我国政府的规制负担及改革路径选择

张淑芹++王玉凤++何武

摘 要 我国政府公务员数量的相对合理性、产品市场和非产品市场的政府规制负担指数均显示，我国政府的规制负担较重，规制水平居世界中下游，亟待改革。政府规制改革的路径应该以竞争政策改革为核心，控制政府规模，提高公务员行政能力，进一步简政放权，以更高标准取消行政审批事项，同时大力提升贸易便利化水平，改善营商环境，减少经济运行成本，降低政府规制负担。

关键词 规制负担；政府改革；路径

[中图分类号]F061.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）12-0001-05

当前，国际经济格局正在发生深刻变化，在经济全球化的趋势下，面对机遇和挑战，我国的改革开放事业也在向纵深方向发展。2013年11月12日，党的十八届三中全会做出了全面深化改革的部署，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。有效的政府治理，是发挥市场经济体制优势的内在要求。因此，政府规制改革需要跟上我国经济转型升级的需要，以高效的政府规制作为促改革促转型促发展的强力支撑和制度保障。只有加快政府职能转变，全面正确履行政府职能，改善营商环境，减少规制负担，降低经济运行成本，才能最大限度地释放企业和市场的活力。

一、我国政府的规制负担

我国在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，政府对经济的干预超出了合理需要的范畴，一些该简政放权、放松规制的市场领域依然保留着强大的政府规制。如果一个组织将精力投入到无效的、非生产性的活动中，那么制度的缺陷必然产生出了从事这类活动的激励机制（诺斯，1994）。过度的规章制度既增加了政府的规制负担又提高了企业的服从成本，严重阻碍了经济的自由竞争发展。本文从不同角度考察了我国政府的规制负担，以全面考察我国政府规制负担的特征，从而有针对性地予以改革。

（一）公务员数量的相对合理性

经济只有得到充分的自由竞争才能保持长期可持续增长，所以政府应逐步减少对经济的干预，将经济发展交由市场，逐渐减少经济性的规制，省去繁琐的环节，加强市场透明度和公平性，让市场充满活力和动力。一个政府机关单位中，如果公务员数量过多，会使得经办一项工作的人数增多，导致审批程序复杂化，进而会加大政府规制负担。

如图1所示：从2008年至2012年，我国公务员数量由659.7万增长为708.9万，4年间全国公务员数量增长了近50万。至2012年，我国每亿元GDP公务员数为13.65人，每千人公务员数为5.23人（四年间亦呈增长趋势），官民比为1∶191①。这意味着每191个中国人供养1名公务员。虽然该比例与世界其他国家相比较低，但我国人口基数庞大，所以公务员比例实则偏高。更为重要的是我国公务员的岗位设置和职能分配的合理性较差，以致政府的审批事项繁琐，规制负担较重，企业和民众的服从成本也较高。

（二）产品市场政府规制负担

富有竞争性的产品市场环境，应该能够使新企业挑战现任者，高效的企业快速成长，低效的企业退出，从而促进国家经济增长和居民生活水平提高。建立公平竞争的市场环境需要两个主要的政策要素作为根本保证。第一，产品市场规制应该不阻碍竞争；第二，有效的反垄断框架需要以保障企业间的公平竞争环境的方式进行设置。经合组织（OECD）在这两者涉及的政策领域构建了一个全面的、国际间具有可比性的测度指标集，以衡量该项政策是促进还是抑制了产品市场上的竞争，该指标集衡量了整个经济的法规和市场环境，以考察产品市场的政府规制负担，如图2所示。

产品市场的政府规制负担综合指数主要由3个层次的指标构成：一级指标包括国家控制、企业壁垒和贸易投资壁垒。3项一级指标考察的问题具体包括：第一，国家控制指标衡量的是在商业部门中国家所控制的范围，能源、运输、电信部门中国有产权的比重，政府在私人企业中的特别投票权、国有股权范围，在一些竞争性部门如航空运输、零售业、道路运输、通信业等对价格的控制，一些服务性部门使用强制性规制手段的程度等。第二，企业壁垒指标衡量的问题包括：企业获取信息及执照的难易，政府的沟通策略和行政负担的简化，创建新企业的行政负担程度，创建一个独资企业的行政负担程度，道路运输和零售业部门的行政负担，对一些商业部门的潜在竞争者进入的法律壁垒，竞争法中对国有企业反垄断豁免的范围，进入网络型产业部门的壁垒及能源、航空运输、电信部门纵向一体化的程度，零售业以及一些专业服务部门的进入壁垒。第三，贸易投资壁垒衡量的是：外国对国内公私企业股权购买的限制程度，最惠国待遇的平均关税，程序层面上对外国企业的歧视程度，其他如缺少互识协定和标准国际协调的非关税贸易壁垒。一级指标下又各自设置了二级指标，二级指标下再设置 18个三级指标，各个指标的设定如图2所示。

在18个具体指标中，分别设有一系列问题，由观测人员对于每个指标进行打分，分值约在0～6之间，越接近于0，表示规制越缓和，越接近于6，表示规制越严格，在得到对于各个指标的评分之后，乘以各自的权重后再加总，即得到了18个三级指标的评分。三级指标的评分乘以各自权重加总可得到二级指标的分数。类似地，再将二级指标的分数乘以权重加总，最后得到总分数。于是，最后计算得出的产品市场规制负担指数（PMR）仍然会介于0～6之间，指数越接近0，表明规制越缓和，意味着该国产品市场的规制负担越轻，经济自由化水平越高；指数越接近于6，则表示规制越严格，表明该国的规制负担较重，规制改革需进一步加强。

根据上述指标体系，2013年，我国政府的产品市场规制负担综合指数为2.86②，其中国家控制指数为3.57，企业壁垒指数为3.13，贸易投资壁垒指数为1.89。总指数和3个一级指标指数在47个主要国家中均排名倒数第二，仅高于印度，与排名第一的荷兰0.92相差甚远，与发达国家如英国1.08，德国1.29差距较大，也低于主要发展国家，如南非（2.21）、俄罗斯（2.22）、巴西（2.54）等。这表明我国需要深化政府规制改革，进一步减轻政府规制负担。endprint