论安徽省耕地利用与保护

章 珏，於忠祥

（1.安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥230036；2.安徽农业大学 国土资源研究所，安徽 合肥230036）

一、安徽省耕地利用现状

（一）安徽省土地利用分区

安徽省位于我国东南部，全省面积为14.01万平方公里，辖16个地级市，43个市辖区、6个县级市、56个县。全省共划分为5个土地利用分区。一是皖中区，包括合肥、滁州和六安3个市，重点建成全国最具活力的科教区域之一，以及高新技术产业、新型工业化示范、农副产品生产、加工和供应基地等；二是沿江区，包括芜湖、马鞍山、铜陵和安庆4个市，结合皖江城市带承接产业转移示范区建设规划，该区将建成以长江及重要交通干线为主轴，以原材料、化工、汽车、电子等支柱产业为主导的沿江城市群和产业密集带；三是沿淮区，包括蚌埠、淮南和阜阳3个市，该区既是我国东、中部地区重要的能源基地，也是粮食主产区之一；四是皖北区，包括淮北、亳州和宿州等3个市，重点建成安徽省重要的粮、棉、油等农产品生产、加工、供应基地和中医药材、能源生产基地；五是皖南区，包括池州、宣城和黄山3个市，该区生态优越，文化底蕴深厚，重点加强生态建设与保护，建成世界级的旅游胜地。［1］

（二）耕地利用结构

全国第二次土地调查（简称“二调”）成果显示：安徽省土地总面积为1.401×107公顷，其中，耕地面积为5.9071×106公顷，园地面积为3.562×105公顷，林地面积为3.781×106公顷，城镇村及工矿用地面积为1.552×106公顷，交通运输用地面积为3.057×105公顷，水域及水利设施用地面积为1.860×106公顷，其他土地面积为1.727×105公顷。

耕地利用结构是指水田、旱地和水浇地等耕地的各二级类面积占耕地总面积的百分数。安徽省耕地总面积占土地总面积的42.2%，其中，水田面积2.9144×106公顷，占耕地总面积的49.3%；旱地面积2.7462×106公顷，占耕地总面积的46.5%；水浇地面积2.464×105公顷，占耕地总面积的4.2%。全省基本农田面积4.9112×106公顷，人均耕地0.087公顷。

（三）耕地省情

1.“一调”与“二调”之成果比较

“二调”得出的耕地面积比基于全国第一次土地调查（简称“一调”）逐年变更到2009年的耕地数据5.7296×106公顷增加了1.775×105公顷。

2.耕地增加的原因

一是改进调查手段，改革农村税费政策。“二调”首次采用土地分类国家标准，同时利用“3S”技术手段，实现了对地类的精准识别；国家对农村实行的“三补一免”政策，激发了农民种地的积极性，使一些撂荒地恢复了耕种。因此，“二调”数据比“一调”更加全面、客观、准确。

二是田坎计量方法改进。“二调”改进了田坎系数测算、田坎面积扣除的方法，即按不同坡度和坡地、梯田类型分组，选择样方、测算系数，导致田坎面积减少，耕地面积增加。

三是实施土地整治工程。安徽省通过土地整理、复垦和开发等整治措施，新增耕地9.6667×104公顷。

四是耕地定义的范围更加严格。《土地利用现状分类系统》（1984年）把连续耕种3年以上的滩地和海涂才视为耕地范畴，而《土地利用现状分类》（GB／T21010－2007）把只要每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂就纳入了耕地。因此，“二调”将农民自发种植了粮食和其他农作物的部分滩涂地和采煤塌陷地调绘为耕地，导致了耕地面积增加。

五是部分晾晒场被复垦。《土地利用现状分类系统》（1984年）把晾晒场笼统划入了农村居民点，而《土地利用现状分类》（GB／T21010－2007）则把晾晒场作为其他土地的二级类单独列出。“二调”时，有部分晾晒场被农民自发复垦为耕地，导致耕地面积增加。

3.耕地省情分析

综合考虑现有耕地数量和发展用地需求等因素，安徽省耕地省情有两个“没变”，全省耕地保护形势仍十分严峻。首先是人均耕地少的基本省情没变。截至2014年，安徽省总人口为6.9285×107人，人均耕地0.0853公顷，比全国人均耕地0.101公顷少0.0157公顷。其次是后备耕地资源稀少的基本省情没变。全省草地面积有8.08万公顷，适宜开垦；盐碱地面积有732.37公顷，必须加以改良才能利用；沼泽地面积为1 479.59公顷，必须降低地下水位，根治渍害方可辟为水田；砂地面积为6 752.61公顷，按据土壤性状及其分布，实施综合治理措施，辟为园地或林地；裸岩石砾地及裸土地合计面积为72 949.66公顷，仅有少部分能开垦为耕地，但绝大部分宜采用综合治理工程，逐渐恢复植被，改善生态；一些工矿废弃地、损毁地以及闲置宅基地等，面积共有37 929.16公顷，通过实施工程、技术和生物等措施，均可开发与复垦。

二、安徽省耕地利用与保护态势

（一）耕地保护动态

耕地保护成效主要从两个方面加以体现，一是耕地面积，二是耕地质量。其中面积是基础，质量是提升。我国耕地保护基本上走的是一条“重面积轻质量”的路子。进入新世纪，尤其是中共十八大以来，我国耕地保护开始推进由重面积轻质量向数量质量保护并重转变，如建设用地占用耕地必须实行“补充耕地数量质量按等级折算”等。因此，基于历史的视角考察耕地保护，只能以数量为准星，即通过耕地面积的变化反映耕地保护的成效。建国以来，安徽省耕地呈现两头增中间减的态势，即1949年至1955年，耕地面积呈增加的势头；1956年至2005年的50年间，耕地面积一直呈减少的势头；2006年起，耕地面积开始实现由占补平衡向净增加转变（表1）。由表1可见，耕地面积的变化总是依附于土地所有制变革和使用制的改革，其间经历了一个起伏的过程。

第一阶段（1949～1952年）为农民土地私有制阶段。土改政策激发了农民的生产积极性，很多宜耕土地被开垦。这一时期，我省净增耕地面积近70万公顷，平均每年增加23万公顷，是我省历史上耕地面积增加最快的时期。

第二阶段（1953～1955年）是农民土地私有制向集体土地所有制过渡时期。这一时期，由于可开发的宜耕荒地减少和国家建设项目增加占用耕地，导致耕地面积增长速度明显放缓。

表1 安徽省耕地变化一览表单位：万公顷

第三阶段（1956～1957年）为高级农业合作社时期。这一时期为农民土地私有制向集体土地公有制过渡的质变阶段，推行“两权”合一的土地使用制，即土地集体所有、集体经营。至此，农民开垦耕地不能归为己有，农民珍惜土地意识下降，耕地面积呈现锐减势头，即两年减少耕地18万公顷，平均每年减少9万公顷。

第四阶段（1958～1960年）为人民公社化初期。在“一大二公”的思潮影响下，生产组织不断扩大，基本核算单位随之扩大，主要生产资料包括土地等全都公有化，可以由公社甚至全县任意调用。如此混乱的土地关系，使人们淡化了对土地资源的合理利用和保护，土地资源破坏严重。3年中，我省耕地减少了68万公顷，平均每年减少22万公顷。

第五阶段（1961～1978年）为稳定农村集体所有制时期。期间，中央政府作出了一系列重大决定，及时刹住和纠正了“一大二公”和“一平二调”的“共产风”错误，“土地集体所有和集体使用”的土地关系得到了相对稳定，耕地锐减的势头得到了遏制。1964年，我省耕地面积在连续9年下降的情势下，比1963年增加了7千多公顷，这也是土地集体所有制下唯一出现的耕地面积增加年。

第六阶段（1979～1985年）为农村土地使用制度改革推进时期。这一时期属于土地集体所有，农户经营，即所谓的“两权分离”的土地使用制，它改变了大集体时代的吃“大锅饭”现象，农民又开始惜土，因此这是耕地减少最缓慢的一个时期。7年仅减少耕地4.73万公顷左右，平均每年减少0.68万公顷。

第七阶段（1986～1996年）为“两权分离”土地使用制完善时期。1986年6月25日，颁布实施了《中华人民共和国土地管理法》，主要目的是彻底遏制耕地面积减少势头，但由于国民经济的迅猛发展以及盲目设立了各类开发区，吞噬了大量的耕地，导致了10年共减少耕地13万公顷，平均每年减少1.3万公顷。

第八阶段（1997～2005年）为实施耕地总量动态平衡战略时期。1997年，为了把“世界上最严厉的耕地保护措施”落到实处，中共中央发布了中发［1997］11号文件，即《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。为了贯彻落实该文件精神，为国家宏观调控政策寻求方法和手段，依据《土地管理法》，我国开始编制第二轮土地利用总体规划，核心是保持耕地总量动态平衡。《安徽省土地利用总体规划（1997～2010年）》（第二轮），重点是“保证全省耕地总量动态平衡，力求做到耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量”。但是，受社会经济发展的辐射带动，尤其是受“农村城镇化”、“新型工业化”等发展战略的拉动，加之受自然灾害的影响，我省耕地由1996年的597.2万公顷降至2003年的575.9万公顷，净减少21.3万公顷。

第九阶段（2006年～）耕地保护进入新常态，即摈弃过去就耕地保护论耕地保护的“单打独斗”之局面，走节约集约用地促进耕地保护的路子。实践证明，这是一条保证粮食安全、经济建设和生态安全同步推进的必由之路。据新华网报道：2008年，安徽省耕地面积净增耕地2 000公顷，首次实现10年来的净增加，主要举措是通过大力开展以土地复垦开发为主的农村土地整治，实现了节约集约利用土地开始由城镇国有建设用地延伸至农村集体建设用地。［2］

（二）耕地利用态势

1.耕地资源和水资源布局错位

安徽省耕地在土地总面积中所占比重最大，分布不均衡，大部分分布在淮北、江淮和沿江地区。受地形和季风的影响，降雨量自南向北递减。历年气象资料显示：皖南年降水量超过1 500毫米，局部地区甚至超过2 000毫米，而皖北某些地区则不足800毫米；皖北水资源量仅为全省的20%，人口却占全省总人口的42%，耕地面积占全省总耕地面积的50%；长江流域径流量是淮河流域径流量的两倍以上。

2.耕地保有量确定不符合安徽省土地省情

1996年，我省耕地总面积为597.17万公顷，当时并以此为基数确定了安徽省的耕地保有量，即为“耕地总量动态平衡”的目标。现实是：在597.17万公顷的耕地中，15～25°的坡耕地面积为18.5万公顷，其中有18.4万公顷坡地应退耕还林；大于25°的坡耕地面积为5.3万公顷，必须依法全部退耕还林。总计，我省当时不宜列为耕地的面积为23.7万公顷；我省有17处行洪区和5处蓄洪区，占地面积为17.44万公顷，也被列入了耕地保有量的范围。因此，1996年，我省确定的耕地保有量中有40多万不宜列入耕地。因此，《安徽省土地利用总体规划（2006～2020年）》（第三轮）确定的全省耕地保有量为569.33万公顷，形势确实严峻。

3.耕地利用充分

本省处于亚热带与暖温带，光、热、水条件优越，长江、淮河中下游的冲积平原土壤肥沃，粮食单产较高，开发历史悠久，农业生产较发达。沿江地区素有“鱼米之乡”的美称，淮河两岸也有“走千走万不如淮河两岸”的赞誉。解放后进行了大规模的农田基本建设，特别是大力兴修水利，防洪、防涝和灌溉面积不断扩大。进入新世纪，安徽省各级政府更加注重农田水利建设，有效灌溉面积连年增加，由2000年的320万公顷增至2012年的360万公顷；从粮油播种面积分析，种植业比重大，反映了本省耕地利用比较充分。

4.耕地质量呈下降势头

在“两权”合一土地使用制度阶段，集体经济组织特别注重地力培肥。因此，有机肥料的施用及绿肥的种植曾一度掀起了热潮，使土壤肥力得以维持和提高。实行家庭承包责任制以来，虽然粮食连年丰收，但主要是化肥“催”出来的，即农民经营耕地的短期行为，非理性地施用化肥，降低了土壤的碳氮比，加速了土壤有机质的分解，加之忽视施有机肥和种植绿肥，使消耗的土壤有机质得不到补充，导致了地力下降。据安徽省农用地分等定级成果显示：全省耕地中，中低产田面积由原来的66.7%增大到现在的78.7%。

5.耕地污染问题严峻

改革开放以来，我国在推进工业化与城镇化进程的同时，工业“三废”排放量也随之猛增。安徽省3大水系——长江、淮河、新安江均受到不同程度的污染，局部地段污染严重，如淮河蚌埠段、合肥的南淝河等。全省中小企业布局分散，装备和工艺技术落后，财力单薄，经营粗放，对土地的污染破坏尤为严重。本省固体废弃物排放量大，占地多，危害严重。另外，化肥、农药的大量施用，使农田污染日趋严重。据统计：1990年，淮河流域的化肥施用量为495万吨，目前已增至700万吨以上，每公顷平均施用量高达500公斤，但利用率仅在30%～35%之间，其余有的进入地下污染地下水，有的随水土流失进入江河湖泊污染地表水，有的被蒸发散入大气；1990年，全省农药使用量为4.7万吨，目前已增至10万吨以上，平均每公顷约10公斤，其中的70%流失或残留于土壤和农产品中。

三、基于新常态背景下安徽省耕地保护的新思维

经济发展新常态告诫人们要摈弃以往拼资源、拼环境的发展模式。新常态不是不要速度，而是需要合理的速度，即通过实施“创新驱动，转型发展”战略，推动经济在稳定增长中优化结构。这一战略充分体现了中国当今经济发展的特征，顺应了经济增长新阶段的变化规律，对宏观政策的抉择、行业企业的转型与升级具有方向性、决定性的影响。［3］当前，国土资源管理工作的重心是主动适应新常态，通过降低土地消耗强度促进耕地保护是重点，规划引导与管控下的各种土地利用技术应用是手段，改革土地制度是动力，建设法治国土是保障。

（一）降低土地消耗强度，提高土地利用效益

1.降低农用地消耗强度，确保耕地数量与质量

一是依法划定基本农田，确保耕地质量。第三轮土地利用总体规划虽然开展了基本农田规划，但在“摊大饼”建城镇和“马路经济”等思潮的影响下，普遍都将城镇周边和区位条件好、交通便捷的优等耕地划为有条件建设区，导致工业化和城镇化过程中侵占的都是优等耕地，补充的耕地质量普遍低劣。据研究：我国实施耕地占补平衡以来，很多地方补充耕地质量仅是被占耕地质量的1／3。因此，全省要开展基本农田补划与重划工作，将城镇村周边、道路两侧的优等耕地必须划入永久基本农田严加保护，倒逼出“卫星城镇、田园城市和都市农业”的城乡一体化发展之路。向社会公布耕地调查的成果图和基本农田规划图，接受社会监督。对破坏耕地的当事人，无论其动机如何均要严格依法予以惩处。

二是严控征地闸门，确保耕地数量。首先，要明确界定征地范围。今后，只有不以盈利为目的的项目才能启动征地程序，如公共设施和公益设施项目等，凡是经营性项目用地一律不予启动征地程序。因此，必须从法律的层面界定公共设施和公益设施用地，既便于操作又杜绝打政策的“擦边球”。其次，要把“补充耕地数量质量按等级折算”落到实处。对建设确需占用耕地的，如公益性项目或公共设施项目，都必须依法实现占补平衡。对补充的耕地要履行认证与评估程序，其评估等级要与农用地分等定级成果进行比对，若补充耕地等级高于被占耕地等级，按1︰1补充；若补充耕等级低于被占耕地等级，按1︰（1＋1×级差系数）补充。再次，经营性建设用地必须通过市场配置。界定征地范围的目的是缩小征地范围，杜绝土地财政驱使下的“鬼城”建设之风，以加快城乡统一的土地市场建设进程，即在推进新型城镇化进程中，只要不是“公共设施和公益设施”项目用地，就必须通过市场取得。目前，安徽省农村宅基地面积为115万公顷，依据规划，至2030年城镇化率为70%，农村常住人口不到2 000万人，通过美好乡村建设推进农村土地整治，届时仅需30万公顷的土地用于村镇建设。因此，通过农村宅基地制度改革，运用规划手段管控，农村集体建设用地入市潜力巨大。

2.降低建设用地消耗强度，提升城镇化质量

一是制定激励政策，推进城市政府编制和实施建设用地减量增长规划。安徽省皖江城市带的城镇化率较高，如铜陵市高达75%，合肥市为66.4%，马鞍山市为62.57%，芜湖市为59.4%，即这些城市建设用地紧缺，制约社会经济发展的瓶颈就是建设用地指标。面临耕地红线和生态红线的双重压力，编制和实施建设用地减量增长规划是缓解建设用地紧缺的重大举措，其目的就是逐年减少新增建设用地，城镇发展走内涵挖潜的路子，实施更新改造和清退闲置或低效利用的建设用地等手段，实现建设用地增速下降。

二是严控建设用地增量，提升节约集约用地水平。据研究，单位面积增量土地出让金应大于存量土地出让金，但现实是城市存量土地出让金比增量土地要高数倍甚至数十倍，原因是在增量土地的定价过程中忽略了增量土地的生态价值和资源资产价值等，［4］导致城市政府更愿意选择增量土地搞建设，不仅造成了城市发展“摊大饼”，侵占耕地，也使得城市内部大量闲置土地，利用低效。所以，增量土地出让金应涵盖土地发展权的补偿、土地投资收益及利息补偿、土地资源恢复再造的补偿、土地生态功能损失补偿等，实现用经济杠杆逼使城市管理者和建设者走节约集约用地之路，既降低建设用地消耗强度，又提升城镇化的质量。

（二）建立农用地流转准入制度，杜绝流转土地非粮化和低效利用

现代农业的基础是土地要实现规模化经营。因此，在现行农村土地经营制度下，推进土地流转和集中是发展现代农业的前提。农村通过土地流转，扶持发展新型农业经营主体，形成土地所有权归集体、承包权归农户、经营权归新型农业经营主体的“三权分置”的态势是必然趋势。因此，建立土地流转准入制度刻不容缓。土地流转准入制度的核心是实行资格认证，即对土地流入者的资信条件、经营能力、管理水平等进行审查。要运用规划手段引导和制约土地流入者经营土地的行为，保障流转后的土地农地农用，不断提升土地利用效益，真正通过土地流转，扶持壮大新型农业经营主体，保障新型城镇化顺利推进。

（三）开展耕地 “体检”工程，确保耕地健康

1.建立健全符合安徽实际的运行机制，实施耕地“体检”工程。耕地 “体检”工程不仅是庞大的系统工程，更是最大的民生工程，只有采取“政府主导，农口牵头，专家领衔，民众参与”的运行机制才能顺利开展。耕地“体检”工程的主要任务是在全省范围内，通过建立标准样地，制定健康土地、亚健康土地和不健康土地等三类土地的指标体系，依据指标体系对所有耕地进行普查与诊断，查清上述三类土地的面积、比例及分布，并建立土地健康档案。把既能保障高产稳产，又沒受任何污染的土地定义为健康土地；把即使高产稳产，但因其受到污染，生产的粮食不可食用的土地定义为不健康土地；亚健康土地包括三种类型，一是沒受污染的中低产田，生产的粮食可放心食用；二是受到了不同程度污染的中低产田，生产的粮食必须经过检测；三是受到不同程度的污染，但土地能获得高产稳产，生产的粮食同样必须经过检测。［5］

2.编制耕地健康规划，奠定食品安全基础。依据耕地体检成果，分析耕地健康现状，编制安徽省土地健康现状图，进而编制安徽省耕地健康规划，提出保护和提升耕地健康水平的保障措施，夯实食品安全的基础。要用最严厉的手段保护健康土地，包括实行绿色生产，利用洁净水源，引种安全种子等；根治沒受污染的亚健康土地，重点是加强高标准基本农田建设，提高土地的产能；对受到了不同程度污染的亚健康土地，要采取提高产能与污染治理并重之举措，实现耕地健康水平整体提升；对不健康的土地，通过制定与实施土地修复规划，逐步恢复其健康。

3.建立健全耕地养护机制，保障耕地健康水平稳中有升。要建立管理者和利用者互动的耕地健康养护机制。首先，实行土地健康养护问责制。采用土地健康养护一票否决制，即年终考核和政绩考核时，土地健康水平下降的辖区一把手均不能通过考核，以确保土地健康水平只能提升，不能退化。其次，推行土地健康养护补偿机制。设立耕地养护基金，对养护耕地有突出成效的耕地经营者，包括农户和新型农业经营主体要给予奖励，以激发耕地养护者养护耕地的积极性。

［1］安徽省人民政府.安徽省土地利用总体规划［R］.2006～2020年.

［2］杨玉华.安徽实施农村土地整治，耕地面积10年来首次净增加［EB／OL］.［2009－08－14］.http：／／news.xinmin.cn／rollnews／／2381344.html.

［3］金碚.中国经济发展新常态研究［J］.中国工业经济，2015（1）：16－32.

［4］安徽省财政厅课题组.基于土地经济学理论的土地出让金研究［J］.经济研究参考，2006（94）：17－25.

［5］於忠祥.抓好土地健康体检［N］.人民日报，2014－01－08（16）.