农村集体土地增值收益分配执行监督问题研究

张远索++杜姗姗++董恒年

摘 要 从分析我国农村集体土地增值收益分配现状模式入手，探讨了农村集体土地增值收益分配执行监督问题。将土地增值收益分为I、II、III，并分别对其分配过程中的执行与监督问题进行了研究。提出明确土地产权、建立产权价值测算体系、严惩官商勾结、加强执行监督队伍自身建设等建议。

关键词 农村集体土地；增值收益分配；执行监督

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）12-0028-03

一、问题的提出

现阶段我国处于快速城镇化时期，大量农村集体土地国有化、非农化。在此进程中，农村集体经济组织的土地由于用途的改变，产生巨幅增值收益。合理分配这个增值收益蛋糕，是事关社会公平、稳定发展大局的重要一环。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。2014年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。这表明近年来中央高层充分关注到集体土地增值收益分配问题的严重性。但遗憾的是，在如何合理分配集体土地增值收益的问题上，我国在理论层面和实践层面至今都没有形成各方认可的合理方案。从理论上看，农村集体土地增值收益的分配问题，主要涉及土地增值利益来源、分配主体、主体权利、分配方式、分配执行与分配监督等问题。既有理论成果大多关注土地增值收益利益来源、分配主体、主体权利、分配方式等，但是针对土地增值收益分配过程中执行与监督问题的研究还比较少见。有鉴于此，本文拟就我国农村集体土地增值收益分配执行监督问题进行探讨，以期为政府部门出台后续相关政策提供参考。

二、集体土地增值收益分配现状模式分析

从农村集体土地增值收益分配现状模式看，农村集体土地的原有价值包括经济价值、社会价值、生态价值等，其中经济价值至少包括农业用途价值、土地发展权价值等。集体土地国有化之后，多数进行房地产开发等非农建设。在此过程中，集体土地价值激增，依据产生顺序和归属主体，其增值收益可以分为三个部分，暂分别以I、II、III标识[1]。

增值收益I隐含在集体土地经土地征收等方式国有化、非农化之初由政府按照相关法律规定的标准给予农民的土地补偿之中，现实中的土地补偿多数是按照《土地管理法》的规定，按照被征地被征收前三年平均产值的一定倍数，以土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、以及部分被征地农民的社会保障费的名义发放。严格来讲，增值收益I在数值上等于上述土地补偿费用总和减去土地原有价值。即增值收益I=（土地补偿费+安置补助费+地上附着物和青苗补偿费+部分被征地农民的社会保障费）-（农业用途价值+土地发展权价值+社会保障价值+生态价值）。

增值收益II是指政府获得的增值部分，其产生机理是政府将征收的农村集体土地进行一定程度的一级开发，比如“五通一平”、“七通一平”等，将生地或毛地开发成具有建设基础的熟地，通过招标、拍卖、挂牌等方式将一定年限的土地使用权出让给开发商，由开发商向其缴纳土地出让金及相关税费，用这些收入中的一部分补偿安置失地农民和支付土地一级开发费用，剩余部分即政府获得的那部分增值收益。即增值收益II=（土地出让金+相关税费）-（失地农民补助安置费+一级开发成本）。需要说明的两点，一是“相关税费”囊括土地开发全程收缴的税费，包括房地产出售环节的税费收入；二是从政策规定层面看，政府所获“增值收益”取之于民用之于民，比如土地出让金的合法去向包括主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。

增值收益III是指被开发商获得的增值部分，其产生机理为开发商将获取的房地产租售的一部分收入用来偿还土地出让金、相关税费、以建安成本为主体的房屋建造成本等，剩余的那部分房地产租售收入即为开发商获取的增值部分。即增值收益III=房地产租售收入-（土地出让金+相关税费+建安成本等建造成本）。

为方便对比，上文将增值收益I、II、III相应主体应获平均社会利润都纳入增值收益之中。土地的稀缺性决定了随着时间推移，集体土地增值收益I越来越高；诸多因素导致的房价过快上涨和高价位运行，导致近十几年来和可预见的未来一定时期内的土地增值收益II、III也是波浪式上涨。目前只能定性分析各部分增值收益的多少，但很难做出真正令各方信服的定量化研究。因此，为保险起见，将土地增值收益函数粗略地表达为yi=fi（x）+ci（i=1，2，3），分别对应增值收益I、II、III的增长态势。其中c1、c2、c3为无法比较大小的常数（见图1）。

三、农村集体土地增值收益分配执行监督存在的问题

我国各地发展水平不一、部分政策规定和实施方式各异，农村集体土地增值收益分配政策执行与监督问题很难从理论上进行系统研究。本部分仅根据上述三种类型土地增值收益分配的政策执行与实施监督等存在的问题进行简要梳理。

（一）土地增值收益I分配过程中的执行与监督问题

从以上分析可以看出，土地增值收益I的构成比较复杂：一是用来推算其准确数值的部分基础指标尚未得到全面认可，比如土地发展权价值；二是用来推算其准确数值的部分基础指标难以量化，比如社会保障价值、生态价值等。在此情形下，《土地管理法》虽然定量明确了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等补偿费用的具体标准，但是由于其补偿内涵仅仅是涵盖了被征土地的一部分原有经济价值和社会保障价值，越来越多的失地农民争取土地发展权和要求实现土地的生态价值。这种由于征地补偿导致的冲突案件非常多，已然成为影响社会和谐发展的重要问题之一。这是导致土地增值收益I分配过程中的执行与监督非常难以有效开展的重要原因。endprint

更深层次地看，这些基础性的指标测算为什么难以推进？因为无论是个别过度依赖土地财政的地方政府，还是以房地产项目攫取高额回报的开发商，都乐见农村集体土地权利设置现状格局。因为很多人认为，如果这些权利内容得以逐项细化、合理量化，土地的综合价值真正得以体现，农民获得补偿就会大幅提高。事实上，我们往往因此陷入一个“误区”，认为农民的利益受到了极大损害。一方面，从事实上看，毫无疑问地，在城镇化进程中，农民并没有得到合理的土地增值收益分配数额。中央高层三令五申，要求提高农民分配土地增值收益的比例，一定程度上佐证了这个观点。2015年两会上，全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文接受采访时表示“（农民上楼）到底是否侵犯人民群众利益，大多数人都应该有一个基本判断”。另一方面，又不能简单认为农民利益受到巨大损害，因为现行的集体土地所有权不是绝对意义上的所有权，占有主体虚化、使用受限、收益和处分权利不完整，同时以法律形式明确集体土地所有人为“集体经济组织”而非农民个人。集体土地权利内容的模糊和权利主体的架空，使得很难定义农民应该获得多大比例的土地增值收益。可以说这种制度上的残缺，导致土地增值收益分配过程中，执行、监督工作难以有效开展。

另外，现实生活中，有个别地方政府人员、村干部与开发商官商勾结，对农民软硬兼施，损害农民利益[2]，这种现象也是由于土地产权不清导致的。表面上看起来，这些地区分配执行工作很顺畅、监督工作很到位，但是这种高效率是建立在压制和不公基础之上的，显然与中央当前倡导的社会主义核心价值观不符。

（二）土地增值收益II分配过程中的执行与监督问题

由于土地增值收益II是指归政府支配的那部分增值收益，因此从政策层面看，有关执行和监督环节的规定都相对全面、成熟。早在2006年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，强调要确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，任何地区、部门和单位都不得以任何借口变相减免土地出让收入，要求从2007年起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。但在实践中，还是有些地方出现了问题。2009年，财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署等联合颁发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，指出部分地区土地出让收支管理方面存在问题，如土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理、已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长，未按规定及时缴入地方国库、存在拖欠土地出让收入问题，未能做到应收尽收、越权减免缓缴或变相减免土地出让收入，造成土地出让收入流失、未按规定编制土地出让收支预算等。并在此基础上出台了针对性的措施。由此可以看出，土地增值收益II的管理，属于政府内部“小金库”管理，涉及主体单一，其执行和监督工作相对容易聚焦，只要执行和监督部门有足够的权力，统一思想认识、加强征收管理、完善预算编制、加强统计工作、强化监督检查，应能实现土地增值收益II的有效分配和管理。

（三）土地增值收益III分配过程中的执行与监督问题

土地增值收益III是归房地产开发商占有的增值部分。相对于土地增值收益I、II，土地增值收益III的大小具有不稳定性，其大小与房地产租售价格直接相关。假如房价持续上涨，土地增值收益III中一部分会经由税费等形式转化为土地增值收益II，即政府会因此小幅受益。这部分增值收益转化的执行和监督，是强制性的，几乎不存在问题。而土地增值收益III的剩余部分，则表现为房地产开发商的社会平均利润诉求和风险投资回报。这部分增值收益的进一步分配和管理，则完全由开发商决定，形式多样且绝对自由，不涉及政府的执行与监督问题。

四、如何有效加强土地增值收益分配中的执行与监督

从以上分析可以看出，农村集体土地增值收益分配中的执行与监督问题，难点和重点都集中在土地增值收益I的分配和管理上。

（一）破解土地增值收益分配执行与监督工作的制度性障碍

农村集体土地产权主体的不明确、产权内容的不完整等问题是导致执行与监督工作难以开展的制度性障碍。只有真正明晰农村集体土地产权主体、明确产权内容才能为农村土地增值收益分配提供制度性前提，也是保障执行与监督工作顺利开展的保障。

（二）建立各类具体土地产权的价值测算体系

土地发展权价值、社会保障价值、生态价值等相对隐性的农村集体土地价值如何得以合理显化，也是急需解决的问题。只有通过建立起科学合理的各类具体土地产权的价值测算体系，才能减少各方纠纷。既保障农民这一相对弱势群体的土地权益，又减少部分钉子户漫天要价的现象。

（三）打击官商勾结损害农民利益等腐败官僚行为

我国近十几年来快速城镇化带来经济的快速发展和人民生活水平的提高，但在此进程中，不少地方受利益驱动，出现官商勾结、坑害农民利益等现象。执行与监督工作不应仅停留在冠冕堂皇的理论设计和政策规定方面，而是要切实执行，切实监督，调查各方是否真正接受分配方案，核实对比分配政策是否真实落地，回访各方事后满意度和其他合理诉求。

（四）加强执行与监督队伍的自身建设

建立有效的土地执法监察体制，打造高素质的执法监察队伍，加大土地执法监察巡查力度。定期或不定期开展整治土地违法行为专项行动，在土地违法案件的查处上，严格问责，实施责任追究。另外要重视充分发挥公众参与监督作用，将公众参与引入土地增值收益分配执行与监督工作中，约束违法违规现象，最大程度保障土地增值收益分配的公平性。endprint