关于我国高校去行政化问题的提出与对策

2015-12-24熠胡春晓

文教资料 2015年23期

关键词：行政化办学学术

火熠胡春晓

（1江西农业大学高等教育研究所，江西南昌 330045；2江西省社会科学界联合会，江西南昌 330077）

关于我国高校去行政化问题的提出与对策

火熠1胡春晓2

（1江西农业大学高等教育研究所，江西南昌 330045；2江西省社会科学界联合会，江西南昌 330077）

近年来，社会各界对高校行政化问题的关注度很高，迫切要求去除行政化给高校发展带来的诸多障碍，让大学回归教育本位。本文主要解释了高校行政化的内涵及其危害的具体表现，从现实诉求、政策导向和时代命题等方面阐述了“去行政化”提出的原因，分析了高校去行政化的对策建议：理顺政府与高校的关系；实行“管办评”相分离，帮助落实高校的办学自主权；重置高校内部学术权与行政权之间的关系，倡导“教授治学”；优化高校内部运行的组织结构，整体提升管理效率与服务水平。

高校去行政化内涵表现提出原因策略

大学制度构建过程中，教育界和学术界认为我国高校的行政化管理模式已日渐偏离高校应有的学术功能和学术特性，继而影响了高校发展和人才培养。伴随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）的出台，文件中提出的“高校要逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”这一要求也再次将社会大众的目光聚集在高校“去行政化”问题的研究上。民众热议的高校行政化究竟指的是什么，为什么要去行政化，具体又该如何去开展呢？本文试图对此做出探讨。

一、高校行政化的内涵

关于高校行政化的概念，现在我国还未形成统一的论断，学者们也是各抒己见，例如学者李厚刚、张延华（2006）认为，高校行政化就是指高等学校在整个构成和运作方面与行政机关有着基本相同的属性，即按照行政体制的结构和运作模式来建构、运行［1］。段益波（2011）指出，高校中的行政化内涵就是以行政为价值本位，即官本位［2］。中国教育学会副会长朱永新（2010）认为，从政府和学校的关系来讲，政府管理和控制了学校的专业设置、划拨经费、任命校长、评估教育等工作的开展；从学校内部来讲，行政权力大于学术权力，行政权控制着学术权［3］。吕虹（2014）根据马克思主义唯物辩证法，总结高校行政化就是指行政机关通过一系列的行政方式、行政行为对高校发挥作用、实施影响，高校作为不同于行政机关的社会服务组织，其内部管理不断地趋同于行政机关活动的特征，逐步背离服务组织自身发展规律的过程［4］。

上述观点主要从高校组织的内部管理模式、动力机制和政府与高校、二元权力的关系等方面解读了高校行政化的内涵。结合学者的观点，笔者认为高校行政化可从内外两个维度来看，外部指政府利用一定的行政权力管理高校或者干预高校管理，忽略其作为学术组织的特殊属性；内部则指高校自身的运作体制中出现了以行政权力为导向的集权化管理现象，行政人员掌控了本该由学术人员享有的对学术事务的管控权。

二、高校行政化的具体表现

教育部部长袁贵仁指出，高等教育行政化的倾向主要表现在两个方面：一是在政府对学校管理上；二是在学校的内部管理中［5］。相应地，高校行政化的具体表现有：（1）政府对学校自主管理干预过多，致使高校办学自主权薄弱。高校的办学权和管理权基本都集中在教育行政部门中，除了专业设置、人才培养计划和教学安排等权力一般下放给高校之外，典型的人事权和财权还是由政府掌控的。（2）各学校间参照党政机关的设置也一直存有行政级别之差，高校会按照级别划分为省（部）级、厅（局）级等。级别的不同意味着享受待遇的不同和获取资源的不同，最典型的就是“211”、“985”高校，虽总数量不足15%，却能够拿走约70%的政府科研经费［6］。（3）高校内部组织运行结构呈行政化趋势，两权混同，行政权力占据主导地位，削弱、侵蚀甚至替代学术权力。例如学术委员会的成员几乎由学校、院系的领导担任，这一现象必然会促使行政权力凌驾于学术权力之上，教师地位和声望无法占据主导位置，学者的意见不被重视，教授的积极性受挫，体现不出依靠教授治学以达到高水平教学的要求。（4）高校官僚化倾向严重，在高校行政权高于学术权的大背景下，教师不安心于一线教育工作，也想谋个“一官半职”，所以校长教授、院长教授、处长教授的现象比比皆是，这种领导“双肩挑、两手抓”的情况必然会直接影响原来的教学和科研工作。又或者在学术资源的申请和配置中，总会有人能依照其行政级别来获得更多资源，如此必然引起其他人员的不满，继而陷入“官本位”—追求行政权力—助长“官本位”思想的恶性循环中。因此，高校去行政化的目的和实质就是要政府和高校分开，管办评、管教分离，尊重高等教育的发展规律和高校办学规律，改变高校自主办学权名存实亡的尴尬局面，保障学术自由、民主管理，让大学回归以教育为中心。

三、高校去行政化提出的原因分析

我国对高校行政化问题的关注与争议持续已久。虽然在我国高等教育的发展初期，行政化的管理模式 “功不可没”，它的确立使得高校能坚持社会主义的办学方向、稳定各高校的发展，由政府统一分配各种资源确保社会的公平配置，扩大了高校的发展规模，等等，这在当时复杂的政治环境和资源严重短缺的情况下是非常必要且重要的。但随着社会的发展和全面深化改革的推进，高校行政化的弊端日益凸显，严重阻碍了高校的健康发展，人们对“高校去行政化”的呼声与日俱增。

（一）现实诉求：高等教育亟须消除高校行政化的弊端。

高校行政化使得政府对高校实行绝对管理，高校自主办学存在于理想之中，无法落实，因此难以避免“千校一面”现象；行政权大于学术权，致使两者地位颠倒，行政权力支配而不是服务于学术权力，高校难以实行科学有效的民主管理；大学精神丧失，高校内部价值观出现混乱，教师不再“唯学至上”而是“唯权至上”，追求权力的“甜头”；学术人员地位不高，治学治校的智慧被掩盖，学者积极性受挫；教育资源存在浪费，大量资源消耗于非教学科研的行政活动，容易滋生腐败［7］。这些现象都对大学的构建和发展产生了深刻的影响，不仅导致教育资源分配不均，加剧教育发展不均衡，而且与大学的办学目标和价值导向相偏离，扼杀了学术创造的动力。因此，高校不去行政化，就没法办下去，我国的高等教育质量就没办法保障，培养出的人才也不能顺应时代的发展要求。

（二）政策导向：落实高校办学自主权和学术自治权。

从我国宪法（1982）第47条的规定“公民有进行研究和文学艺术创作和其他文化活动的自由”中就能看出，社会始终倡导对学术自由的追求和保护［8］。2010年出台的《规划纲要》更是明确地提出了要推进政校分开、管办分离，探索建立出符合高校这一公益性组织特有规律的管理方案，更好地推进高校办学效率和教育质量的提高，这强调了要弱化政府的直接干预和控制，将有关自主办学的权力下放给高校，而高校则需要在大政方针和法律范围内依法办学、自主管理。由此可看出，社会热议的大学去行政化问题已经被提高到国家教育改革的制度层面上，由此可见此番改革的决心和力度。另外，为了贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化教育领域综合改革，也需要进一步加快高校去行政化的进程，加快“管办评”分离，构建政府、学校、社会三者之间的新型关系［9］。

（三）时代命题：理顺政府、高校和社会关系，确保高等教育公共性。

如今，我国倡导政府职能从管制型向服务型转变，更好地服务于社会主义市场经济体制，曾经处于政府管制下的高校就必须不断做出改革，纯化和重置与政府、社会的关系。高校去行政化就是对症下药，能够逐渐解决学校依附政府、资源分配不科学、体制僵化缺乏活力、学术积极性受挫等问题，让大学教育回归本位。高校作为公益性事业单位，其科学有效的运作需要行政部门的管理，但高校也要坚守自己独特的运作规律和价值诉求，理应以公共利益为价值导向，摒弃官本位的行政化倾向，取而代之的是高校教学民主、师生协同参与、校务透明公开、资源配置科学合理，这样才是遵循了公共性法则中的民主、参与、公平、透明等核心价值。提升教育服务的公共性水平是当今高等教育发展的时代命题，这有利于确保教育机会公平、激活高校学术力量，进而提高学校教育质量、增强高等教育的价值活力。

四、高校去行政化的对策建议

正如前面提到的，高校去行政化应包含两方面的内容：一是政府与高校之间“去行政化”，二是高校内部行政权和学术权之间“去行政化”。但需明确的是，从外部看“去行政化”不是要高校绝对脱离政府的管理，教育是民生大计，高等教育更是关系到我国的人才强国战略，高校与政府的关系不可能“一刀两断”。因此，我们要求的“去行政化”是强调在国家宏观引导下高校享有自主办学权和学术自由权；从内部看“去行政化”不是不要学校进行合理的行政管理，恰恰相反，学校的行政事务、后勤保障等更需要专门人才来管理。因此，要规范行政部门的职能和职务，发挥它应有的对教师教学和研究活动的服务作用，而不是成为教师和学者们哄抢的谋权谋利之工具。遵循这个思路，高校去行政化的具体途径可以从以下方面展开。

（一）真正转变政府职能，切实理清政府与高校的关系。

在社会主义市场经济背景中我们提出要转变政府职能，建立服务型政府，在高等教育领域中我们同样希望政府，担任好监督和服务的工作。因此，要明确界定政府与高校的职责与权限，努力改变当前政府直接统管高校、高校高度依附政府的现状。政府的管理形式应是多以指导性为主，对高校不必要的行政干预和行政审批项目应减少，直接对职能部门的检查和评估也该减少，保证高校的办学自主权不是仅存于设想中，而是能够依法切实掌控。尤其是在财政这方面，要建立和完善高校财政拨款制度。目前大学正常运作多数靠政府拨款，因此政校不可避免地长期处于控制与被控制状态，但此次《规划纲要》提出了要设立高等教育拨款咨询委员会［10］，以期政校分离。教育资源的合理配置与运作离不开政府财政投入，但政府该给一个大学拨多少钱，不应由政府直接说了算，可交由高校拨款委员会来统计预算。委员会应该按照所搜集的对高校评估的结果和大学实际总体需求决定拨款的多少，因为经费问题只有专业组织才搞得清楚，他们会从如何有效使用经费这个角度上认真考虑。

（二）真正落实大学自主权，管、办、评相分离。

只有真正减少政府对高校办学的强制干预，才能充分调动高校的主观能动性，落实办学的自主权，避免“千校一面”现象，才有可能办出世界一流的大学。倡导实行“管、办、评”分离，是因为政府是出资人，有责任管理大学，但是如何办大学和评价大学不要具体去管，不能既当“教练员”，又当“裁判员”［11］。社会普遍认为高校管理者要了解高校的办学规律和运行特性，这是一个前提条件，但是要行政部门完全了解高校是不可能的，这是由它工作的职能范围决定的，毕竟行政管理与科研教学是两类事，都需要专业人员，因此就需要一个专业组织承担桥梁作用，做出评价，给行政者提出参考意见。“管、办、评”应该分开，“管”是政府对高校实行宏观管理，制定指导性政策要求和评估指标；“办”是指校长负责办学，根据目标分配好行政组织和专业组织该做的工作；“评”是充分调动起社会组织的积极性，承担起高校评估工作，且应该是独立第三方。这样，所有高校不必按照一个模子去发展，从而办出有特色、能区分的学校，也缓解高校建设“千篇一律”的尴尬局面。

（三）协调高校内部行政权与学术权之间的关系，倡导教授治学。

大学是典型的行政—学术二元权力结构的组织，两大权力存在各自张力［12］。高校内部一向是学术权让位于行政权，导致大学内部不能由专业组织做出判断，从而出现违背高校特性的情况。“去行政化”就是要合理调整两者间的关系，使教育界回归行政权服务于学术权的局面。一方面要坚持和完善党委领导下的校长负责制这一基本制度，由校长来管理高校的日常事务和组织执行重大决策，而党委则是领导和监督相关工作。同时要改革校长选拔任用方式，即由政府委任校长制转为高校自主遴选校长制，校长人选除了符合基本管理者的标准外，还应该了解学校原来的特色和高等教育运作规律［13］。另一方面推崇“教授治学”，设立教授、副教授组成的教授委员会成为高校最高学术权威机构，分类下设诸如教学、学位、科研等委员会，在高校学术事务和管理的问题上，让学术委员会等核心学术组织做出专业判断，享有最终决定权和否决权，真正落实在学校结构中让学术人员和专业组织占据主导的地位。总之，“校长治校”与“教授治学”相结合，各司其职，才能让管理与高校特性保持一致，分配好相应的行政资源和学术资源，共同助力高校前进的步伐。

（四）优化高校组织结构，提高管理水平和服务效率。

当下，高校组织基本遵循的是科层制模式，高校去行政化必须改革高校科层制结构，克服其僵化、层级复杂、模式化的弊端。高校是一个学术性组织，它的管理要有其自身的学术特性，追求高效管理并没有错，但行政管理的最终目的也是为了更好地为学术、教育服务的。因此高校优化结构的最直接方法是削减过多的中间层机构，搭建简约化、扁平化的行政组织结构，适当增设综合性服务机构（中国科技大学行政服务中心便是一例）。首先，管理部门应纳入一批专业化的行政管理人员，定位为目标管理，变直接管理为间接管理，使得管理重心下移，建立健全以学院为管理单位，以学术和教学为重心的管理运行机制［14］。其次，要完善教职工民主参与高校事务，保证学校师生与管理部门之间能够进行有效沟通，做好信息传送与反馈工作。最后，要完善监督与评价机制，落实教职工代表大会、学生自治组织的监督和信息反馈作用，并借助独立第三方——社会组织的客观评价，形成多元制衡，健全组织运行机制。这样将“服务行政”理念融入管理之中，才体现了高校行政组织的设立目标和结构优化是为了给全校师生员工和教育学术提供高质量服务。

高校去行政化是一个系统工程，要认真梳理和一步步推进实施，不仅要从政府职能方面入手，更要从高校内部管理出发；不仅要依靠法律法规的保障，还需要完善相关制度来规范管理。最首要的就是要依法推进高校行政管理体制的改革，理顺高校内部的治理结构，建立现代大学制度，即努力推进党委领导下的校长治校与教授治学相结合的管理体制；行政人员与学术人员各司其职，科学分配行政资源和学术资源，民主管理，社会监督。至于改革该从政府与学校外部关系开始还是从学校内部开始其实并没有必然的顺序，关键是要找准突破口，并坚持一步步推进下去，如此才能最终改变管理体制。去除大学官本位，引导高校树立正确价值观导向，让大学回归教育，这是建立现代大学制度的要求，也是社会各界共同期待、共同努力才能出现的局面。任何改革都不是一蹴而就的，高校去行政化的外在表现是从相关管理制度入手，实际更深层次的是要扭转“官本位”的价值取向，因此高校去行政化的核心就是要行政管理队伍明确服务对象，以及大学的根本使命，这离不开政府、高校和社会三者间的相互配合与努力。

［1］李厚刚，张延华.浅谈我国内地部分高校的行政化［J］.学习月刊，2006，24：23-24.

［2］［8］段溢波.高校去行政化：内涵，原因与途径分析［J］.科教文汇，2011.02：190-191.

［3］贾楠，王骏勇.朱永新.大学校长应成为荣誉性服务性职位［EB/OL］.［2010-03-11］http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-03/11/content_13149092.htm.

［4］吕虹.中国高校去行政化研究［D］.安徽大学，2014.

［5］田艳丽.高校去行政化：困境与路径选择［J］.法制与社会，2011，03：211-212.

［6］中国工程院院士、华中科技大学校长李培根.如何改变高校行政化管理倾向［N］.中国教育报，2010-03-29005.

［7］肖应红.我国高校学术权力行政化的理性思考［J］.黑龙江高教研究，2004，09：6-8.

［9］王荣庆.高校去行政化改革的思考［J］.苏州大学学报（社会哲学版），2014，（6）：121-126.

［10］陈香兰，张振.大学“去行政化”对策研究［J］.前沿，2012（8）：16-17.

［11］张新华.高校如何去行政化——访全国政协委员、中国矿业大学（北京）副校长姜耀东［J］.山东高等教育，2014（7）：5-9.

［12］万静.大学“去行政化”再思考——基于制度主义的视角［J］.高教探索，2015（1）：16-20.

［13］唐新平.大学行政化的成因分析及其治理［J］.现代教育科学，2013，05：49-54.