我国丝绸之路经济带地区财政汲取能力分析

崔治文　周平录　杨洁

【摘 要】 共建丝绸之路经济带有利于推进我国西部开发战略，促进西部地区的大开放，提高经济发展水平，进而提升其财政汲取能力。文章以2007—2013年我国西部9个省（直辖市、自治区）的面板数据为基础，采用基于DEA模型的Malmquist指数方法定量测算和分解了该地区的财政汲取效率。结果表明，2007—2013年我国西部9个省（直辖市、自治区）的财政汲取效率年均上升2.8%，技术变化指数年均上升4.9%，而综合技术效率指数年均下降1.9%；财政汲取效率的提升主要源于经济总量的大幅增加，而综合技术效率下降则说明该地区的财政汲取主观努力程度不高，一方面受对于中央转移支付严重依赖性的影响，另一方面是由于税收征管资源的配置不合理所致。因此，今后中央在加大对该地区的转移支付力度的同时，应加大对该地区的政策支持力度，不断推进该地区的开放程度，共建丝绸之路经济带，促进西部地区的大开放、大发展，培养新的经济增长极。

【关键词】 丝绸之路经济带； 财政汲取能力； 转移支付

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）24-0125-05

一、引言

2013年9月7日，习近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时，提出了共同建设“丝绸之路经济带”的伟大战略构想。丝绸之路经济带东牵亚太经济圈，西系欧洲经济圈，但在中国——中亚地区形成了一个“经济凹陷带”。由于经济长期落后的原因，使得该地区的基础设施建设十分滞后。P.N.Rosenstein-rodan在其1943年提出的“大推动理论”中认为基础设施是一种社会先行资本，需要优先发展。因此，以“道路联通”为主要目标的基础设施建设就显得非常重要。然而，基础设施的建设需要大量的资金投入，为了支持丝绸之路经济带沿线各国基础设施等的建设，我国政府于2013年提出筹建亚洲基础设施投资银行的倡议并于2014年成立了丝路基金。虽然，近年来我国经济取得了巨大发展，资金实力雄厚，但是丝绸之路经济带的建设是一项长期工程，需要源源不断的大量资金投入，因此，提高我国政府的财政汲取效率，最大规模地汲取财力，为我国丝绸之路经济带地区建设“造血”就显得非常重要。

我国西部地区大部分位于丝绸之路经济带沿线，其财政汲取能力的强弱会直接影响到丝绸之路经济带的建设。与东部地区相比，我国西部地区经济发展水平落后，经济总量较小，税源也相对贫乏，这使得该地区地方政府竭尽全力也无法筹集到所需的资金，所需的公共支出也就无法保证。为了保持政府间财政能力的横向均衡，中央政府给予了地方政府大量的转移支付。财政部数据显示，2014年中央对地方转移支付达到了46 787.09亿元，占全国一般公共财政收入的33.34%。然而，转移支付制度存在一定的弊端，地方政府对中央转移支付的依赖显著地扭曲地方征税努力。丝绸之路经济带沿线地区是国家转移支付力度最大的地区，那么一个值得研究的问题是，在目前这种转移支付格局下，该地区各省财政汲取能力是强还是弱？如何对财政汲取效率进行定量测算？财政汲取能力受哪些因素的影响？这些问题的探讨对于我国转移支付制度的完善以及丝绸之路经济带的建设具有重要的参考价值。

二、文献梳理

地方财政能力作为地方政府能力的一个分支，国内外学者分别从理论和实证两个不同角度进行了系统研究。国外学者对于地方政府财政能力的研究主要是从财政能力的纵向均衡和横向均衡来分析的。Buchanan（1950）研究了州和地方政府的财政能力纵向不均衡，指出财政政策在财政纵向均衡中应扮演的角色。巴罗（1986）认为某一地区的财政能力是政府取得财政收入的能力，这种能力与税种的选择没有关系，其目的是为了履行公共服务职能。David Hyman（2000）也将地方政府财政能力界定为筹措资金的能力，并指出了政府间转移支付的基础是政府间财政能力差异所导致的公共服务不均等。王绍光和胡鞍钢（1993）研究了中央政府能力，将国家能力概括为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力，认为财政汲取能力是国家能力的核心，是国家动员汲取全社会资源的能力，是实现其他能力的基础，其研究对于政府财政能力的实证研究提供了启示。因此，如何评价财政汲取能力是政府财政能力的一个研究重点。鉴于财政汲取方式的规范性，Gary S.Becker & Casey B.Mulligan（1998）将财政汲取能力的评价收缩为对税收效率的评价，认为税收收缴效率和制度效率是影响税收效率的两个重要方面。本文结合我国政府除税收外其他收入来源渠道的分散性及统计数据的可获得性，借鉴贾智莲等的做法，只对税收效率进行测算，至于其他非税收入因其规范性和合法性程度较差，暂不纳入评价范围。然而，我国现行财税体制下，对于税收效率的评价只能是在税收的收缴环节，也就是对各地区的税收征管效率进行评价。其中，吕冰洋和樊勇（2006）利用基于DEA的Malmquist指数分析了1996—2004年我国各地区税收征管效率提高较快的重要原因是分税制改革增进的制度效率。杨得前（2010）采用Malmquist效率指数法以我国30个省（直辖市、自治区）的面板数据为基础对我国税收征管效率进行了测算，结果表明1997—2007年我国税收征管效率的提高是由于新技术的采用，组织管理水平有下降趋势。

总体来看，国内学者将实证研究的范围重点放在了全国各个地区税收征管效率的分析，涉及到丝绸之路经济带地区的文献寥寥无几。随着1994年税制改革制度红利的消失，丝绸之路经济带地区财政汲取能力是如何变化的，其影响因素主要有哪些，这无疑对于构建新丝绸之路经济带具有重要的借鉴意义。基于此，本文采用基于DEA模型的Malmquist指数方法对我国丝绸之路经济带地区财政汲取能力的动态变化进行探讨。

三、技术方法的选择及说明

财政汲取效率的测算实质是研究投入与产出之间的全要素生产率，即投入最少、产出最大、效率最优，而研究者采用的评价技术方法主要有参数估计法和非参数估计法两种，其中参数估计法应用广泛。然而，参数估计法需要对生产函数作出限制与假定，这会使研究者的主观判断影响到实证的结果。鉴于Malmquist指数对于测算面板数据及弱化数据质量对于估计结果的影响方面的优越性以及实现TFP的所有分解，使得研究结果更加丰富，因此本文采用基于DEA模型的Malmquist指数方法，来分析丝绸之路经济带地区财政汲取效率的动态变化特征。

Malmquist指数是用投入产出距离函数来测算全要素生产率的，其分解如下：

由以上分解可知，Malmquist指数方法将财政汲取效率（TFPCH）变化的原因分为技术变动和技术效率变化，并进一步把技术效率变化细分为纯技术效率变化和规模效率变化。当反映财政汲取效率的全要素生产率大于1时表示效率提高，反之则下降。本研究的主要目的就是探讨影响各地区财政汲取效率的两大因素即外部环境与技术效率的影响程度，而综合技术效率反映了我国地方政府的税收努力状况，如果出现非技术效率，这其中有多少是来自于纯技术非效率，有多少来自于规模非效率，这些问题的厘清可以为我国丝绸之路经济带地区的财政实践活动及中央对该地区的转移支付政策的制定提供一定的借鉴。

四、实证分析

（一）指标选取与数据来源

1.投入产出指标的选择

DEA方法分析的关键在于投入产出指标的合理选择，本文综合我国各省地方税务机关在征税过程中投入与产出的实际情况及DEA方法关于对投入产出指标的要求进行指标选取。劳动力、行政支出及固定资产投资对于地方税务机关来说，无疑是最重要的投入。其中，劳动力用各省每万人拥有税务人员的数量（人）表示，投入人数越多表示征税的人力成本越大。税务人员不足时，组织摩擦成本低，增加税务人员可提升征管效率；税务人员太多时，正好相反。行政支出方面由于数据的可获取性，借鉴贾智莲等（2009）的做法，用各省地方税务机关从业人数占各省公共管理和社会组织就业人数的比重，乘以各省的行政管理费来代替各省税收行政成本的数据。然而，从2007年开始，我国执行新的《政府收支分类科目》，“行政管理费”淡出了我国的官方统计，相关数据也不再提供。那么，确定行政支出新的统计口径，成为了迫切需要解决的问题。根据杨宇立等人对新标准中地方政府行政支出的统计口径及其依据的清晰界定，可知行政管理费由“一般公共服务”和“公共安全”两个大类相加而得到。因此，文中各省的行政管理费由前两者之和表示。地区的社会固定资产投资总额是“税收生产函数”设定中的一个重要“投入要素变量”，反映了税收征管成本中的设施成本部分。产出指标为地方税收入，是各省地方税务机关实际组织征得的税收收入。

2.数据来源与指标说明

本研究数据的样本为2007—2013年期间我国新丝绸之路经济带的9个省份单元的相关数据。原始数据直接从2008—2014年的《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》中获取。其中，税务人员的数量数据从2008年以后有部分缺失，考虑到税务人员数量与经济发展水平高度相关，因此本文以税务人员数量为被解释变量，人均GDP为解释变量进行了回归，弥补了部分缺失数据，并且对地方税收入、地方税务机关行政成本、地区GDP等数据以我国2000年的CPI指数为基期进行平减，剔除了价格变动因素的影响。本文相关变量的数据特征如表1所示。

（二）计算结果及分析

本文基于DEA的Malmquist指数模型，采用DEAP2.1软件对2007—2013年我国9个省份的财政汲取效率的变化情况进行了测算，并将财政汲取效率分解为技术变动指数（TECH）和综合技术效率指数（EFF），其中综合技术效率指数又可分解为纯技术效率指数（PECH）和规模效率指数（SECH）。测算结果如表2、表3和图1所示。

1.2007—2013年，我国新丝绸之路经济带各省份财政汲取效率呈不断上升的趋势。由表2可见，财政汲取效率排在前四位的依次分别为四川、重庆、新疆和云南，其中，四川省的财政汲取效率最高，为1.089，平均每年增长8.9%，而重庆、云南的综合技术效率、纯技术效率和规模效率均保持不变。四川省财政汲取效率的提高完全是由技术变动指数的提高造成的，一个可能的原因是其经济总量最大，这可从其GDP总量看出来，2013年，四川省的GDP达到了26 260.77亿元，与沿线其他省份相比，是GDP总量垫底的青海省的12倍之多，比GDP排名第二的陕西省也多出了1万多亿元，经济发展水平高，税源也较为丰富，因此财政汲取具有规模经济效应，使得其与其他省份相比较为领先。新疆是我国新丝绸之路经济带建设中的“桥头堡”，财政汲取效率平均每年增长4.3%，综合技术效率的变动相比其他省份最高，主要原因是新疆具有东进西出、全方位开放的地缘优势，是国家“海陆并进，东西互动”新型开放战略实施的关键区域，明确提出要建立丝绸之路经济带上的五个中心：交通枢纽中心、商贸物流中心、金融中心、文化科技中心和医疗服务中心，因此，为了服务于本省经济发展，税务机关将更多的资金投入到了税收的信息化建设之中，从而有效提高了税源的管控能力。各省份财政汲取效率中，甘肃省最低，年均下降3.9%，综合技术效率下降是其主要原因，而平均年下降7.6%的规模效率是综合技术效率排名末尾的最主要影响因素，与甘肃类似，青海、宁夏和广西这三个省份的规模效率都有下降趋势，反映了这几个省份税务机关的新增投入的边际产出是递减的。广西虽然财政汲取效率有所提高，但纯技术效率年均下降3.3%使得其财政汲取效率的上升空间受到限制，陕西和甘肃的纯技术效率变动也有所下降，这说明新技术在这些省份税收征管中的有效利用程度在下降。

2.从整体上看（见表3），我国新丝绸之路经济带财政汲取效率从2007年到2013年年均上升2.8%，对这一变化作进一步分解可以发现，技术变动指数年均上升4.9%，综合技术效率指数年均下降1.9%；而综合技术效率的下降又是由于纯技术效率和规模效率的下降造成的，两者年均下降分别为0.6%和1.3%。基于以上分解，可以得出结论，我国新丝绸之路经济带财政汲取效率的正向变动主要源于外部环境影响，2007—2013年间，虽然经历了金融危机对经济的冲击，但我国相应实施了4万亿元的投资计划来拉动经济增长，使得我国的经济总量保持了较高的增长，税源数量也较为充足，纳税大户不断增加，地方税务机关的财政汲取能力也有所上升，这也从根本上反映出了经济决定税收的基本原理。

从图1可以看出，2007—2013年我国新丝绸之路经济带地区的财政汲取效率经历了一次过山车式的大波动，其中，2008—2009年下降到最低点，2010—2011年又突增至顶峰，2011—2012年又急速回落到了低谷，造成这种现象的原因在于2008年爆发了全球性的金融危机，给我国政府的经济造成了重创，从2008年下半年起，我国经济增长明显下滑，当年一、二季度GDP还保持了两位数的增长，三、四季度则分别下降到了9%和6.8%，2009年一季度经济增长更是陷入了谷底，所以经济的不景气造成财政汲取效率低下。为了我国经济率先复苏和世界经济增长，中国政府于2008年11月推出了4万亿投资计划及一系列扩大内需的刺激措施。2009年二季度以后，我国经济开始回暖，经济增长实现了V型反转，全年经济增长率为9.1%，实现了“保八”的目标。2010年我国经济继续保持了强劲的增长势头，全年经济增长率又突破两位数，但从2011年开始，经济增长率开始回落，由9.3%下降为2012年的7.8%，经济增速开始放缓，下行压力加大，这使得我国新丝绸之路经济带地区的财政汲取效率经历了一次过山车式的涨落，这也从一个侧面说明了“国家的四万亿投资计划在短期内对中国经济产生了巨大的推动作用，但从长期来看，作用不大。”由此可以得出，经济对于财政汲取效率有着非常显著的正向影响。纯技术效率和规模效率变化不大，也使得综合技术效率线走势平稳，但这七年间，还是有下降的趋势，反映出了新技术在税收征管中有效利用的程度和地方税务机关新增投入的边际产出有所下降，这是值得注意的问题。

五、结论及政策建议

本文运用基于DEA模型的Malmquist指数方法对我国2007—2013年间丝绸之路经济带地区西部9个省份的财政汲取效率的变化进行了定量测算。研究显示：（1）经济发展水平是影响丝绸之路经济带地区西部各省财政汲取效率变动的主要原因，这种影响在2008—2009年间最大，这就显示出保持较高经济增长率有利于我国西部地区财政短缺状况的改善。（2）综合技术效率指数在2007—2013年间整体呈下降趋势，反映出该地区财政汲取的努力程度不高，这就说明西部地区对于中央转移支付的依赖扭曲了其自身财政汲取的主观努力，造成新技术的有效利用不充分，组织管理水平也不高。（3）进一步分析可知，规模效率指数的下降是财政汲取努力不够的主要原因，表明该地区税务行政格局臃肿，人浮于事的现象存在，从另一个侧面也验证了西部地区对中央转移支付的依赖已经严重影响到了其财政汲取能力的提升。

基于以上结论，有以下几点建议：第一，共建丝绸之路经济带，加快西部地区的向西开放步伐。随着我国经济的快速发展，结构性矛盾和产能过剩压力较大，而中亚国家总体经济发展落后，基础设施落后，工业体系也不健全，但其有着丰富的自然资源，可以与我国形成优势的互补。丝绸之路的共建，将使得我国内陆沿边地区扩大开放，促进西部大开发与大开放相结合，形成新的经济增长极，从而提高丝绸之路经济带地区的经济发展水平，增加税源，使该地区的财政汲取具有规模经济效应。第二，西部各省份在取得中央转移支付的同时，也应加强自身的主观努力，不能“等、靠、要”，一方面应加大新技术的运用，坚持科技兴税；另一方面要加强各项税收工作的组织管理水平，加大税务人员的培训力度，重视税收管理的创新。第三，鉴于部分地区财政汲取投入边际贡献下降的趋向，需要注意税收征管资源的合理配置，要整合征管机构，使人员与设备按照税源分布状况进行配置，从而降低税收征收成本，减少效率损失。

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