法美文化治理方略比较及启示研究

郑自立

摘 要 法美两国在当代世界文化发展上的地位“超然”，都可谓“超级大国”。然而两国在文化治理的方略上却又不尽相同，有着各自“独特”之处。文章从文化政策、文化行政管理、文化治理手段等方面对法美两国在文化治理方略上的异同进行剖析，总结其中治理经验，以期对我国目前文化治理提供一定的借鉴。

关键词 法国；美国；文化治理；方略；启示

[中图分类号]F11 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）12-0085-07

据《法国创意论坛》2013年发布的《文化创意产业经济观察》研究报告，2011年，法国文化产业营业额总量达到746亿欧元，其中直接销售额占比82%，间接收益占比18%，其年度产值占到国内生产总值的2.8%，这一比值要高于同年度的其他欧洲国家。报告结果显示，目前，法国在文化创意产业的许多领域，都处于世界领先地位（如表1），这也使得法国在对外文化贸易上长期处于顺差，2011年，法国文化创意产业顺差超过3亿欧元。

据美国商务部国家经济分析局和国家艺术基金会2014年共同发布的“2008～2011年度文化艺术对美国民经济影响数据报告”，2011年，美国文化艺术增加值达到5 040亿美元，高居世界第一位，占同年美国GDP的3.2%，其中，广告业、艺术教育业、有线电视制作和播出业、电影和录像服务业等产业贡献最为突出（如表2）。2011年美国文化艺术产品出口比进口超出104亿美元，400家最富有的美国公司中有72家是文化企业。

以上这些情况反映出法美两国在当代世界文化发展上的“超然”地位，都可谓“超级大国”。然而两国在文化治理的方略上却又不尽相同，有着各自“独特”之处，那么为什么会有这种“独特”？这种“独特”又给它们各自带来了什么后果？这又给我们中国文化治理带来了何种启示？本文试图对这些问题作出一定程度的解答。

一、文化政策上的“隐”与“显”

美国是一个信奉“自由主义”的文化发展国度，它在文化政策的制定方面比较独特，至今没有一个正式的官方文化政策文件，无论是在政府的法律文件或者官员谈话中，也都找不到“文化政策”这个词。[1]之所以会这样，缘自于其特殊的国情。我们知道，民众在文化和思想上获得解放，乃是美国最终得以独立的重要前提条件，因此，独立后，美国民众非常重视宪法对公民文化权利的保护。美国是世界上最早进行文化立法的国家，1791年通过的美国宪法第一修正案规定：国会不得限制言论自由或出版自由。这使得美国各级政府和国会在对文化发展的干预上非常小心翼翼，而与法、德等欧洲国家高调“扶持”文化发展的姿态显得截然不同。另一方面，这也与美国在文化发展上的优势有莫大的关系。二战后，美国确立起经济霸主地位，而且在世界政治领域拥有“主导话语权”，这为其大张旗鼓地宣扬自己的文化观念和推销文化产品创造了条件，美国在其强大的经济、政治实力基础上所建立起来的这种文化“特权”是它国难以抗衡和抗拒的。只要其他国家和地区放弃文化贸易保护，美国文化即可畅通无阻。在这一形势下，它自身不出台专门的文化贸易保护或文化扶持政策，在深层次上来说，也是一种“榜样示范”或“麻痹策略”。美国在文化政策上的这种“随意”，使美国文化企业在发展上受到较少的条框和束缚，自由主义文化政策促使它从一个文化资源弱国变成全球的文化产业强国。但美国在文化政策上的“隐形”，并不意味着美国就没有文化政策，相反，美国存在着诸多“隐形”的文化政策，它们深深渗透于它的国家整体战略和政治、外交、军事、经济和贸易政策之中，规范和约束着文化产业的发展（见表3、表4）。

相比美国，在文化产业发展上，法国不太信赖自由市场的作用，也比较避讳使用“文化产业”的概念，主张国家和政府应积极干预文化发展，尤其要加强对民族文化发展的支持和保护。这一方面源自于法国对其民族历史文化的骄傲；另一方面也源自其对自己在同美国等新兴文化强国的文化竞争中处于劣势这一现状的无奈。[2]自1959年法国政府将文化事务集中于一个部以来，法国逐步建立起了一套相对完善的文化政策体系。对内，法国以“保护和弘扬民族文化”为由，延续和不断强化了国家对文化发展的控制，将“文化遗产”的保护放在国内文化政策的首位，并制定了一系列支持法国本土文化产业发展的系列政策。[3]对外，法国以“文化例外”为由，在WTO谈判中反对美国提出的，“将文化市场完全放开，实施无禁区的自由贸易”，并大力倡导世界文化多元化发展的原则。法国文化政策学者认为，法国的文化政策是成功的，有效地遏制了美国的“单边文化战略”，使法国民族文化在英语文化的围攻下得以“壮大”。因此，在本质上说，法国文化政策是一种典型的文化保护主义政策（见表5、表6）。[4]

二、文化行政管理上的“无为”与“有为”

美国大众普遍认为，进行艺术文化创作和举办艺术文化活动属于民间社会活动，具有浓厚的地域色彩，而且艺术文化行业创意特质明显，因此，政府难以对之进行有效管理，加之美国幅员辽阔，社会发展趋向多元化，艺术文化实无统一管理的可能与必要。即便一些艺术文化业的生产活动需要赞助支持，也应以民间自动自发为主，不劳官方“大刀阔斧”，尤其是联邦政府插手其间。[5]因此，美国政府在对待文化发展问题上，基本采取“无为而治”。具体来说，美国政府对文化的这种“无为”突出反映在三个方面：一是其零散而非专门的文化行政管理体制。美国从中央到地方各级政府都没有设置专门的文化行政主管部门，没有一套从中央到地方的垂直文化管理系统。比如，在国家层面，美国没有设置文化部，其功能被其他国家政府机构所“分担”。主要由国会参众两院有关委员会：联邦政府有关机构、国家艺术与人文基金会等政府机构或政府代理机构来协调和规范文化发展事务，而对文化政策的制定与执行起核心作用的是国务院，国务院专门设有“教育和文化事务局”，负责协调全国范围内的文化事务。目前，美国各类文化企业、文化艺术团体都自我管理、自我运营，以较为独立的形式存在与发展。二是放权于地方政府。在对文化艺术的管理上，美国联邦政府非常重视发挥地方政府的积极力量，将诸多中央权限和事务分派给地方政府，由地方政府“唱主角”，尤其在文化艺术活动服务、资金筹措上，地方政府承担起了比联邦政府更多的责任。以纽约州为例，2005～2006年财政年，由州政府拨付艺术领域的总经费为4 270万美元，联邦政府拨付至纽约州艺术领域的总经费仅为76万美元。[6]三是鼓励和支持社会力量参与文化艺术管理。美国非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）有效地承担了许多“企业不为，政府不能”的文化艺术管理和服务方面的工作。比如，前面所提到的国家艺术基金会，就是美国最大的非政府组织，代表政府向艺术家提供财政和技术援助。自1990年以来，在61位获得“国家图书奖”、“国家书评奖”和“普利策奖”的艺术家中，有40位接受过该组织的资助，而且绝大部分的艺术家在获奖之前十几年就开始得到该组织的资助。[7]像这样对文化发展影响比较大的组织还有国家人文科学基金会、美国国会图书馆、美国艺术协会、国际教育协会、国际教育和文化交流联盟、美国博物馆协会、艺术全球发展协会、美国文化协会、国家文化遗产网络协会、美国电影商协会等。这些社会组织尽其所能，通过各种合法渠道对国会和政府施加影响，以使国会和政府在立法和政策制定上向文化艺术行业倾斜。这些社会组织还通过组织义捐和实施放款，以帮助文化艺术行业解决融资不足的问题。endprint

相比美国，法国政府在文化发展上显得“积极有为”，这突出反映在三个方面：一是建立起较为健全、专职的文化管理机构系统。为了加强对文化的管理，从20世纪60年代以来，法国从中央到地方业已建立起了较为系统的文化管理机构，这套文化管理机构系统包括全国性的政府文化领导机构和地方性文化管理机构两大层级（如表7）。二是中央政府直接向地方派驻代表，领导和协调地方文化事务。从1977年开始，法国中央文化和通讯部在一些大区设立地区文化局，负责分配国家拨款和协调当地一些大型文化活动，目前已有28个。大区文化局局长属于文化和通讯部官员，是中央政府派到地方的文化代表，受文化和通讯部及大区政府的双重领导。文化局局长的主要职责是：落实中央政府制定的各项文化政策，协调文化管理过程中中央政府与地方政府的关系，负责制定本地区的文化发展规划和组织本地区的重要文化活动等。除文化局长外，文化和通讯部各专业司局还以“文化顾问”的名义向地方派驻代表，除了向地方派驻文化官员代表以外，文化和通讯部还向地方的博物馆、档案馆、图书馆、电影资料馆等文化机构派遣专业技术人员以方便对全国文化设施进行统一管理。目前，法国文化和通讯部工作人员近2万，但在部委工作的人员只有10%左右，90%的工作人员在地方文化机构和单位中服务。三是文化产业政策的集权化特征显著。由英国所倡导的“一臂间隔”原则，即国家通过艺术理事会等政府代理机构实施对文化拨款的间接管理，为瑞典、丹麦、比利时、奥地利、芬兰等诸多欧洲国家接受和奉行，如芬兰在2003年发布的《芬兰文化政策》中自诩为“一臂间隔”原则的最早践行者。但法国却并不认同这一原则，在法国文化政策中根本没有设立艺术理事会之类的政府代理机构一说。法国的文化政策鲜明地强调，“要逐步完善国家文化行政管理结构和文化预算。”“要让16世纪以来形成的皇室庇护文化的传统发扬光大。”因此，法国中央政府对文化产业发展是“亲力亲为”，而且资金的投入力度也一直很大，国家文化部直接参与到各个产业门类的管理中，每年文化部的财政预算均占国家财政总预算的1%（见表8）。

三、文化治理手段上的“柔”与“刚”

美国在治理手段上采取的是一种柔性治理的办法，这种办法突出地反映在三个方面：一是自由主义经济政策是美国文化产业发展运作的基架。20世纪90年代以来，美国在经济发展策略上，一直倡导奉行自由主义的经济政策。这一政策认为，市场规律是经济第一规律，政府对经济进行干预会影响经济效率，会扰乱市场“固有的秩序”，引发一系列的社会、经济问题。在奉行自由主义经济政策的美国，政府对文化发展一直采取“放任”姿态，一方面，加强对文化企业的经济指导，着力消除不合理的规章制度，使文化企业具有更高的创造意识和活力。另一方面，进一步放松金融管制，鼓励金融创新，各种针对文化产品的风险投资活动迅速发展，这使得大量的资本流入文化产业，促进了文化产业的极大繁荣。二是通过立法为文化产业发展营造良好的社会环境。美国自建国起就非常重视对人们文化权利的保护，对文化艺术发展的保护更是不遗余力，如美国制定的第一部也是世界第一部成文宪法——1787年宪法就明文规定：“为了促进科学和实用艺术的进步，对作家和发明家的著作和发明，在一定期限内给予专利权的保障。”[8]随后，根据文化艺术行业发展需要，不断制定和修缮有关文化法规，逐步建立起一套较为完善的文化法律体系，如1965年，为了保证文化发展投入，美国通过了《国家艺术及人文事业基金法》，此法规定，美国财政每年必须拿出相当比例的资金投入文化艺术业，并创设相关管理机构——国家艺术基金会与国家人文基金会。[9]又如，为了加强文化版权保护，美国在1976年修订了经历了半个多世纪的版权法，随后又对其进行了几十次修订，这也使得美国这部《版权法》一直走在世界的前沿，得到了欧洲国家在内的其他国家认可。三是引导文化艺术行业自律。美国政府与各种文化行业协会保持着密切的联系，政府机构给予这些行业协会必要的财政投入、税收优惠政策，并通过帮助这些行业协会制定自律公约等方式来引导和促进文化行业自律，如美国广播业者协会就制定了《行业道德准则》。这些协会与政府的关系，不是隶属关系，更多的是一种合作关系。这种合作关系，一方面有助于政府规制文化艺术行业的发展，但另一方面，也有助于文化从业人员透过协会向国会、政府表达自己的权益诉求，促使美国国会、联邦政府加大对文化艺术行业的立法保护和政策扶助。[10]

相比美国，法国在治理手段上采取的则是一种刚性治理的办法，这种办法突出地反映在三个方面：一是独特的契约管理。行政干预是法国同美国在文化治理手段上最大的不同，但法国的行政干预不是采取行政命令的方式，而是采取签订文化协定的契约形式。法国政府为了改善文化发展中出现的“地区不平衡”局面，开始实施文化分散政策，将由国家组织开展的重大文化活动、国家文化扶助资金和设施分散到全国各地，而不是集中在巴黎。如在1995～2005年的10年中，政府有2/3的文化扶助资金用于外省，重要文化设施大部分建在外省，而为了确保这些投入经费的使用效果，政府通过同资助的部门和单位签订合同来确保管理目标的实现。二是立法规制境内文化工业发展。从20世纪60年代开始，法国就非常重视加强文化立法，以使境内文化工业的发展保持“正确的方向”。其中最典型的当属1994年法国议会通过的《杜蓬法》，该法是为了保护法语，抵制英语语言帝国主义而专门制定的，该法明确规定，禁止在影视节目（外语节目除外）中使用外语，要求境内出版物须有法语的概述，在法国境内召开的各种研讨会议，法国人作大会发言必须使用本国语言……对违反《杜蓬法》的将处以5 000法郎～2.5万法郎的罚款，违反多少次，罚多少次。该法的实施为法语文化节目和出版物赢得了必要的“本土市场”。三是强力普及法国民族文化。为了弘扬法国民族文化，法国政府加大对民族文化展示基地及展览活动的投入力度，并制定出台了一系列“硬政策”。如法国文化部规定，欧盟国家的所有在校学生，他国的记者、艺术家和教授，参观法国国立博物馆，实行一律免票；在每年9月的第二周周末举办“文化遗产日”活动，期间总统府、国家博物馆和历史古迹均向公众免费开放等。endprint

四、对我国文化治理和发展的重要启示

1. 选择适合本国国情的文化发展模式

法美两国在文化发展上都可谓“成功”，而二国在文化发展模式上却有明显差异。法国选择的是一条以国家干预为主要特征的文化发展模式，这种模式强调文化产品不同于一般商品的“文化属性”，政府应对本国文化产业进行理性规划。[11]美国则选择的是以自由主义为主要特征的文化发展模式，这种模式强调文化产品生产、销售的高度市场化和政府干预最小化。之所以两国会在文化发展模式上呈现出如此大的差异，主要源自于各自不同的国情。这也就告诉我们，任何一个国家要想在文化发展上取得“成功”，绝难依靠照搬他人模式取胜，必须要选择适合本国国情的文化发展模式。而就我国来说，就是要坚持走中国特色社会主义文化发展道路。这条道路是一条业已被实践证明了的适合中国国情的文化发展之路，与中国特色社会主义经济发展道路、政治发展道路、和谐社会发展道路相互影响、相互制约，共同构成了中国特色社会主义发展道路。这条道路既不同于美国的文化发展模式，也不同于法国的文化发展模式，有着鲜明的中国特色：以马克思主义为指导，以为人民服务、为社会主义服务为出发点和落脚点；它以科学发展为主题，以建设社会主义核心价值体系为根本任务，以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”公民为目标；它以改革创新为动力，以市场为导向，统筹发展公益性文化事业和文化产业，增强国家文化软实力。这条道路的核心是坚持以马克思主义为指导和坚持中国共产党的文化领导权；走好这条道路的关键是，发挥好市场的“决定性作用”，坚持政府的主导地位，坚持改革开放，文化事业与文化产业“双管齐下”。

2. 加强对文化发展和相关成果的立法保护

虽然法美两国在文化发展上都取得了成功，但它们各自面对的外在环境却并不一样，法国的成功是在英语文化强势“包围”下艰难获得的，这与其重视对本民族文化工业的立法保护紧密相关。为了保护本国民族工业的发展，法国一方面在国际舞台上倡导“文化例外”和“文化多样性”，另一方面，在国内加强文化立法，抵制英语文化对国内文化市场的“侵蚀”。如1995年法国政府规定，所有法国电台播放的音乐节目中至少应有40%为法国音乐，否则便以违法论处。[12]当前中国的文化发展处境与法国十分类似，我们可资鉴法国的做法，加强文化立法，加快建立起一套比较完善的文化产业法规体系，以为我国文化产业发展营造一个良好的内外部环境。具体来说，可以从以下三个方面着力：一是要加强文化安全方面的立法，弘扬和保护民族文化。在当前西方文化强国“包围”形势下，文化主权原则成为我国文化立法必须坚持的首要原则，也就是说要确保文化安全。可仿效法国制定一些诸如限制国外文化节目播放之类的法律条例，以防范西方文化强国的文化产品、文化资本和文化价值观念对我国相对弱小的文化产业和正在变迁的文化形态造成严重冲击。同时，重视对民族文化遗产的立法保护，可仿效法国制定一些诸如《历史古迹法》、《景观保护法》、《纪念物保护法》之类的专门性法律保护条例。二是要加快高阶位的文化产业扶持法的制定工作。法国本土文化产业的发展在相当程度上得益于国家层面的文化立法促进，而我国目前在此方面做得还很不够，这种高阶位的国家文化扶持法还很少。今后一段时期，我们须加快推进促进文化产业发展的高阶位法的立法进程，争取把一些实践效果颇佳的区域性政策条例和举措，上升为国家层面的法律法规，为文化产业发展提供更有力的支撑和保障。可仿效法国制定一些诸如《企业参与文化赞助税收法》、《文化赞助税制》、《共同赞助法》等产业发展扶持性法律条例。三是要完善知识产权保护制度和法律体系。文化产业的最大卖点是其中的创意内容，这种创意内容要能够获得其应有的经济回报必须要得到相应的知识产权法律条例保护。法国文化产业发展之所以能实现跨越式发展，迅速成为文化产业强国，这与其具有相对完善的知识产权保护法律体系密切相关。早在1791年，法国就颁布了《专利法》。1857年法国又颁发了《商标法》，该法是世界上最早的三部知识产权法之一。1992年，法国又将之前的23项知识产权单行法规汇编成《知识产权法典》，该法典是世界上第一个知识产权专门法典。相比美法这些文化强国，我国在知识产权法律体系建设上相当滞后，这严重制约了我国文化产业的上升势头。未来，我们须更加重视知识产权保护，着力建立健全知识产权法律体系，尤其要注重填补由于新科技而带来的知识产权保护真空地带，如互联网背景下的商业秘密侵权、生物基因技术引发的品种专利侵权等。

3. 注重增强地方政府在文化治理中的积极性和责任意识

在法国，文化发展主要依赖于中央政府的文化部的投资和管理，然而，近年来，由于受世界金融危机影响严重，法国经济增长陷入停滞，法国中央政府财政赤字日益增大，文化部对文化创作的投入不足，大小文化机构拥有资源比例的严重失衡等问题被放大，法国文化发展因此也放慢了脚步。而在美国，文化发展主要依赖于地方政府和民间力量。据统计，美国各地方政府和企业对文化艺术发展的年均赞助高达50亿美元以上，联邦政府对各州文化艺术业发展的投入年均仅约10亿美元。而且在对文化艺术行业管理上，美国采取以各州政府为核心协调单位并且采取灵活多样的管理方式。[13]因此，近年来，世界金融危机虽然发轫于美国，但其对美国文化发展的影响竟未像法国那样严重。这就告诉我们，在产业及其行业部门日益交叉融合发展的今天，文化发展及其治理，不仅仅要靠中央政府的英明决策，更要靠地方政府、企业和全社会的齐心共治。就我国而言，长期以来都比较注重文化的意识形态属性，中央政府无论在文化事业发展中还是在文化产业发展中都占据着绝对主导地位，并在文化产业投资中占据相当大的比重，相比之下，地方政府、社会力量在文化产业发展中的作用显得“弱小”而“无为”，这种情况绝非是“良治”。因此，为更好地推动我国文化产业发展，当在继续发挥中央政府建设性作用的前提下，不断提升地方政府的作为意识和作用空间，鼓励社会力量进入文化产业领域，参与管理文化产业。具体来说，可以从以下两个方面努力：一是推动中央政府实施“文化放权工程”。中央政府集中精力抓导向、抓政策、抓立法，而文化行政审批权、文化发展事务具体处置权、公共文化设施维护权等都要有步骤、有计划地下放给地方政府，在这方面可以借鉴法国的分散政策以及参照其“契约”管理模式，而经营性文化事务则应完全交给市场与社会。二是优化地方政府职能与文化管理方式。地方政府要“跳出文化看文化”，树立起“牵一发而动全身”的文化管理理念，统筹协调好文化管理体制改革与政治、经济、社会等其他方面的管理体制改革，将发挥市场的“决定性作用”，激发文化创造活力作为政府职能优化的主要旨向。地方政府应站在文化产业发展大背景下，依据本地实际情况，增加对文化产业发展的财政投入，力推文化产业成为本地的支柱性产业，在这方面，中央政府可仿效美国的“政策杠杆模式”，以“资金匹配”来鼓励各省市以及基层政府拿出更多的资金来赞助和支持文化艺术事业和文化产业的发展。

4. 推进治理手段多元化、现代化

法国在文化治理上，以政府扶持和保护为主，重点采取财政拨款方式，辅之以立法和行政手段。[14]美国在文化治理上，则以发挥市场机制作用为主，在增加投入的基础上，充分利用法律法规和政策杠杆保护和规范文化艺术业发展。近年来，法美两国又都非常重视文化与科技融合发展，发挥科技在文化治理中的积极作用。比如美国在图书和唱片业，积极利用因特网技术开发网上售书渠道，便极大地促进了其销量的增长和管理的规范化。法国为了抵制英语文化的侵蚀，积极推进文化产业数字化，用新的数字化技术来传播其传统文化，有效地扩大了法国文化的感染力和影响力。法美的这些文化治理策略告诉我们，在文化多元化、全球化发展的今天，推进治理手段多元化、现代化势在必行。就中国目前文化治理形势来讲，文化治理手段应加快“变革创新”：一是要将法治的方法摆到更加突出位置。一方面，继续推进文化产业法律条例制定工作，增强我国文化政策法规的完备性、时效性和公正性。另一方面，加大文化执法的力度及其监督，优化文化治理法治化的人文环境。二是要更加重视运用现代化的科学技术。着力推进文化政策制定信息化、文化政策预演模拟化、文化政策评价定量化、文化政策实施数据化等。三是要更加注重推进文化治理标准与规则的国际化建设。一方面，着力创新对外国和民营文化产品和文化经营活动的管理机制，进一步激发非公文化经济活力。另一方面，促使各级文化管理部门熟悉并运用世贸规则去规范国内文化市场，制定相关政策和制度防范西方意识形态的“悄然”侵蚀。endprint