简述“玩忽职守”的特别规定

◎宋振榜

简述“玩忽职守”的特别规定

◎宋振榜

近年来,不断发生检察机关仅依《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中的“玩忽职守”和其应用解释,来追究土地管理行政处罚行为的责任,并没适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等特别法中对“玩忽职守”的特别规定,致使土地执法人员蒙受不同程度的冤屈。

罪刑法定的原则在执行中时常出现偏差，致使依法不应追责而追责，关键在于一般法与特别法适用不当，所以，刑法与他法的衔接适用需要引起重视。

最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第三条规定：“人民检察院办理刑事案件，应当严格遵守《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的各项基本原则和程序以及其他法律的有关规定。”该规定既强化了一般法与特别法的衔接适用，也包括了刑法与他法在执行程序、实体和职权的行使。这也是刑事诉讼法第三条第二款的规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须严格遵守本法和其他法律的有关规定。”

《刑法》第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”据此，如何实施好法律定罪处刑涉及如何适用好特别法的问题。《中华人民共和国宪法》第五条第五款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就要求无论是行政还是司法，都必须在法定范围内活动，追究玩忽职守的责任也是如此，不能仅以刑法罪名和其应用解释统揽一切，更重要的是如何正确适用各种特别法规定。

对于追究玩忽职守的刑事责任，《刑法》是一般法；其他法涉及追责的具体规定，是特别法，该规定一般有着特定对象、事项、空间或时间等条件，适用时，不能超其范围。

《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定……”除此应当一并适用。

最高人民检察院对“玩忽职守”的解释为：国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。该解释因为是应用解释，所以也只能在特别法规定的玩忽职守事项和条件范围内适用。

《中华人民共和国行政管理法》是行政机关实施行政处罚的法律，第六十二条对执法人员玩忽职守规定了追责条件，相对《刑法》来说是特别法。追责内容仅限“应当制止和处罚而不予制止或处罚”。执法人员只要依法认真实施了制止和处罚即无过错。至于处罚中所适用的法律、证据、程序等具体行政行为是否适当，不是追究范畴，此属行政诉讼法或行政复议法调整内容，属于另有法律规定，需经行政诉讼或行政复议程序判定或决定，检察机关不可代行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定，检察机关对行政诉讼实行法律监督（直接监督），相对行政处罚是间接监督，以此保障行政处罚的正确性。这一规定又是法律监督的特别规定，也是不可逾越的。根据罪刑法定原则，检察机关既不能把法定的直接监督改为间接的，也不能把间接监督改为直接的。既不能把法定追责内容扩大，也不能缩小，否则均会超越法律。

在土地违法案件中，时常发生检察机关对已经依法制止和处罚的具体行为追责，代行了行政审判或行政复议职权，客观上把行政审判或行政复议内容改为玩忽职守的刑事审判内容，这是适用特别法不到位的体现，也是执法无据之处，且留下只处罚人不处理事或不便处理事的后遗症。

根据地方各级人民政府组织法、公务员法、信访条例和河南省行政执法条例的相应规定，对于未提起行政复议或行政诉讼的行政处罚案件，任何公民、法人或检察机关认为违法或不当时，均可向有关人大常委会、人民政府或者实施处罚的机关直接反映，并可提出纠正建议，由该机关直接或者责令处罚机关纠正。此属上级纠正下级，这是行政复议、行政诉讼和刑事诉讼以外的法定监督机制。经纠正，认为还应当追究有关人员刑事责任的，再移交检察机关。

(作者单位:河南省国土资源厅)