清末新疆保甲局的置废与近代新疆社会治理转型

赵卫宾

清末新疆保甲局的置废与近代新疆社会治理转型

赵卫宾

文章以史籍记载和档案材料为基础，通过对清末新疆保甲局的置设与撤废、人员编制与经费开支、职能活动以及存在的弊病等问题进行梳理、研究，还原并揭示了清末新疆社会治理模式由保甲制到巡警制的近代化转型过程。

清末 新疆 保甲局 社会治理 转型

光绪初年，为加强新疆社会治理，清朝重新收复新疆后，在全疆设立了保甲局。但保甲局不能适应近代新疆社会的发展，最终被更具现代性的巡警制所取代。学界以往较少关注清末新疆保甲局的置废及其所反映的新疆社会治理模式近代化问题。故此，笔者不揣浅薄，试作一探。

一、清末新疆保甲局的建立与发展

近代以降，随着中国半殖民地半封建社会性质的加深，社会矛盾愈加尖锐。晚清政府为应对日益严重的社会危机，稳定社会秩序，视保甲为“弥盗良法”，三令五申各省将军督抚严查保甲，并设保甲局以专其责。在太平军、捻军等起义被镇压的地区和盗匪活动频繁之地，保甲局成为当地政府稳定社会秩序，加强社会治安管理与基层社会控制的重要职能机构。

地处祖国西北边陲的新疆，在“阿古柏之乱”的侵扰下，边疆形势严峻，社会秩序混乱。光绪初年，在清军收复新疆之战的进程中，为稳定新疆社会秩序，加强社会管理，恢复和发展生产，督办新疆军务的钦差大臣左宗棠按照收复一地即经营巩固一地的原则，“拣派随营文武各员，分赴各城，次第设立总分各局。开办善后、保甲、清丈、征粮各事宜，招徕安集散发农器牛籽。各按局之大小，事务繁简，酌准募用经帖、护勇、仓夫、斗级，支给纸张笔墨油烛银两。”①甘肃省古籍文献整理编译中心：《西北史地文献》（第十三卷），线装书局2006年版，第181页。由此，保甲局跟随清军收复新疆的步伐，在新疆各地逐次设立。至光绪七年（1881年），新疆共设哈密新城和老城、吐鲁番新城和老城、喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、英吉沙尔、喀什回城和汉城、叶尔羌、和阗、古城、迪化、奇台、昌吉、绥来、济木萨、阜康、巴里坤等21处保甲局。新疆保甲局的设立，对维护战后地方治安和社会秩序发挥了重要作用。据《镇西厅乡土志》载，光绪七年，巴里坤因战乱初定，盗风甚炽，陈晋藩到任镇西厅同知后，“联保甲，严缉捕，而盗贼静谧”。①《中国西北文献丛书》编委会：《西北稀见方志文献》（第六十一卷），兰州古籍书店1990年版，第390页。

随着清军收复新疆战事的结束以及《中俄伊犁条约》的签订，恢复和发展经济成为新疆地方的首要任务。首任巡抚刘锦棠为减轻财政负担，陆续对新疆各营旗局站加以裁并。至光绪九年（1883年）十二月底，新疆保甲局系统实存哈密新城和老城、吐鲁番新城和老城、喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、英吉沙尔、喀什噶尔回城和汉城、叶尔羌、和阗、古城、迪化州、绥来等16处保甲局。②甘肃省古籍文献整理编译中心：《西北史地文献》（第十三卷），线装书局2006年版，第209—210页。此后不久，晚清中央政府为清理冗员浮费乱象，又先后于光绪十一年（1885年）八月和光绪十五年（1889年）十一月两次颁布谕旨，令各省将军督抚，认真清理整顿该省因军务战事所设立的善后、采办、转运等名目的台局，“或删减，或归并，其有必不能裁者，即将按月经费，限定数目，不准任意增添。自接奉此旨后，勒限三个月，将议定现留各局，开单奏报。并将各局经费，每月若干，咨报户部存案。该部于每年报销册内，逐一查对，毋任稍有含混”。③《清德宗实录》（卷276），光绪十五年十一月丁巳条，中华书局1987年版，第694—695页。护理新疆巡抚魏光焘于光绪十六年正月遵旨清理新疆所设台局，经查新疆各路台局在光绪十二年即已由巡抚刘锦棠遵旨大加裁并，从原有的一百四十余处裁并至二十余处，现存各路台局“均系因地制宜，刻难裁减，月支经费亦无浮冒”，并请“将现留各台局暂行照旧设立”。此时全省共存省城、古城、哈密新城、吐鲁番新城、喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、英吉沙尔、喀什噶尔汉城、叶尔羌、和阗、绥来等13处保甲局。④《新疆图志》（卷102），奏议十二，文海出版社1965年版，第3833—3836页。伊塔道设立后，护理新疆巡抚魏光焘于光绪十六年（1890年）在伊塔道所属各地展开整顿与建设，其中包括“整顿营伍、修理水渠、兴办屯务、联络保甲、推广义学、修建城署、修整卡伦、清理交涉”等事项。⑤《清德宗实录》（卷285），光绪十六年五月丁丑条，第794页。至此，新疆保甲局推广至伊、塔两地。据《办理甘肃新疆粮台造报光绪二十二年一至十二月实存保甲稽查局卡各项经费清册》（下称《清册》）显示，至光绪二十二年（1896年），新疆通省共有省城、哈密新城、古城、绥来、吐鲁番新城、哈喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、喀什噶尔汉城、英吉沙、叶尔羌、和阗、伊犁宁远、塔尔巴哈台保甲局和绥定保甲总局、绥定东关保甲分局、广仁城保甲分局等18处机构。⑥苗普生、赵海林主编：《甘肃省档案馆馆藏清末新疆档案》，凤凰出版社2014年版，第364页。

“戊戌政变”后，慈禧太后命各省认真兴办积谷、保甲、团练事宜，将“其旧有章程者重加厘订，其未有章程者，妥议举行。先从省会办起，推之通省，行之各邑”。⑦《清德宗实录》（卷430），光绪二十四年九月壬申条，第645—646页。但许多省份“不过通行晓示，假托空言，并不见诸实事”；慈禧太后又连发两道谕旨，严令各省督抚“限一个月内迅速具奏”，“若尚未一律举办，应克日筹定章程，勒限办理，毋再延宕”。⑧《清德宗实录》（卷434），光绪二十四年十一月丁卯条、戊辰条，第697—698页、700—701页。在此严令下，时任新疆巡抚饶应祺于光绪二十六年（1900年）正月奏报新疆举办保甲、团练、积谷等事的情况。⑨据饶应祺奏疏所言，新疆省城迪化此前早已设保甲总分各局，并派员专办，各属亦俱由道府“督饬正印、分委、佐杂帮同稽查”；北路各属依照成规办理编联牌甲、选充保正、填发门牌、责成清查等事宜，南路各属则仍因俗而治，稍作变通，由回城各庄担任乡约的阿奇木兼任保正，旧有之“温巴什”（十户长）充任牌长，“玉孜巴什”（百户长）充任甲长，“使之层层钤束，互相查察”；同时令各保正先编造好维文本的花户清册送交署衙，再经官府翻译后，填给维汉合壁的门牌，费用由官府承担；其余皆遵照成法办理。至此，新疆保甲局自光绪初年在清军收复新疆的战事中逐次设立后，历经几任巡抚的整顿，最终形成了一套较为系统完整的机构体系，成为清末新疆城乡社会治理的重要职能部门。

二、清末新疆保甲局的人员编制、经费开支与职能活动

清末新疆保甲局的人员编制情况，据《清册》反映，除绥定总局、东关分局、广仁城分局外，每局均设办理保甲局务委员1名、经承1名、贴书2名、护勇8名；另在南路十城保甲局，各设维语文字翻译2名；在伊、塔两地各设俄语翻译1名。①苗普生、赵海林主编：《甘肃省档案馆馆藏清末新疆档案》，凤凰出版社2014年版，第366—405、438—439页。统计显示，新疆保甲局系统共有234人，其中局员21人、经承16人、贴书34人、护勇140人、缠回字识通事20人、俄语通事3人。（详见表一）

表一 1896年新疆保甲局人员编制表

从上表所列各局委员的官职来看，除省城保甲局、伊犁宁远保甲局和绥定保甲总局外，其余各地所委局员基本都是地方官（知府、知州、知县等）的属官，在清代职官体系中，多为位列九品乃至不入流的基层官吏，但皆与巡缉、捕盗、牢狱等事务相关。再从人员编制情况来看，新疆各地保甲局除常设的经承、贴书等书吏和护勇兵丁以外，还能因地制宜，各按地方所需募用语言翻译人员。但从护勇人数来看，一般常设仅8名，多则才10名，对于维护地方治安来说，力量过于单薄。所以，新疆省城保甲局随后进行了扩充，设立保甲总局及中段、西南隅、东南隅、西北隅、东北隅、西关、南关等7处分局，归镇迪道兼提法司统辖。总局委派提调1人、司事3人、局丁8名，分局各派委员1人、帮查1人、巡兵或20余名或10余名不等。①《新疆图志》（卷40），民政.巡警一，第1471页。

新疆保甲局的经费来源与新疆其他政府经费来源一样，主要来自于中央调拨的协饷。其经费开支情况，据《清册》反映，新疆各地保甲局员的薪水银，除本任已有不再支给外，其余如办理省城保甲局务的直隶州一员和绥定保甲总局提调一员，各月支薪水银35两，绥定总局文案一员和绥定东关分局从九品一员，各月支薪水银25两；经承、贴书，每名日支工食银1钱7分；护勇，每名日支口粮银8分；缠回字识通事，每名日支工食银1钱；俄语通事，每名月支工食银2两，日支食面一斛折给银1分；油烛、纸张、笔墨等费用，除绥定总局月支银11两以及两分局各月支银4两外，其余各地保甲局均每月支银8两。②苗普生、赵海林主编：《甘肃省档案馆馆藏清末新疆档案》，凤凰出版社2014年版，第366—405、438—440页。综合算来，新疆保甲局一年经费开支约合新饷平银10831.545两。（详见表二）

表二 1896年新疆保甲局年支经费情况表（单位：两）

从上表所列新疆保甲局经费开支情况来看，总体而言，经费开支并不多。这主要因为清末新疆地方财政本就捉襟见肘，加之各地保甲局所委派官员多属兼任，本任已有薪水银，无需另支。而且新疆保甲局自光绪初年设立后，几经裁并，机构与人员编制不断缩减，担负维护地方社会治安重任的护勇兵丁，从最初常设的10名缩减至8名，仅在保甲总局保留10名护勇的编制。

清代编查保甲的目的在于“自城市达于乡村，使相董率，遵约法，查奸宄，劝微行。善则相共，罪则相反，以保安息之政。”③萧一山：《清代通史》（上卷），中华书局1985年版，第634页。为达“保安息之政”之目的，清代保甲制规定：“凡甲内有盗贼邪教、赌博赌具、窝逃奸拐、私铸私销、私盐跴曲、贩卖硝磺，并私立名色、敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报，户口迁移登记并责随时报明，于门牌内改填，换给门牌。”①席裕福、沈师徐辑：《皇朝政典类纂》（卷30），户役一，文海出版社1982年版，第21页。各地编订保甲循环两册，一册存于官府，一册留甲长处，以户为单位。各户如有变更事项， 均报告于牌头、甲长，共同于保甲循环册内添注或更改。②编委会：《中国历史大辞典》，上海辞书出版社2000年版， 第2211页。

新疆保甲局除编查保甲管理人口外，还负责治安巡查与缉捕防盗事宜。在省城迪化，保甲总分各局在日间不时派兵巡查街道，“遇争斗为之解散，遇偷窃为之搜辑”；夜间各巷设栅门和栅夫；七座城门各派文、武稽查委员2人，亲兵6名；文委由保甲局委充，武委由城守协委充；另设堆卡，派委员1人，兵丁4名，协同稽查；每户给口牌，“注明丁口、生业，店设号薄，循环调查”。③《新疆图志》（卷40），民政.巡警一，文海出版社1965年版，第1472页。在保甲管理下的回城乡村，由充任牌长的“温巴什”（十户长）与充任甲长的“玉孜巴什”（百户长），负责“稽户籍、均差徭、催科禁奸诘虣诸事”；“凡捕窃盗、守亭障、峙委积、聚柝授馆迎送诸事”，则由拔夏普负责；各州县于城中设保正1人，由担任乡约的阿奇木兼任，凡“有大兴作徭役，乡约分檄各长，皆咄嗟立办”。④《新疆图志》（卷48），礼俗志，文海出版社1965年版，第1728页；徐珂：《清稗类钞》，中华书局1984年版，第2220页。应该说，清末新疆保甲局在一定程度上还是起到了维护新疆社会治安与稳定的作用。

三、清末新疆保甲局的撤废与近代新疆巡警制的创建

保甲局在清末新疆社会治理中虽然发挥了重要作用，但仍面临较大挑战：一是其自身固有的弊病，二是随着新疆社会经济发展，保甲局逐渐不能适应新的社会形势要求。

新疆建省之初，巡抚刘锦棠深感伯克旧制积弊丛生，遂废伯克之权而统之于州县。但在举办保甲之时，仍部分沿袭了伯克旧制，给新疆社会治理中带来了弊病，“藉舌人以宣达之，依头人以号召之，假威弄虐，上下欺谩，无伯克之名而有伯克之实，民之罹其毒者乃益加剧焉”。⑤《新疆图志》（卷48），礼俗志，文海出版社1965年版，第1728页。随着新疆经济社会发展，人口大量增加，商业日渐繁盛，给新疆社会治理带来了新的挑战。建省18年后，“土客回缠，生齿日众，边疆安谧，岁事屡丰。关内汉回携眷来新疆就食，承垦、佣工、经商者络绎不绝。土地开辟，户口日繁”。⑥湖北省恩施市政协文史资料委员会、市民族宗教事务局：《恩施文史.第18辑.新疆巡抚饶应祺文稿》，湖北民族学院印刷厂印刷2007年版，第101页。新疆保甲局在新的社会形势下显得力不从心，仅能“弥患于积极，不能防患于消极”，“保甲虽隐寓警察之义，仅有消弥积极之利益。”⑦《新疆图志》（卷40），民政.巡警一，文海出版社1965年版，第1472页。新疆社会治理的近代化转型呼之欲出。

光绪二十七年（1901年），为应对“庚子之变”后的统治危机，清政府宣布实行“新政”。该年七月三十日，清廷谕令各省督抚“将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军”。⑧中国第一历史档案馆：《光绪宣统两朝上谕档》（第27册），广西师范大学出版社1996年版，第172页。次年（1902年）三月，新疆巡抚饶应祺遵旨“由各营遴选调拨，分为常备、续备、巡警等军”，其中抽调抚标所属“城守营都司步队，中营守备、左营左旗守备、玛纳斯左旗都司、右旗守备、济木萨中军守备、库尔喀喇乌苏中军守备、精河中军守备马队各一旗，拟均作巡警军”。⑨湖北省恩施市政协文史资料委员会、市民族宗教事务局：《恩施文史.第18辑.新疆巡抚饶应祺文稿》，湖北民族学院印刷厂印刷2007年版，第94—96页。但饶应祺于该年九月调任安徽巡抚，继任者潘效苏于第二年（1903年）在“省城设巡警兵一营，凡四百人”，并要求“各府厅州县相度城关之广狭，户口之繁简，以定巡警兵之多寡”。⑩《新疆图志》（卷51），军制三，第1795、1796页。此为新疆创办近代巡警之始。同时，潘效苏将省城保甲总分各局与巡警兵营合并，改称巡警营局，官员由原保甲局员改充，兵丁则归城守协营管辖。①国家图书馆分馆：《清代边疆史料抄稿本汇编》（第22册），线装书局2003年版，第102—103页。于是，新疆省城迪化出现了旧式保甲与新式巡警并存的局面。

至光绪三十二年（1906年），署理巡抚吴引荪参照直隶巡警章程，拟订了《新疆巡警章程》三十条，对新疆巡警加以整顿。省城巡警营局改称巡警总局，下设中段、东南西北四隅及西、南两关等7处分局。原巡警营兵丁，挑选年力精壮、略识文字者，充任省城巡警各局巡兵。此时省城巡警官兵共计294人，其中巡目、巡兵175名。另在城关择适中之地，分造巡警房35所，每所派巡目、巡兵5名，分居以便稽查局门。省外各府厅州县相度城关之广狭、户口之繁简，以定巡兵之多寡。5人为一队。每队设巡目1名，巡兵4名，均在四乡民户内轮流派雇，半年更换一次。各府厅州县原保甲委员，改为巡警委员；原有更夫，改为巡兵。②同上，第101—138页。经此整顿，新疆巡警初步成型，巡警制取代保甲制，结束了此前两制并存的局面，新疆社会治理正式转型至近代巡警制的发展轨道。然而此时的新疆巡警并未完全脱离旧式保甲的窠臼，“名称虽易，而保甲之积习未汰焉。故民间仅知有保甲，而不知有巡警”。③《新疆图志》（卷40），民政一.巡警一，文海出版社1965年版，第1477页。

光绪三十四年（1908年）六月，经巡抚联魁奏准，从各路巡防步队内抽出六营额饷，招练警勇。④姜亚沙：《清末官报汇编》（第68册），全国图书馆文献缩微复制中心2006年版，第34101页。宣统元年（1909年）九月，联魁又遵旨开设新疆高等巡警学堂，招取正科生50名。⑤姜亚沙：《清末官报汇编》（第75册），全国图书馆文献缩微复制中心2006年版，第37320页。宣统三年（1911年）三月，新疆警务公所成立，下设司法、行政、总务、卫生四科，综理全疆巡警事务。此时，新疆全省长警共2560人。⑥《新疆图志》(卷40)，民政一.巡警一，文海出版社1965年版，第1478页。至此，新疆巡警可谓规模初具。此后，为加强新疆巡警制度化建设，在警务公所总办杨增新的主持下，又陆续颁布制定了《违警律章程》、《警务公所暨各区局之配置职务及权限章程》、《各区巡官巡长职务章程》、《各区巡警职务章程》、《新疆全省府厅州县通行巡警章程》等规章制度以及关于户口、街道、消防、车辆、客栈、戏场等清查管理的细则。⑦《新疆图志》(卷40、41、42)，巡警一、巡警二、巡警三，文海出版社1965年版，第1482—1557页。新疆巡警自建立后，历经整顿与扩建，在职能独立化、组织系统化、职权法治化以及职业专业化等方面，取得了较大进展，比旧式保甲更具现代性，对新疆社会治理与进步产生了深远的影响。

综上，新疆保甲局诞生于光绪初年清军收复新疆的战火中，在新疆建省后得到逐步发展与完善，在清末新疆社会治理与基层社会管理中发挥了重要作用。但因其固有之弊及无法适应近代新疆社会发展，最终于光绪末年被更具现代性的巡警制所取代，从而标志着新疆社会治理模式实现了从旧式保甲向新式巡警的近代化转型。

Establishment and Abandonment of Pao-chia Bureau in Late Qing Dynasty an d Transformation of Modern Social Governance Mode in Xin jiang

ZHAO Wei-bin

This paper aims to show the historical process of Xinjiang social governance mode from pao-chia system into police system,by the studies of establishment and abolition,including the staffing, expenditure,functional activities and defects of Xinjiang Pao-chia bureau in the late Qing Dynasty,on the base of the historical records and archives.

Late Qing Dynasty;Xinjiang;Pao-chia bureau;social governance;transformation

D691

A

1672-1020（2015）06-0123-06

[责任编辑：王 焱]

新疆维吾尔自治区社会科学基金青年项目“晚清至民国时期新疆警政建设研究”（项目编号：14CZS070）。

2015-10-10

赵卫宾（1983-），男，河南遂平县人，汉族，新疆警察学院思政部讲师，乌鲁木齐市，830011。