公共图书馆法人治理结构研究

祁晶晶

摘 要：党的十八届三中全会后文化体制不断深入，在此基础上公共图书馆也在不断地改革、创新。公共图书馆法人治理结构作为文化事业单位体制改革一个重要方面，在改革的过程中不断转型，力求改变原有的机构漏洞，在管理上、组织结构上有了很大突破，也取得了阶段性的成果。但从公共图书馆法人治理结构的长远发展来看，在公共图书馆改革的过程中还存在着诸多问题，本文将从公共图书馆法人治理结构出发，分析现存公共图书馆法人治理结构存在的主要问题，并对未来的公共图书馆的改革提出改进措施。

关键词：公共图书馆；改革；法人治理；结构

目前，我国在经济体制的改革不断深入的同时，取得了丰硕成果。文化体制的改革也已拉开序幕，特别是在党的十八届三中全会后，将文化体制改革作为改革的重要内容，并强调了文化体制机制创新的重要性，其中要建立、健全法人治理结构机制，建立强有力的领导体系和监督机制。公共图书馆作为文化事业单位中重要的组成部分，建立法人治理结构是极为重要的，也是公共图书馆发展过程中的必经之路。

1 法人治理的概念及特征

从广义上讲，具有民事行为能力的个人或组织就是法人。按照《民法通则》中的规定，法人必须具备能够承担一定的民事義务的能力，同时享有相应的民事权利。从狭义上讲，法人又分为企业法人和非企业法人。是从企业的性质以及企业的职能上来区分的，是否以营利为目的、是否具有政府职能以服务于社会为目的。例如，公共图书馆、博物院、科技馆等都属于非企业法人。

法人含义的不同，使得法人治理上也存在差别。非企业性质的法人治理是近年来兴起的，经过学界的不断总结研究，我国的非企业性质的法人治理存在着两种倾向：一是借鉴了企业法人的管理方式。特别是在所有权与管理权上体现的较为明显，往往采取相分离的管理方式。另外，也引入了公司管理制度中的策划、决策、监督、执行等机制，提升了管理效率。二是在管理上摒弃了传统的行政命令式管理，加强了自主管理体制。传统的非企业性质的法人治理主要听从上级命令、上传下达，缺少灵活多变的自主权，机构呆板、积极性不强。自主管理就是要改变传统管理上的不足，最大限度的调动各方面力量进行有效管理。总之，法人治理是企、事业单位改革的必经之路。随着经济的发展，法人治理在企业发展中逐步完善，在事业单位中如公共图书馆的建设也要不断的改革制度、调整改革措施，以促进公共图书馆法人治理的健全。

2 公共图书馆法人治理结构

公共图书馆法人治理结构是指法人治理在公共图书馆管理中的应用，是为了实现公共图书馆的自主管理能力的一个重要举措。主要分为内部治理结构和外部治理结构两个方面。外部治理机构主要体现在与政府部门、社会力量等的合作上。政府部门通过财政拨款等方式为图书馆的建设提供资金支持，社会力量重要发挥着协调、合作、监督的作用。

3 公共图书馆法人治理结构的现状分析

建立、健全公共图书馆法人治理结构必须从公共图书馆的现状出发，总结以往在公共图书馆法人治理结构上的经验，以及分析现阶段存在的问题，以促进法人治理在公共图书馆中稳健、有序发展。

3.1 公共图书馆法人治理结构取得的成绩

1.管理模式的创新，使图书馆的管理机制更有效

图书馆的法人治理所遵循的是“政事分开、管办分离”的理念，这一理念的提出使得图书馆管理的灵活性提高，另外，与读者的关系也更加密切。不仅如此，公共图书馆法人治理结构中成立的理事会、管理层等以及各部门的职责普遍细化，问责制度也更加明确。如管理层需对理事会负责、各职能部门需向理事会汇报工作等。通过完善工作流程与问责制度，丰富多样的互动式活动也相应展开。回访、座谈会的形式受到了广大读者的好评，为公共图书馆赢得了赞誉[1]。

2.新制度下，员工的主人翁意识增强

新体制之下，公共图书馆的人事制度也相继得到改革。用人机制更加灵活，考核体制更加注重能力。在考核淘汰制之下，员工不在处于被动，而是主动提升自己的能力。另外，考核的内容更灵活、更侧重于服务。打破了传统的“铁饭碗”观念，树立了“以人为本、服务至上”的理念，真正做到了人尽其才，物尽取用的目标。

3.新管理制度之下，社会的参与率提高

公共图书馆作为社会服务体系中的一部分，应以服务于广大人民群众为宗旨开展各项服务于普通大众的活动。新体制之下，各种各样百姓喜闻乐见的活动相继开展，如“以书会友”、“农民工维权讲座”、“第二技能课堂”等“接地气”活动的开展即丰富了广大群众的生活，也发挥了公共图书馆应有的作用。是新形势之下公共图书馆法人治理机构作用的具体体现[2]。

3.2 公共图书馆法人治理结构中所存在的问题

1.法律体制不完善

法律是改革实施的有力保障。公共图书馆法人治理结构也需要法律的保障，更需要一部专门法来保障，而在我国目前公共图书馆有专门的规章制度的，只在一些个别城市如北京、深圳等地。另外，这些规章制度在实施的过程中也存在着诸多问题。第二，缺少全国性质的公共图书馆法是当前的主要问题。总之，无论是地方性的法律还是全国性的图书馆法，都需要一个强有力的支撑和保障，这样改革才能健康有序的进行[3]。

2.图书馆区域选择的不合理，难以实现资源的优势互补

公共图书馆的设置应和该区域的人口密度、人口分布、区域位置密切相关，在设置上应考虑诸多因素进行合理的安排。在现阶段公共图书馆法人治理上就存在着此类问题。图书馆法人管理是在一定的区域内的，图书馆区域位置选择的不合理（过于密集或是过于分散）会影响到法人治理的效果，最终不能达到资源优势互补的作用[4]。

3.法人权利的难以落实

改革公共图书馆的管理体制落实法人治理结构是关键，也是调整政府与公共图书馆关系的重要环节。落实法人治理结构就是要改变旧体制中政事部分、管办一体的特点从而加强图书馆自身的自主权建设。但源于旧体制的根深蒂固，在改革中阻力重重。如委任制、上级一手抓、权利不下放、人事制度的管理上存在诸多问题，使得公共图书馆的法人治理的权利难以落实，进而阻碍了图书馆管理体制的改革。

4.图书馆行业协会的力量不足

行业协会是规范行业秩序，促进行业健康发展的有力保障。就图书馆行业来讲，在我国缺少具有全国性质的图书馆行业协会，大多都是以地方性质的行业协会出现的，而这些地方性质的图书馆行业协会，都是以政府财政拨款，政府派遣的形式出现的，难以体现出行业本身的意愿和发展意向。现存的图书馆行业协会往往失去了独立性和自我的规范意识[5]。

5.图书馆工作人员身份的转化意识不强

在相关制度建设不到位的影响下，公共图书馆工作人员的身份转化意识不强，由于许多制度的“官办”色彩较为浓厚，如人事制度、薪酬制度、福利制度等，使图书馆的管理层以及职工的管理难以脱离旧有的身份色彩而忽略了雇佣关系的存在，进而影响到了工作的发挥。

6.监管机制的不全面

公共图书馆的监督管理体制中主要是来自于自身的监管，监管力度不强、效果不明显的现象屡见不鲜。主要是由于内部监管存在没有约束力和威慑力，在权利的分配上决策层与执行层的权力凌驾于监管层之上，使得监管层的实际监管能力下降。另外，虽有政府的监管但也有不到位之处。监管的不力影响到了改革的整体效果，也是需要改革的一个重要方面[6]。

4 完善公共图书馆法人治理结构的措施

4.1 建立健全图书馆法律体系，提供法律保障

针对我国公共图书馆法人治理结构中所存在的法律、法规问题。首先，要加强立法建设，要尽快出台适用于公共图书馆的全国性的图书馆法，要借鉴他国在图书馆法人治理上的经验，以及完备的法律体系，为我国的公共图书馆在法人治理结构上提供立法保障和法律依据。其次，作为地方性图书馆也应结合自身的条件、历史背景，总结以往在图书馆法人治理上的经验、出台切实可行的规章制度。

4.2 深化制度改革，建立科学的管理模式

图书馆区域选择的不合理、公共图书馆法人自主权的难以落实以及图书馆工作人员身份的转化意识不强，都是公共图书馆的改革不够深入，管理不够科学导致的。要确保建立科学的公共图书馆法人治理结构，首先应确保公共图书馆的管理权在法人，要弱化政府职能，整合改革图书馆的现有资源，促进图书馆工作人员的合理流动，使其在用人机制上更加的灵活多变，同时还要改革人事制度、薪资制度以及福利制度，逐步转化公共图书馆工作人员的管理观念。在人事制度上，委任制要逐步的向聘用制转换；薪资制度上，要在最低工资保障的基础上，提高绩效工资的所占比例，加强激励机制的建立；在福利制度上，要与社会保障相接轨，旨在于完善社保体制。只有完善各项制度，加强公共图书馆的自主管理能力，才能真正实现政事分开、管办分离的法人治理结构[7]。

4.3 坚持党的领导

党的根本宗旨是全心全意为人民服务，公共图书馆的性质是服务于社会的公益性机构，改革的目的也是提高对公众的服务质量，提高人民的生活质量。从根本上讲，目的是一致的。所以，要以党的路线为根本路线，以党的方向为前进的始终方向，要不断提升服务质量，培养员工的服务意识，加强对图书馆领带者的先进性教育，保证图书馆领导者的管理工作与党的前进方向高度一致[8]。

4.4 加强监督管理机制建设

公共图书馆的法人治理除了需要改革现有的管理体制，建立科学的管理体制，同时也应建立强有力的监督机制。公共图书馆要改变原有的被动、封闭，要走向主动、开放的管理体制，改革监督机制也是必经之路也是必经之路，必须调动社会个阶层力量加强监督。首先，要充分利用政府的强制性力量。政府力量是不可忽视的强有力保障。其次，要完善内部监督机制。主要是来自于理事会的监督，在问责制之下，来自于理事会的监督作用是监督的一个重要方面。最后，就是社会的监督。体现在读者对图书馆的监督以及来自于各阶层人民的监督。这是监督机制透明化、大众化、客观化的重要条件，也是建立公正、透明的监督机制的重要组成部分。

5 公共图书馆法人治理结构的组建

5.1 理事会的组建

图书馆法人治理结构的组建首先要建立理事会。理事会是公共图书馆法人治理的决策机构，也是核心机构。理事会政府与社会之间沟通的桥梁机构，在图书馆的日常工作管理中起着至关重要的作用，主要负责图书馆的财务、人事任免的制定，以及图书馆的战略发展规划，一般由社会人士或者民间组织组成，能够代表政府以及社会的意见[9]。

5.2 图书馆法人章程的制定

圖书馆法人章程是为规范图书馆法人治理的纲领性文件，对图书馆的管理人员以及理事会都具有一定的约束力。图书馆的各级管理人员，都应在法人章程的规范下做到自觉、自律。但法人章程的制定、修改等也需理事会和相关部门的审核方能生效。

5.3 公共图书馆执行机构的组建

决策机构的组建与之相配套的执行机构也应建立。管理层就是图书馆法人治理结构的执行机构，管理层是图书馆理事会具体职责的细化，并受理事会的监督，在日常的人事任免以及理事会人员的提名上都具有重要的作用。管理层的组成人员基本都是按干部管理权限任命的。

6 结束语

综上所述，公共图书馆的改革作为文化单位体制改革的一个重要方面，法人治理结构建设是公共图书馆建设的必经之路。公共图书馆法人治理结构建设需要不断的更新问题和理念提升管理的自主权，在改革制度的同时也应加强对员工的身份定位的转换，要树立科学的改革理念，在改革的问题中寻找答案，坚持党的领导方向不变，正确的处理好内部治理结构和外部治理结构的问题，都是公共图书馆体制改革的重要方面。

参考文献

[1]申庆月.公共图书馆法人治理结构的法律依据研究[J].图书馆建设，2015，07（03）：8-12.

[2]曾友和.试论公共图书馆法人治理结构的构建[J].红河学院学报，2011，11（03）：93-97.

[3]王敬宇.我国公共图书馆法人治理研究述评[J].图书馆工作与研究，2015，13（08）：12-16.

[4]李梅.公共图书馆法人治理结构构建初探[J].图书与情报，2014，05（01）：70-73.

[5]李国新.公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报，2014，12（02）：1-6.

[6]王其旗.公共图书馆法人治理结构探析[J].办公室业务，2014，09（05）：144.

[7]周建华.公共图书馆法人治理结构的分析与思考[J].图书馆建设，2014，11（12）：71-75.

[8]李敏，罗皓.我国图书馆治理研究的发展回顾及展望[J].图书馆建设，2015，13（02）：29-34.

[9]胡莲香.公共图书馆治理的制度分析[J].新世纪图书馆，2015，19（04）：65-69