁成本一下增长了几倍，比开车或者打车成本也低不了多少，谁还愿意做地铁？有点经济能力的还是愿意打车开车。”

北京大华国际传媒张山蛟是坚定的支持者。他认为，单双号限行是值得提倡并继续坚持的，原因是：1、城市交通代表着一个地区的先进性和文明程度；2、流畅的交通有利于提高工作效率，并促进经济发展水平；3、减少汽车尾气排放对类似于北京这样的大都市，更有利于环境保护，如此，APEC蓝将不再是一种现象，而是常态；4、直接有利于提高人民居住环境的幸福程度，对提高城市服务业而言，有百益而无一害；5、当然，最重要的一 点，良好的生存环境将直接影响到人均寿命程度，避免不必要的灾难和疾病发生。

中国节能环保集团办公厅张哲的态度很明确，他建议实行单双号限行，并把目前的摇号改成拍卖指标。

长期实施单双号能解决拥堵问题吗？对此，中国社科院工业经济研究所工业发展室主任赵英持乐观看法，他认为，相比摇号，单双号限行更有助于改善道路和交通问题。单双号之后，北京政府应大力发展公交和地铁作为替代，增加频率和运力，提高接驳的便利性。

国家环境保护总局机动车排污监控中心研究员韩应健说：“汽车尾气排放是不是雾霾产生的元凶，一直存有争议，但我们应该将这一问题一分为二。我认为如果从大范围去看，比如说华北地区、京津冀等，工业煤炭燃烧是雾霾最重要的来源，但如果着眼于一个城市，机动车才是最重要的来源。长期实施单双号限行能在多大程度上改善空气质量？我想说APEC期间已经向我们证明了这一点。”在韩应健看来，这已有实例证明了单双号限行的意义。

中国人民大学社会学教授周孝正认为，有一些人反对单双号限行，这种观点并没有考虑广大老百姓最切身最根本的利益。“我始终认为，老百姓有购买汽车的权利，但是绝对没有污染空气的权利。在空气污染引发的疾病日益增多的当下，呼吸新鲜空气已成为人们最迫切的需求。当空气污染严重对广大老百姓的生命健康造成威胁时，对汽车实行单双号限行是政府应当采取的限制污染源的有效手段，是必须要做的工作。由此引发的出行不便、影响其他行业发展等问题也是人们应该承担的后果。”

不支持也不反对，无所谓

一位网友表示：“对于通过限行来治理雾霾，会有效果，但应该不会很明显。我对于单双号限行这件事也是抱着一个无所谓的态度，但绝不是因为我每天都坐地铁上班。APEC期间的地铁确实有些人满为患，如果说公交车还可以通过提升运力来应对乘车人数的猛增，那地铁就只能越来越挤，早晚高峰时段的地铁列车间隔已经很小，总不能一辆后面紧跟着一辆吧？地铁追尾可不是闹着玩的。总之，单双号限行，牵扯到了各方的利益，如果真的要执行，那就应该制定出一个切实可行的方案，让各方收到损害的利益得到补偿。”

中国技术交易所办公室郑绎则持中立观点，他表示，单双号的推出，或许会增加某一类用户的车辆持有量。在资金充足的情况下，每户如果购置单号尾牌和双号尾牌各一辆，那么此户就可以天天用车了。不知道这种情况会占多少比例，但或许这也是值得被考虑进去的因素。

王府井管委会武曼也是有保留的支持者，她认为，从可持续发展来看，一定要实行单双号限行，甚至提高行车成本，鼓励公共交通成为市区主流，否则就目前而言，空气污染已经成为很多人离开北京的主要原因，阻碍城市发展，破坏历史人文情怀。然而眼前，从城市发展及效率来看，如果单双号限制，必然降低居民生产效率，影响居民生活便利，致使幸福指数下降，所以在实施单双号限行前，要做好社会交通能力测算，对交通承载人力进行详尽划分，做出分类解决方案，拓展公共交通层面及执行力、利用互联网等，广泛开发新型公共交通方式。

中国联通公司工会、摄影家李志松考虑的更多的是解决方案，他认为：“油价下降、公交涨价，微微拼车、正当其时。”