淮河流域大型水利工程竣工验收技术鉴定工作实践与对策探讨

2015-12-24于彦博

治淮 2015年6期

汪洋于彦博

汪洋于彦博

《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号，以下简称《验收规定》）明确要求：“大型水利工程在竣工技术预验收前，项目法人应当按照有关规定对工程建设情况进行竣工验收技术鉴定。”水利部在2011年、2014年水利建设与管理工作要点中均提出，“出台竣工验收技术鉴定管理办法和鉴定导则，加强竣工验收技术鉴定管理”，但迄今为止尚未颁布相关办法和导则。本文在深入了解淮河流域大型水利工程（重点是治淮19项骨干工程，兼顾列入相关规划的流域大型病险水闸除险加固工程）竣工验收技术鉴定工作开展情况的基础上，总结了当前竣工验收技术鉴定工作的主要做法与成效，指出了存在的主要问题，最后就促进竣工验收技术鉴定工作进行了探讨。

一、总体开展情况

从统计情况看，自《验收规定》施行以来，治淮19项骨干工程分不同单项工程或项目法人，均按要求开展了竣工验收技术鉴定工作，详见表1。

淮河流域及山东半岛区域内列入《全国大中型病险水闸除险加固总体方案》的大型病险水闸有72座，目前淮委已完成或基本完成30余座大型病险水闸的初步设计复核工作，均将竣工验收技术鉴定工作所需的费用纳入工程概算，部分已实施的水闸加固工程已经开展竣工验收技术鉴定工作。

二、主要做法与成效

1.主要做法

自《验收规定》颁布施行以来，工程竣工验收主持单位重视技术鉴定工作，大型水利工程均按要求进行竣工验收技术鉴定，也有个别中型水利工程项目法人积极开展竣工验收技术鉴定。淮委在《关于进一步加强治淮工程竣工验收管理工作的通知》（淮委建管〔2011〕197号）中，专门要求治淮工程竣工验收申请报告附件中应包括竣工验收技术鉴定报告。流域各省级水行政主管部门也以不同方式督促项目法人按要求开展竣工验收技术鉴定工作。

项目法人一般采用直接委托或公开招标的方式，选择有资质（包括工程咨询甲级、水利设计甲级、蓄水安全鉴定一级等资质）的单位（工程参建单位除外）开展竣工验收技术鉴定工作。由于水利工程开展竣工验收技术鉴定时间不长，鉴定费用标准尚无据可依，一般采用双方协商或设定招标控制价等方式取费。

由于缺乏竣工验收技术鉴定相关的规程规范，目前对于技术鉴定工作的监督仅限于工作是否开展、是否提交技术鉴定报告，而对于鉴定工作开展的广度和深度难以作进一步的检查和要求。

2.主要成效

近年来，通过开展竣工验收技术鉴定工作，有效促进了水利工程竣工验收工作，主要表现在：

第一，技术鉴定工作可提升竣工验收准备工作质量。大型水利工程竣工验收前，作为工程“总牵头人”的项目法人面临的准备事项千头万绪，通过开展竣工验收技术鉴定，帮助项目法人对项目建设全过程进行梳理，对工程的设计、施工质量和工程运行情况进行客观、公正的第三方评价；对施工过程中出现的问题和缺陷，能够及时提出意见和建议，避免工程完工后检查发现问题而无法弥补的局面，最终提出工程竣工验收技术鉴定意见与建议，可以提升竣工验收准备工作质量，为大型水利工程项目一次验收合格奠定基础。

第二，技术鉴定工作成果可为技术预验收专家组提供快捷、高效的参考。目前，绝大部分工程技术预验收安排在竣工验收的前1天甚至半天开展，时间非常紧张，部分验收专家甚至无法看完工程建设的相关资料，可能导致验收工作质量不高。通过查阅技术鉴定报告，可让技术预验收专家在短时间内把握工程建设总体情况与存在的问题，然后根据分工就某一专业问题进行深入的查询与质证。

第三，技术鉴定工作可促进验收工作回归工程技术检查和质量评价的本质。近年来，政府主持的验收有从“验收”演变成“验收会”的趋势，通过验收来检查工程建设质量的功能趋于弱化，使得政府验收的行政化色彩愈发浓厚。通过在技术预验收前置竣工验收技术鉴定环节，可以促使验收工作回归工程技术检查和质量评价的本质。

三、存在的主要问题

1.对竣工验收技术鉴定工作定位的认识有不同

《验收规定》施行7年多来，相关配套的竣工验收技术鉴定管理办法和鉴定导则迟迟未能出台，造成主管部门、项目法人对该项工作定位的认识有不同，个别市（县）级工程项目法人甚至不知道大型水利工程竣工技术预验收前增设了技术鉴定环节，这加大了技术鉴定工作开展的难度。一种观点认为，技术鉴定工作主要是服务于技术预验收专家组，参照工程竣工财务决算审计的方式，鉴定单位应由验收主持单位选择确定，由项目法人与鉴定单位签订合同，按要求开展鉴定工作，这样有利于保证鉴定单位“客观、公正”的第三方主体地位；另一种观点认为，按照“谁出资、谁受益、谁承担风险”的原则，鉴定费用由项目法人支付，理应由项目法人通过适当的方式自主选择鉴定单位，鉴定工作服务于项目法人准备工程竣工验收的大局。

2.对竣工验收技术鉴定工作深度和广度的理解有异议

表1 治淮19项骨干工程开展竣工验收技术鉴定情况表

不同工程项目法人对于竣工验收技术鉴定工作深度和广度的理解差别较大，不利于开展技术鉴定工作。有的工程项目法人认为，技术鉴定工作要对设计进行全面复核，对施工单位自检、监理抽检的内容进行进一步抽查复测，对工程运行观测资料进行分析计算，对工程遗留问题提出处理意见；有的工程项目法人认为，技术鉴定报告仅需参建单位工作或管理报告等资料的摘录和汇编，无需进行相关的复核和计算。

3.对竣工验收技术鉴定单位资质和鉴定费用的尺度把握有偏差

调研发现，对鉴定单位资质管理的空白和鉴定费用取费标准的无据可依，造成了项目法人对鉴定工作把握的偏差，加剧了技术鉴定工作的随意性。

目前，国家现有的法律法规对于竣工验收技术鉴定承担单位没有明确的专项资质要求。《水利水电建设工程蓄水安全鉴定和竣工验收技术鉴定管理规定》（2007年征求意见稿）提出由具有蓄水安全鉴定资质的单位承担竣工验收技术鉴定工作，也有部分单位和专家建议设立水利工程竣工验收技术鉴定专项资质。当前，项目法人一般选择至少具备水利工程设计、咨询、监理、招标代理等1项资质的市场主体承担技术鉴定工作，也发现个别无任何资质的单位承担鉴定工作。

由于水利工程开展竣工验收技术鉴定时间不长，鉴定费用取费标准尚无据可依，一般采用双方协商的方式取费，取费情况千差万别。一方面，部分工程初设批复中核除了竣工验收技术鉴定费用，开展鉴定工作需要挤占项目法人本就十分紧张的建管费，项目法人对此怨声载道；另一方面，相关资质单位普遍认为鉴定费用偏低，难以调动参与鉴定工作的积极性，这一点在江苏省进行入江水道整治、分淮入沂整治等3项工程竣工验收技术鉴定招标连续3次失败中也有充分体现。

典型调研工程竣工验收技术鉴定费用统计见表2。

四、有关对策探讨

1.抓紧出台有关规定和导则，进一步规范竣工验收技术鉴定工作

《验收规定》中规定竣工验收技术鉴定为大型水利工程竣工技术预验收的前置条件，但对竣工验收技术鉴定的任务与范围、工作内容、工作程序以及鉴定工作深度等均没有作出具体的要求。目前，项目法人和鉴定单位主要参照《水利水电建设工程蓄水安全鉴定和竣工验收技术鉴定导则》（2007年征求意见稿）开展竣工验收技术鉴定工作，由于该导则尚未正式颁布，且各方对竣工验收技术鉴定的理解也是仁者见仁，鉴定工作有一定的主观随意性，使得鉴定工作为技术预验收提供技术支撑的作用削弱。因此，亟需颁布有关规定、导则，规范技术鉴定工作，充分发挥技术鉴定在水利工程竣工验收中的技术支撑性作用。

2.加强竣工验收技术鉴定承担单位的资质化管理

具备什么资质的单位能承担水利工程竣工验收技术鉴定工作，是项目法人在组织技术鉴定工作中必须考虑的问题。笔者认为，在当前国家不断减少行政审批事项的背景下，设立专门的竣工验收技术鉴定资质的可能性微乎其微；由具有蓄水安全鉴定资质的单位承担竣工验收技术鉴定工作，存在鉴定单位数量较少（一级资质12家，二级资质46家），易形成区域垄断，不利于市场竞争。建议在总结竣工验收技术鉴定工作经验的基础上，依托具备水利工程咨询、设计、监理等1项或多项资质的市场主体，尝试建立水利行业竣工验收技术鉴定单位短名单，完善能力评价体系，加强信用评价管理，保证竣工验收技术鉴定工作质量。

3.科学测算竣工验收技术鉴定费用并纳入工程概算体系

科学测算鉴定费用，制订鉴定费用取费标准或指导价，并将鉴定费用纳入工程概算体系，有利于鉴定工作的良性开展。一方面，对于大型水利工程，以水利工程概预算定额修编为契机，在充分调研的基础上科学测算不同类型工程竣工验收技术鉴定费的超额累进费率，并适时发布取费标准或指导价，做到鉴定费用有据可依；另一方面，对于中型水利工程，可参照《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格〔1999〕1283号）确定的收费标准，按工程咨询人员工日费用标准和估耗工日计算鉴定咨询服务费，最终由项目法人和鉴定单位双方协商确定费用