日本乳制品安全由乱到治的经验与借鉴

王威　高敏蕙

摘要：上世纪50年代，日本备受乳制品安全事故的困扰，随后日本采取了一系列措施实现了乳制品安全的由乱到治。通过日本乳制品安全事故的特征分析，日本与中国在乳制品安全事故爆发的高峰时段、事故易发企业和事故的直接原因3个方面都存在明显共性。为了治理乳制品安全，日本采取的措施包括健全相关的法律体系、建立多层次的质量标准体系、实施强制与自愿结合的标签管理体系以及重视乳制品安全事故的公众监督与消费者维权。中国应当借鉴日本的经验，加强食品安全法制建设，发展行业协会标准和企业标准，适当增加自愿性标识与认证并提高乳制品加工企业的违规成本。

关键词：乳制品；质量安全；治理；

中图分类号：F333.135 文献标志码：A

20世纪50年代初期，日本政府为了解决食物供给不足、国民营养状况不佳的问题，提出了“一杯牛奶强壮一个民族”的口号，随后日本乳业进入了快速发展时期。由于乳制品及作为其中间产品的原料奶都具有经济学中的“信任品”特征，在乳制品生产和流通环节中存在着外部性、信息不对称、公共产品等问题，因此完全杜绝乳制品安全事故的发生是不可能的。在60多年的发展历程中，日本乳业也曾备受乳制品安全事件的困扰。虽然乳制品安全事故给消费者和乳品生产企业带来了严重的危害，但是从某种意义上说，正是在应对这些安全事故的过程中，日本才逐渐成为当今世界上食品安全保障体系最完善、监管措施最严厉的国家之一。近年来，中国不断爆发的乳制品安全事故已经引发了消费者对国产乳制品的信任危机，乳制品安全问题已经成为制约中国乳业持续发展的主要障碍。鉴此，本文梳理日本乳制品质量安全事故，对比分析中日乳制品安全事故的特征和政府采取的治理措施，并在日本乳制品安全由乱到治的经验中寻找到值得中国乳业借鉴的做法。

1.日本主要乳制品安全事故及特征

（1）日本主要乳制品安全事故。本文选择日本乳业的发展历史中，危害较为严重、影响较大的4次乳制品安全事故进行分析，如表1所示。第一次是1955年雪印八云工厂脱脂奶粉中毒事件。事故原因主要是由于雪印乳业下属的北海道八云町工厂在生产脱脂奶粉的过程中连续出现停电和机器故障等意外，致使未加工的原料奶长时间处于非正常保存状态而滋生溶血性葡萄球菌。在此次事件中，1936名小学生在饮用了雪印乳业集团生产的脱脂奶粉后出现了不同程度的腹泻症状。第二次是1956年森永砒霜奶粉中毒事件。当时的森永公司为了降低成本，没有使用冷罐车储运原料奶，导致原料奶在运送到工厂途中，很容易发生酸败。使用这些酸败的原料奶制成的奶粉很难以溶于水，为提高奶粉的溶解度，森永公司将偏磷酸钠作为催化剂加入奶粉中。事故的直接原因是该批次的催化剂中含有大量的砷，乳品加工厂在未作检验的情况下将其直接混进了奶粉中。该事件导致12344名婴儿中毒，中毒的婴儿出现皮肤黑化、肝肾功能损伤等症状，年纪稍长时，又出现痴呆和畸形的症状，甚至出现130个死亡病例。第三次重大乳制品安全事故发生在2000年，日本关西地区相继有1.4万人饮用雪印低脂肪牛奶等产品后出现中毒症状。事故原因是由于停电，原料奶和半成品长时间存放在常温条件下，从而滋生并繁殖出大量的金黄色葡萄球菌。这次事故导致当时日本最大的乳品公司雪印集团倒闭。第四次事件发生在2011年日本福岛地震之后，明治旗下的STEP奶粉中检测出微量放射性物质铯，这批奶粉中铯的含量达到了每千克30.8贝克勒尔。尽管铯的含量没有超过日本政府规定的上限标准，不过明治公司仍对约40万罐奶粉实施召回与更换。

（2）日本乳制品安全事故的特征。第一，日本乳制品安全事故爆发比较密集的时期是20世纪中期。雪印八云工厂脱脂奶粉中毒事件和森永砒霜奶粉中毒事件都发生在该时间段。中国乳制品安全问题的集中爆发始于2004年的安徽阜阳劣质奶粉事件，2008年震惊中外的三鹿奶粉的“三聚氰胺”？事件更是将乳制品安全问题推到顶峰。虽然近几年中国没有再出现大规模的乳制品安全事故，但是单个企业或者企业的单个批次产品质量问题仍不断涌现。虽然中国乳制品事故高发时期比日本晚了大约半个世纪，但是两国的乳制品安全事故密集爆发时期存在一定共性。首先，从乳业的发展来看，安全事故密集爆发时期都是乳业高速发展时期，奶牛养殖规模、乳制品产量和消费率都呈直线上升趋势。其次，从宏观经济环境来看，20世纪中期的日本与21世纪初的中国非常相似，均是处于经济快速发展时期。为了追求国民生产总值的增长，而实施的“产业优先”战略导致生产者与消费者之间的矛盾变得越来越突出，食品安全事件层出不穷。除了乳制品安全事件外，日本在这一时期还发生了水俣病事件和米糠油中毒事件等，而中国也发生了地沟油、染色馒头等食品安全事故。

第二，日本乳制品安全事故多出现在大型乳品企业。森永乳业、明治乳业和雪印乳业都曾是日本乳业的巨头，却在乳制品安全重大事故中无一幸免。1955年，森永砒霜奶粉中毒事件发生时，森永乳业是日本最大的龙头企业，乳制品销量占日本市场份额的50%以上。雪印乳业在2000年因细菌污染事件倒闭前，从1995年至1999年连续5年市场占有率最高，年均销量占日本市场份额的20%以上。2011年明治乳业发生放射性元素超标事件时，其婴幼儿奶粉达到日本市场份额的40%。虽然从理论上讲，大型乳品企业无论设备水平、科技力量还是资金方面都拥有明显的优势，利用这些优势可以采用更先进的技术和检测手段，实行更严格的生产标准，从而生产出较高安全水平的乳制品，但是日本的实践却说明大型的乳业公司并不等于安全的乳制品。反观近年来中国爆发的乳制品安全事故，从2006年的光明山盟的“过期奶”，2008年的三鹿奶粉的“三聚氰胺”，2010年圣元奶粉的“性早熟”，2011年蒙牛产业黄曲霉素M1超标，2012年伊利奶粉汞超标，这些乳制品安全事故也都发生在大型乳品加工企业。

第三，日本乳制品安全事故爆发的直接原因是添加剂和污染问题。表1中列出4次事件发生的直接原因都是添加剂和污染问题。例如森永的砒霜奶粉事件与中国三鹿的“三聚氰胺”事件极为相似，都是生产企业为了谋利，完全不考虑消费者的权益，人为加入有害的添加剂，并且在事故造成恶劣影响后将责任都推给原料供应商。而2011年明治奶粉放射性元素超标事件的发生主要是由不可抗力的外界因素所致。该事件说明21世纪的乳制品安全除了企业的生产安全外，还需要健康的生态环境。明治公司在事件发生后，能够及时召回可能受污染40万罐问题奶粉，则反映出日本在消费者权益保护和产品召回制度等方面的进步。对比中国乳制品安全事故，可以看出无论是“三聚氰胺”，还是黄曲霉素、汞元素还是肉毒杆菌，导致安全事故爆发的直接原因同样是添加剂和污染问题。这说明目前我国乳业的生产管理和监管制度尚不健全。在相关制度不完善的情况下，乳品加工企业具有较强的投机动机，利用乳制品不易监测质量的特性来欺诈消费者。

通过对日本乳制品安全事故特征的分析，可以看出日本与中国在乳制品安全事故爆发的高峰时段、事故易发企业和事故的直接原因3个方面都存在明显共性。相似的特征意味着日本治理乳制品安全事故的手段和措施将对中国有较强的借鉴意义。

2.日本治理乳制品安全问题的基本做法

乳制品安全事故的爆发也曾引起过日本国民的恐慌。消费者要求政府改变只重视生产者利益的做法，切实从消费者利益出发，全面治理乳制品安全问题。随后日本政府采取了一系列的措施来治理乳制品安全问题。

2.1健全相关的法律体系

为了保障乳制品的质量安全，日本政府先后公布了多部法律来规范乳制品的生产、标识和消费等环节，其中主要的法律。如表2所示。

（1）《食品卫生法》。日本的《食品卫生法》发布于1947年，该法规定食品添加剂、食品加工设备、食品容器及包装必须符合的卫生标准，并明令禁止企业生产和出售有毒、有害食品。该法经历了多次修订，其内容和适用范围也在修订中得到不断完善。例如，在1995年修订《食品卫生法》中加入了包括乳制品在内的六类产品必须实施HACCP管理的规定，以实现食品安全生产的全过程控制。在2006年的修订中添加了针对进口食品的“肯定列表”制度，该制度规定食品中的化学品含量不得超过最大残留限量标准，对于没有明确规定最大残留量标准的化学品则全部实施“一律标准”，即0.01 mg/kg。

（2）《关于农林物质标准化及质量标识正确化的法律》。该法律简称为JAS法，主要包括2个层面：一是JAS标准，即日本农林水产省制定的农林产品的具体规格；二是根据JAS标准，对合格的农林产品加贴JAS标识。该法的主要目的是为与乳制品一样不易区分质量的农林产品，制定一套分级标准，并要求所有制造者和销售者按照不同的级别加贴标识，方便消费者进行选择，从而在一定程度上缓解由于信息不对称带来的市场失灵问题。

（3）《饲料安全法》。由于乳制品生产加工的特殊性，饲料安全对乳制品的质量安全也十分关键。日本在1953年出台了《饲料安全法》，规定饲料及其原料中不得含有危害人体健康的成分。随着疯牛病和转基因产品的出现，日本的《饲料安全法》也不断改进，在修订案中加入了预防疯牛病和对未经许可的转基因改良产品的饲料规范。

（4）《消费品安全法》。乳制品安全事故爆发背后隐含的经济学原理是生产者与消费之间的信息对称。为了解决信息不对称问题，日本政府在1953年发布的《消费品安全法》中规定生产企业或进口商有义务消费者生产和进口中的重大事故上报国家主管部门。该法2008年的修订案中新增了制造商和进口商应向消费者提供消费品维护信息的规定。

（5）《消费者基本法》。1955年的森永砒霜奶粉中毒事件后，由于缺乏维权的有效途径，大批的受害者在之后的十多年内都没有得到足够的赔偿。直到1968年日本《消费者保护基本法》出台后消费者维权才出现转机。2004年日本对该部法律进行了修订，新法在名称上去掉了“保护”字样，改为《消费基本法》。该名称转变体现了消费者的地位已经从“被动保护”升级到“主动维权”。

（6）《强化食品加工过程管理的临时措施法》。虽然HACCP认证制度受到消费者的认可，但是乳品加工企业却需要在改进设备、优化流程、改良生产环境以及支付认证费等方面增加大量成本。为了鼓励和促进企业实施HACCP和农产品质量认证，日本在1995年出台了《强化食品加工过程管理的临时措施法》。该法对采用HACCP的食品加工企业给予低息贷款、降低设备折旧率，减免房产所得税等优惠政策。

（7）《食品安全基本法》。2003年出台的《食品安全基本法》是在《食品卫生法》的基础上形成的，它确定了治理食品安全问题的基本原则，完善了日本的食品安全行政监管制度。依据该法成立的食品安全委员会是日本负责食品安全监管的3个中央政府部门之一，主要负责食品安全事务的风险评估、为政府制定相关法律和政策提供咨询、对食品安全政策的重要事项进行调查审议，就风险评估的内容与消费者、关联企业进行信息交流以及应对食品安全重大损害的紧急事态等。

目前，中国乳制品安全规制的法律体系主要以《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》等法律为主体，以《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《乳品质量安全监督管理条例》等法规为辅。与日本的法律体系相比，主要存在2点不同：第一，日本法律体系已经覆盖乳制品生产的全产业链，而我国的法律尚未对饲料安全、加工过程管理等容易引发安全事故的环节进行单独立法；第二，日本的法律体系侧重通过建立标准和产品标识改善产品的信息不对称性，引导企业进行良性的市场竞争，而我国的法律仍多以针对生产企业的行政管理为主。

2.2建立多层次的质量标准体系

日本的乳制品标准可以分为国家、行业协会和企业3个层次。第一，国家标准。国家标准是由政府部门制定的，主要包括1951年出台的《乳与乳制品成分标准》和《食品、食品添加剂等的规格和标准》。《乳与乳制品成分标准》涵盖原料奶和乳制品各个方面的具体标准以及配套检验方法，主要包括：对奶牛的健康；原料奶与乳制品的质量成分、微生物要求；乳制品加工、储存和销售过程中的卫生要求；加工设备的设计与材料性能要求，乳制品包装材料的物理性能、卫生要求等。在2012年的修订版中增加了原料奶和乳制品含有放射性物质的限量要求。《食品、食品添加剂等的规格和标准》主要规范原料奶和乳制品中农药和兽药残留限量标准、食品添加剂和污染物限量标准。第二，行业协会标准。行业协会标准主要由乳制品行业协会和相关社团组织制定。乳制品行业标准主要作为国家标准和补充和技术准备。例如，日本乳业协会制定的《环境友好的乳制品包装指南》和日本乳业技术协会（JDTA）制定了《原料奶质量标准及测定方法》。第三，企业标准。企业标准一般是大型乳制品企业制定的操作流程和技术标准。企业标准的具体指标往往领先于国家标准，体现企业技术和管理的先进性。例如，日本明治株式会社制定了企业的质量管理体系“MeiiiQuality Communication”，该体系包括一系列的质量保证标准与规则。

目前，中国的乳制品标准仅有国家标准层面。现行的2010版乳制品安全国家标准共有66项，其中包括乳品产品标准（生乳、婴幼儿食品、乳制品等15项）、生产规范标准（2项）和检验方法标准（49项）。虽然2010版国标的内容较之前1986年版本更加全面、具体，但在原料奶的相关指标上出现明显倒退，例如2010版国标中规定每100克生乳中蛋白含量为2.8克，这个数字不仅低于国际标准3.0克，甚至低于1986版国标的2.95克；2010版国标规定每毫升生乳的菌落总数200万，比美国、欧盟10万的标准高出20倍。

2.3实施强制与自愿相结合的标签管理体系

标签制度是解决“信用品”信息不对称时可供选择的一种政策工具，在日本乳制品安全领域被广泛应用。日本现行的乳制品标签按其效力属性来说可分为两大类：一类是强制性标签，即法定要求的标识或认证，没有取得这类标签的产品不得进入日本流通市场；另一类是自愿性标签，其类似于企业的广告行为，是企业主动向消费者传递产品有关信息的行为。例如，日本的饮用奶类别标识就是强制性标签的一种。日本将市场上的饮用奶按成分或脂肪含量等指标分为牛奶、低脂牛奶、脱脂牛奶、成分调节牛奶、再制奶和含乳饮料6个类别。而根据《关于农林物质标准化及质量标识正确化的法律》的规定，日本对于每一类乳制品具体的质量标识只做自愿性标签要求，并且对这些产品的合格评定程序条件宽松得多，且具有选择性。又如，在乳制品加工环节的第三方认证方面，日本从1995年开始对乳制品生产企业进行HACCP体系的强制认证，通过全过程的质量控制提高乳制品的安全水平，而对有机食品等其他认证只做自愿性要求。强制性标签以最低要求的形式保证了日本乳制品质量安全的基本水平，而自愿性标签则通过更加细致的指标将不同质量的乳制品区分开，改善了产品信息的不对称性，有助于乳制品加工企业间展开良性竞争。日本通过实施强制与自愿相结合的标签管理体系，较好地控制了乳制品的安全水平。

中国的乳制品标签也分为强制性标签与自愿性标签，其中强制性标签主要包括QS认证、GMP认证；自愿性认证包括无公害食品、绿色食品、有机食品以及HACCP认证等。目前，中国主要采用强制性标签管理规范乳制品生产企业，即要求所有乳制品生产企业必须取得Qs认证，其中婴幼儿配方乳粉生产企业还必须取得GMP认证。这种强制性标签管理可以将不合格企业清理出市场，起到提高市场集中度的作用，例如2011年Qs认证使中国的乳制品生产企业从1176家锐减到643家，但是在改善产品信息不对称性，引导企业良j生竞争方面却很难发挥作用。从目前情况来看，只有少数乳制品生产企业在其高端液态奶产品上采用了有机或绿色标签等自愿性标签。

2.4重视乳制品安全事故的公众监督与消费者维权

日本重视乳制品安全事故的公众监督，并通过召回适度和损害赔偿维护消费者的权益。首先，日本定期公布乳制品安全的实施情况和抽样检查结果，保证乳制品安全信息公开、透明，注重与消费者的沟通和反馈。第二，日本对乳制品实施“自主召回”制度，即如生产企业在自检中发现存在可能对人体健康造成不良影响的问题时，由企业自主判断是否实施产品召回的制度。例如，2012年6月森永乳业召回了32.2万盒牛奶，原因是这些牛奶中混入了微生物而变质。第三，日本支持消费者获取事故损害赔偿。例如，在森永砒霜奶粉中毒事件的处理中，森永公司成立了法人财团“光协会”，每年支出10亿日元以上的巨额资金，用于对受害者健康赔偿和生活照顾方面。这些措施一方面改善了消费者在乳制品安全事故中的弱势地位，另一方面增加乳制品企业的违规成本，从而降低了乳制品安全事故发生率和危害性。

中国在乳制品安全事故的公共监督机制和消费者维权方面还存在较大差距。第一，乳制品安全监督机制不完善。2004年的阜阳奶粉事件和2008年“三聚氰胺”事件等都是在已经造成严重损失，并由媒体曝光之后才进入公众视线，这暴露出我国在乳制品安全日常监管方面存在问题。第二，产品溯源信息缺失导致乳制品召回难以实现。例如2012年光明乳业宣称要对7月10日生产的误掺了食品级碱水的产品实施全部召回，而在很多消费者既没有留手机号码，也没留家庭住址的情况下，“全部召回”根本无法实现。第三，消费者损害赔偿和事故罚款金额较低，降低了乳制品企业的违规成本。例如，由于问题乳制品企业破产，一些在2004年阜阳奶粉事件中受害的家庭至今没有得到赔偿；而2008年的“三聚氰胺”事件的处理中，法院对三鹿乳业的罚款金额为4 937万余元人民币，这个金额远远低于日本的罚金标准，对于大型乳制品生产企业很难起到警示和震慑作用。

3.对中国治理乳制品安全问题的启示

通过前文的分析可知，中日在乳制品安全事故特征方面存在一定共性，而我国在治理乳制品安全措施方面与日本仍存在一定差距，因此日本实现乳制品安全由乱到治所采取的一系列成功做法，可以为中国提供有益的借鉴和启示。

第一，加强食品安全法制建设。借鉴日本的做法，出台在饲料安全、加工过程管理等环节的立法，完善食品安全法律的产业链体系。不失时机地修订现有的法律法规，改变多采用针对企业的行政监管手段的现状，逐渐向针对产品的市场监管方式过渡，引导乳制品企业进行良性的市场竞争。

第二，构建多层次标准体系。发展行业协会标准和企业标准。目前，中国的乳制品标准多是国家层面的，因为没有企业标准和行业协会标准作为支撑，所以在制定和执行中都存在着高不成、低难就的问题。借鉴日本的做法，本文认为在乳制品标准方面，应该建立企业、行业协会和国家3个层次的标准体系。企业标准和行业协会标准既可以根据企业和行业需要灵活调整，又可以作为国家标准的储备和补充。

第三，适当增加自愿性标识与认证。本文认为应该借鉴日本的做法，在现行强制性标签的基础上，适当增加自愿性标识与认证。例如，在中国的乳制品包装上很难找到具体脂肪含量的标识，而在日本脂肪含量指标是一项自愿性标识，市场上可以找到多种脂肪含量从0%到100%的乳制品。又如，乳制品加工环节的GMP认证在日本是一项自愿性认证，而中国在已有QS强制认证的基础上又在推行婴幼儿乳粉生产企业的GMP强制认证。反复的强制认证不但不能达到提高产品质量的目的，而且由于增加了企业的生产成本和缺乏后续的认证管理，乳制品生产企业降低产品质量、掺假的动机反而增强了。

第四，提高乳制品加工企业的违规成本。针对中国违规成本较低的实际情况，可以借鉴日本的做法，采取改善乳制品质量信息透明度、推行“自主召回”制度和加大对安全事故的处罚力度等方式提高乳制品生产企业的违规成本，从而降低乳制品安全事故发生率。