新时期我国农村金融产业组织发展的逻辑

叶雯　姜涛　熊德平

摘要：我国农村金融产业组织发展落后，严重抑制了农村金融和农村经济的发展。以农村金融制度变迁为条件，从微观视角出发，将农村金融市场上的供给主体分为政策性供给主体和业务性供给主体两大类，基于对供给主体行为的分析，试图解释现有农村金融产业组织形成的内在机理。在此基础上，文章从短期和长期2个方面提出农村金融政策优化的方向和路径。

关键词：农村金融产业组织；供给主体；行为分析；内在机理

中图分类号：F830 文献标志码：A

自2003年以来，随着城乡收入差距的进一步扩大，“三农问题”在改革开放后再次被提上议程，2004-2014年已有连续11个中央“一号文件”都提出要促进农村金融发展，支持农村经济。为此，我国农村金融共经历了2次大的变革，旨在解除农村金融抑制，打破农村金融市场的垄断状况，构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，使农村金融机构更好地服务三农。然而改革的效果并不理想。我国农村金融市场仍处于高度集中与高度分散、垄断与无序竞争并存的状态。适合农村金融市场的农村金融产业组织并未形成，严重制约了我国农村金融和农村经济的发展。那么，我国农村金融改革的结果为何会与政府预期产生严重偏差，现有农村金融产业组织形成内在机理究竟是什么。

朱冰等对中国农村金融产业可持续发展路径进行了研究；何广文分析了中国农村金融组织体系的构造及创新路径；辛耀对研究农村金融产业组织的效率与测算方法加以阐述；杜晓山，马九杰等，何德旭等论证了农村金融产业组织的重要性以及存在问题；王煜宇等、顾春静、俞佳佳等人构建了我国农村金融产业组织创新的框架，提出了中国农村金融可持续发展的产业组织创新对策。此外，蒲丽娟，崔红等，闫章秀等，董晓林等，余新平等均从不同角度对我国农村金融市场的进行了SCP分析。

现有关于农村金融产业组织问题的研究基本上还都停留在提出问题，形成假说性结论，或借鉴产业组织理论的SCP范式进行单一问题分析阶段，并没能很好地解释现有农村金融产业组织形成的内在机理。

按黑格尔的解释，逻辑即客观事物发展的规律。研究农村金融产业组织发展的逻辑关键在于寻找农村金融产业组织发展过程中的内在规律以及正确的演进方向。产业组织是一个中观视角上的概念，最早由马歇尔在《经济学原理》一书中提及。根据杨德勇的观点，可以将产业组织界定为同一产业中各企业间的市场关系的集合，包括市场结构、市场行为以及市场绩效3个方面。据此，将农村金融产业组织定义为农村金融市场上各供给主体之间的市场关系。农村金融供给主体主要可以分为两类：政策性供给主体以及业务性供给主体。其中，政策性供给主体指的是政府，政府在不同发展阶段，会根据宏观经济形势以及微观个体发展状况，制定出相关政策来约束农村金融市场中其他参与者的行为。业务性供给主体指的是为农村经济发展提供金融服务的农村金融机构，包括农业银行、农业发展银行、农信社以及新型农村金融机构等。文章研究新时期农村金融产业组织的发展，以2003年为研究起点，一是，2003年，“三农”问题被再次提出，并提上政府工作议程；二是，2003年也是我国农村金融深化改革的起点，期间最为活跃的农村金融机构属农村信用社和新型农村金融机构。因此，将农村信用社和新型农村金融机构作为主要的义务性供给主体进行研究。

本文认为每一阶段农村金融产业组织的形成均是在一定的制度背景下，各农村金融供给主体通过相互博弈而达到的一个暂时的均衡状态。在这样的假说前提下，文章在回顾我国近10年来农村金融制度变迁的基础上，通过研究农村金融供给主体与政府，各农村金融供给主体之间的博弈行为，试图对新时期农村金融产业组织的发展做出解释。

1.新时期我国农村制度变迁的路径分析

1.1政策目标的转变

我国农村金融制度的变迁依托于经济的变迁。纵观我国30多年的发展史，如何看待农村的需求、农民的利益，如何认识农村经济的战略地位和价值取向直接影响甚至决定农村金融制度变迁的成本——收益比较结果，从而影响政府有关农村金融改革的方向以及农村金融的功能定位。

以1996年为界限，政府有关农村金融的政策目标有明显转变。在1996年之前，政府着力于发展重工业和城市建设。在这个背景下，面向农村的金融机构一直扮演着储蓄动员机器的角色，以不断获取农村剩余资金来支持国民经济的发展。以农业银行、农村信用社以及农业发展银行为代表的农村金融机构正是这一时期的“抽血”主力军，成为把农村资金转移到城市的纽带。

而1996年之后，资金供求形势逆转，城市资金由短缺转向过剩，如图1所示。此外，城乡差距的扩大成为国家不可忽视的隐患，同年温铁军正式提出“三农”问题。尤其在2003年之后，“三农”问题被正式提到了政府工作议程，2004-2014年连续11个中央“一号文件”都提出要促进农村金融发展，支持农村经济。政府的目标开始转变，由一味追求国民经济的增长转为加快农村经济增长，统筹城乡发展。在这一阶段，政府希望农村金融机构能切实为农村服务，支持农村经济的发展，也因此出台了多项支农惠农的政策，设立了多个以支农为主要目标的农村金融机构。包括2003年始，农村信用礼深化改革；2006年起，降低农村金融准入门槛，成立农村资金互助社、村镇银行以及贷款公司这3类新型农村金融机构；2007年初，农业银行股份制改革，随后建立三农县域事业部；以及邮储银行的成立，并逐步纠正其农村资金抽水机的扭曲机制。

1.2我国农村金融制度的变迁：2003-2013年

1.2.1农村金融深化改革阶段：2003-2006年

针对农村信用社潜亏严重，无法实现商业可持续；国有商业银行收缩县级机构和业务以及邮政储蓄机制缺失等问题，为提高农村金融服务水平，促进农村经济发展，2003年6月，国务院批准颁布了《深化农信社改革试点方案》（国发[2003]15号文件），决定在全国8个省（市）率先开始进行农信社改革试点。2004年8月，将试点地区进一步扩大至29个省（区、市）。2006年末，农信社改革在全国范围内全面推开。深化农信社改革，主要在产权和管理方面有所突破：一是以法人为单位改革信用社产权制度，二是将信用社的管理交由地方政府负责。为顺利推进改革试点，国家也对试点地区农信社采取了拨补保值贴补息、减免税收、利率浮动等政策扶持，并依据改革绩效给予农信社专项再贷款和发行专项中央银行票据等资金扶持。政府“花钱买机制”使农村信用社的历史包袱得以化解，商业可持续能力明显增强。但农信社改革过程中过于强调合并和换牌子，最需要改革的机制却被忽略。最终造成农村信用社一家独大、垄断经营，而信用社的经营环境一如既往，机制创新乏善可陈的局面。

1.2.2农村金融市场开放阶段：2006-2013年

基于农村信用社“一家独大”的垄断局面以及我国农村金融市场的多样化特征，2006年12月银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，降低了农村地区各类银行业机构降低准入门槛，一时掀起了以村镇银行为代表的新型农村金融机构的发展热潮。然而，新型农村金融机构的发展并没有预想的那么迅速。从银监会统计来看，截至2013年底，全国共组建1134家新型农村金融机构，包括1071家村镇银行，14家贷款公司，49家资金互助社，地处中西部地区的占比达62%，直接和间接入股村镇银行的民间资本占比达71%，各项贷款余额中农户贷款和小微企业贷款合计占比90%。从数量上看，虽较2007年底31家取得了迅猛发展，但对于我国32975个乡镇这个庞大的基数而言微不足道，平均每100个乡镇仅3.44家新型农村金融机构。此外，除资金互助社是设在村一级外，村镇银行和小额贷款公司均设在城区或郊区，不是向“村镇”发展而是向“城镇”发展，不足以辐射到边缘地区的农户。因此，我国农村金融市场开放的道路还很漫长。

2.农村金融供给主体的行为分析

2.1中央政府与地方政府的行为分析

农村金融演化过程中，政府的行为实际上是在一定的体制下，依照经济发展目标和要求，通过层层“命令——服从”和“委托——代理”的权力行使方式加以实施。这种分层治理结构的存在，使政府行为的有效程度不仅取决于中央政府的行为目标，而且取决于中央政府和地方政府目标函数的协调性。然而，地方政府与中央政府往往存在信息不对称、委托人能力有限以及代理人行为复杂等问题，最终由于目标函数的不一致，产生利益冲突，影响政策的施行效果。

20世纪90年代之前，中央政府与地方政府的目标几乎一致，均为实现国民经济的快速发展，重点发展重工业和大中型城市。再加上强有力的中央财政部署，庞大而均齐的银行科层组织结构，当时的农村金融体系安排完全掌握在中央政府手中，中央政府与地方政府之间不存在绝对意义上的利益冲突。但随着中央政府的中央财政能力逐渐下降，地方政府在投融资体制改革后，强化了横向分割式的金融控制。地方政府对金融的实际掌握权使得各级政府之间的利益冲突存在可能。

农村金融是现代农村经济的核心。在农村金融供求矛盾突出、农村经济发展迟缓、以及城乡差距不断扩大的宏观背景之下，中央政府的首要目标为支持“三农”，发展农村经济，缩小城乡差距，以实现我国经济持续稳定发展。然而地方政府的关注点首先在于本地经济的增长，地方上公务员考核一般与其政绩密切相关。纵观21世纪以来各地区经济发展现状，地方建设基本处于这样一个连锁反应：金融机构竞争——金融资产竞争——投资竞争——经济增长竞争——地方政绩竞争——地方官员升迁。在这样的利益驱使下，农村资金不断远离农业，投入到投资回报更高的产业中去。

2.2农信社的行为分析

我国农村金融主要面对的是分散的小农和农村中、小企业，不仅金融交易规模小、次数频繁，缺少担保或抵押，难以获得建立信用所必须的信息，而且要求金融服务简便、灵活、及时，加上农村经济尤其是农业收入的不确定性、投资的长期性、低收益性和生产的分散性以及自然风险与市场风险并存等特征，使得农村金融的交易成本、资金使用成本和交易风险高，而收益又比较低。因此，农村金融在商业上不具有可持续性。21世纪初，我国农村金融的众多问题开始暴露出来：农村信用社和农业银行亏损严重、不良资产比例高；邮储银行支农功能发挥不到位；农业保险萎缩；农村金融监管不力等。

针对这些问题，2003年国务院批准颁布了《深化农信社改革试点方案》，政府花钱买机制，通过多项资金支持、政策优惠和指导，旨在改革农村信用社管理体制和产权制度，催生新型农村金融机构。在这一阶段，农信社的历史包袱得以化解，资本充足率提高，不良资产比例下降；很多省份成立了省联社，公司治理和风险监控能力在一定程度上得到提高，商业可持续能力显著增强。这次改革虽然在一定程度上帮助农信社逐渐走上一条商业化发展道路，然而并没有给农村的发展带来质的变化，反而在农村金融市场上形成了农信社“一家独大”的垄断地位，农信社在实际操作中，出现了商业化过度的倾向，完全偏离了合作互助的本质。这虽符合农信社理性人的假设，然而显然与政府的初衷相悖。

农村信用社作为农村金融市场的参与主体之一，完全符合“经济人”假设，总是追求自身利益的最大化。为了实现自身的可持续发展，改制后的农信社打着“支农”的幌子，事实上继续担当着农村金融市场的“抽水机”，非但没能起到支农的作用，反而加大了农村金融市场的供求矛盾。

2.3新型农村金融机构的行为分析

农村金融市场的垄断导致资源配置的低效率，迫使政府出台新政策。2006年12月银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，拉开了新型农村金融机构发展的序幕。然而在银监会颁布的制度框架中，虽然在注册资本方面对村镇银行的准入门槛比较低（如在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币），然而一些隐性的非资本性门槛（如：发起机构必须是银行业金融机构，且资本充足率达到8%以上）却在无形中加大了新型农村金融机构的进入要求，导致新型农村金融机构建设缓慢，难以切实起到加大农村金融市场的竞争力度，盘活农村金融市场，支持“三农”的作用。而建立起来的新型农村机构，大部分是大型商业银行或外资银行出于规避政策，假借村镇银行等形式，以实现机构布局的扩张而设立。基于此意图，这些农村金融机构的行为与政府服务“三农”的政策初衷背道而驰。主要体现在以下3个方面：首先，厌农、弃农的非农化倾向明显，致力于与当地农信社、农行争抢优质客户资源，完全忽视了亟需资金支持的农户。其次，存在严重的区域偏好性，倾向于在发达的县城设立分支机构，最终导致村镇银行不“村镇”。再者求大求全，最后演变成趋同、同质化经营。

而真正的“草根”金融机构由于本身存在资金少、信誉弱、网点少、风险高等瓶颈，为寻求自身的生存与发展，最终也只能偏离高风险、低回报的农村市场，服务“非农”以维持机构日常经营，、

3.农村金融产业组织形成的内在机理分析

3.1

政府与农村金融机构之间的相互博弈

当前我国农村金融供求矛盾依然突。虽然政府为了满足农村金融需求，加大了金融机构服务农村的政策支持与激励，培育起各类农村金融机构，然而农村资金短缺现象依旧严重，农村经济的发展仍亟需金融支持。在金融支农方面，政府是一个慈善的政府，希望通过各种优惠或者补贴来激励农村金融机构，增加农村的金融供给。然而，农村金融机构却是一个理性的经济人，最终目标是追求自身利益最大化，实现商业可持续。因此，如何使金融机构在经济效益和社会效益之间找到平衡点是实现支农目标的关键。在农村经济相对落后的今天，有效解决农村融资难问题在于政府激励的同时进行合理监管来保证激励效果。

在具体支农过程中，必须将金融机构的行为纳人农村金融制度创新之中，将整个支农体系看成一个动态选择过程，具体由支农激励阶段和监管阶段两部分组成。政府与农村金融机构需通过反复的博弈学习调整自己的策略。博弈过程，如图2所示。

政府的宽松监管，势必会诱使农村金融机构钻制度的空子，出于逐利本性，在享受支农优惠政策后采取不合规经营策略，将资金投入高产出低风险的领域，以实现自身利益最大化。从而导致政府的支农目标无法实现，影响政府支农激励的积极性。而严格的监管制度，将促使农村金融机构采取合规经营策略，切实服务“三农”，从而促进农村经济的发展，实现良性循环。

3.2农村金融业务性供给主体之间的博弈

降低金融准入门槛旨在缓解我国农村金融供给不足，金融机构网点覆盖率低等困境。根据银监会计划，2009-2011年间要发展1294家新型农村金融机构，但计划结束时，全国共组建了782家新型农村金融机构，仅实现目标的六成。而且，新型农村金融机构的发展并未使农村金融发生质或量的变化，农村资金依旧短缺。这一方面与较高的非资本性准入门槛有关，另一方面与我国农村金融市场的金融排异和金融排斥现象密切相关。

首先，来自原有组织体系的排异。通过30多年的农村金融改革，我国农村已形成了政策性（农业发展银行）、商业性（农业银行和邮储银行）和合作性金融（农村信用社）分工协作的金融体系。虽然这三大供给主体存在自身发展不足以及支农积极性不高等问题，但长期以来的国家信用担保以及相关政策支持使新型农村金融机构望尘莫及。此外，作为新的农村金融市场主体，新型农村机构的进入势必会瓜分现有利益集团（农业发展银行、农业银行、邮储银行以及农村信用社）的既得利益。因此，在位者（现有农村金融机构）会在质或量上采取一定的措施以抵制新型农村金融机构的进入，如图3所示。在完全信息条件下，图3可以反应该进入博弈过程：具体的博弈均衡由双方的支付效用决定。一般情况下，若在位者采取抵制措施，进入者的效用会减少，当效用低于采取不进入策略时，进入者就会放弃进入策略。

其次，来自新型农村金融机构系统内部的排异，目前，我国共有村镇银行、贷款公司以及资金互助社3种新型农村金融机构的组织形式。截至2013年底，全国共组建1134家新型农村金融机构，其中村镇银行数量就有1071家，而贷款公司仅为14家，农村资金互助社为49家。由此可见，新型农村金融机构在发展过程中，组织结构极不合理，村镇银行一枝独秀，而农村资金互助社和贷款公司被“边缘化”和“山寨化”。

此外，在农村金融市场中还存在金融排斥现象。大型正规农村金融机构致力于发展资信良好、较为富裕的农户，而将资信不佳、缺乏抵押担保物的农户拒之门外，新型农村金融机构在规模、公众认知度以及创新能力等方面均不能与农信社等正规农村金融机构相比，因此，进人农村金融市场的这部分新型农村金融机构或是选择继续“支农”，在剩余的低资信，无担保人群中放贷，最终因机构本身无法持续而退出市场，或是走上商业化道路，背弃“支农”使命，服务“非农”，成为农村剩余资金的又一抽取渠道。

4.结论与展望

通过对10年农村金融改革的回顾，试图说明农村金融市场参与主体的多元性，政策目标的多变性，供给主体行为的复杂性，从而对我国现阶段农村金融产业组织的形成做出解释。事实上，可以将整个农村金融体系看作生物学中的生态系统，整个农村金融产业组织的发展就如同生态系统的演进。原有的正规农村金融机构、新型农村金融机构以及隐性存在的一些民间金融为该生态系统中的种群，共同组成一个群落，政府的宏观政策、农村金融所依托的经济环境以及法律法规类似于生态系统中的无机环境，如图4所示。

首先，政府在农村经济发展落后，城乡差距逐渐扩大的现实背景下，将解决“三农”问题，发展“三农”经济纳入政策目标之中，掀起金融支农的热潮，由此而来的农信社的深化改革，新型农村金融机构的设立与发展农行三农事业部的设立以及邮储银行的成立正是为响应政策呼吁而进行的一系列作为。其次，农村金融义务性供给主体作为独立个体，完全符合理性人假设，基于自身的效用函数，与政府的互动是一个动态博弈过程，制度的缺失以及监管的宽松导致博弈均衡的路径产生偏差，最终结果与政府设想的“支农”目标相悖，未能真正起到支持农村的作用。再次，以农信社为代表的原有正规农村金融机构在农村金融市场的地位暂时不可动摇，新型农村金融机构金融进入农村金融市场不仅要越过各种门槛，还需与其相博弈。即使进入后，也不免受到农信社等的抵制与打压，在农村金融市场中发展缓慢。

一个合理的农村金融产业组织是根植于健康的农村经济机制之上的，若中国无法建立起一个有利可图的农村经济，那么，资金离农是必然的。当前小农经济依然延续、小农依然分散经营、农业经营利润率远低于二三产业，单纯靠农村金融机构自身去解决融资问题，是无解的。因此，在短期内，政府必须介入农村金融发展，优先发展政策性金融，加大对农村金融的支持力度。在此过程中，政府需优化自身治理结构，加强中央政府与地方政府之间目标函数的协调，提高委托——代理效率，减少交易成本。同时，适当的监管与约束是政策实施有效性的保障。从长期看，应当着力于加快“新型农业经营体系”的构建，提高农业的组织化、规模化、社会化程度，提升农业的利润和农户的收入水平，为农村金融的发展注入源源不断的血液。此外，建立存款保险制度，完善金融机构市场化的退出机制；健全信用体系，降低农村借贷的风险水平；发展普惠金融，逐步远离“金融排斥”和“金融排异”，也是构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融市场体系不可或缺的组成部分。