规模化种植设施农用地管理初探——以军王村葡萄种植设施农用地为例

◎杨智钧

规模化种植设施农用地管理初探
——以军王村葡萄种植设施农用地为例

◎杨智钧

随着农业现代化的快速发展，农村土地经营权流转进程加快，农业生产经营模式向现代农业转型。近年来，鲁山县汇源办事处军王村葡萄种植和葡萄深加工业日趋成型，以绿色食品的生产和加工为特色的经济发展模式走向规模化，促使土地管理部门不断探索规范规模化种植设施农用地的管理模式。

一、军王村葡萄种植设施农用地现状

鲁山县汇源办事处位于县城东南城乡结合部，人均耕地0.688亩，其传统的农业生产模式已经不能满足社会经济发展的需要，因此，必须走农业现代化道路。农业现代化生产以提高农村土地效率为目的，以有效、合理的土地流转方式为依托，从而实现现代农业的规模化经营，集约化管理。

国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》〔2014〕127号文件指出，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地可分为生产设施用地和附属设施用地以及配套设施用地。以军王村葡萄种植业为例，生产设施用地是指农村居民利用自己承包的或者通过土地承包经营权流转所转包的，集中连片进行葡萄种植，以及育种育苗场所、简易的生产看护房所占用的土地；附属设施用地是指在葡萄种植基地对葡萄生产进行管理和仓储、办公及生活用地。

根据国土资发〔2014〕127号文件要求，兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议；涉及土地承包经营权流转的，应先依法签订土地流转合同；兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少手续。同时规定：“对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源部门会同农业主管部门组织论证确需占用的，可占基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。”

据统计，2013年军王村连片种植优质葡萄150亩，年产量632.25吨，产值379.35万元（见表1）。

随着葡萄种植规模的不断扩大，经营者要建设一些看护用房、仓储、加工等附属设施，不可避免地要占用耕地。因此，研究如何规范设施农用地、如何有效管理设施农用地问题迫在眉睫。

表1：2013年军王村葡萄规模化种植统计表

二、军王村葡萄规模化种植设施农用地存在的问题

军王村葡萄种植有多年历史，在葡萄种植中获得巨大的经济收益。近年来随着土地流转加快，葡萄种植规模不断扩大（见表2），伴随而来的是设施农用地规范管理问题，表现在以下三个方面。

表2：2011—2015年度军王村葡萄规模化种植对照表

设施农用地选址缺乏合理的引导。根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，应科学合理配置土地资源，积极引导设施农业健康发展。由于军王村地处平原地区，除宅基地及公共用地外，其他土地几乎全部是耕地，在选址上没有其他选择。如何加大法律、法规的宣传力度，引导经营者尽量利用一般耕地规划建设设施农业，避免占用基本农田，是国土资源部门首先要考虑的问题，不能等到经营者破坏了基本农田再去处罚、拆除。为避免给经营者造成不必要的损失，事前的合理规划至关重要。

设施农用地缺乏必要的逐级审核。根据要求，设施农用地必须经过经营者申请、乡镇审核、县级管理部门备案等程序。但多数经营者经营规模相对较小，认为办理手续繁琐，同时存在“地是自己的承包地，想种什么就种什么，不需要跟别人说”的错误观念，形成既成事实，使管理处于被动的局面。管理者必须树立群众观念，从经营者的角度开展工作。管理者应该脚踏实地，根据经营者的需要，帮助完善必要的手续。

设施农用地缺乏整体规划。葡萄种植业者在生产设施（主要是看护用房）建设过程中缺乏统一规划，各行其是，没有从朝向、模式、整齐（不求划一）度等方面统一规划，所建设施没有较为规范的模式：有的红砖绿瓦，有的因陋就简；有的四间不大，有的两间不小。军王村辖区地处鲁平大道沿线，是鲁山县的东大门，进一步规范设施农业可以提升鲁山的整体形象。

三、进一步加强规模化种植设施农用地的管理对策

要做好各类设施农用地的统一规划，涉及广大群众的切身利益。管理部门应如何更好地为民服务，真诚倾听群众的呼声，弄清楚“群众要我做什么，我能为群众做什么”，变事后被动管理为事前、事中、事后主动管理。

要做好设施农用地的事前管理工作。要加强乡级政府的管理作用，从审核经营者的建设方案、土地使用年限、用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任，到公示、协议签订等全程参与。乡级政府协助经营者做好统一规划，给予初审后，及时按要求将用地协议与建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案。

做好设施农用地的事中监督工作。乡级政府在农业设施建设过程中要全程监管，督促经营者的建设方案全面落实。

做好设施农用地的事后监管工作。设施农用地经过审核、备案后，乡级政府要具体监督农用设施的建设和用地协议的实施；结束生产后的设施农用地，要加强对土地复垦的监管工作，严格按照协议规定的复垦方案、时限，确保复垦后的土地恢复原来的地力和耕作条件。

要坚持农地农用原则。要严格按照协议约定使用土地，严禁改变土地用途，禁止农用地用于非农建设，禁止擅自扩大设施用地规模等都是事后监管的重要内容。基层国土资源管理部门在日常巡查中发现有以设施农用地的名义建设住宅、商铺等违法、违规用地行为，应及时严肃查处。对于未经审核同意的建设行为，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按照有关规定完善用地手续。

（作者单位：鲁山县国土资源局汇源国土资源所）