推进新型城镇化研究——以南昌市为例

徐 静 俞晓敏 刘 敏

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

城镇化是中国扩大内需的最大潜力所在，也是区域可持续发展的最大动力所在。中国在改革开放后，经过三十多年的高速发展，各个区域呈现出城镇化率上升，城乡面貌一新的普遍发展景象。与取得的巨大成就相比，城镇化过程中也同时带来过度土地城镇化、环境污染、人口拥挤、新城空置等问题，对此，我们不断反思城镇化的科学发展思路与路径，所以才有了传统城镇化要向新型城镇化转向之论。笔者认为，这个转向就是：从注重土地扩张到注重发展质量，从注重经济效益到注重社会、生态效益，从注重人口数量增加到注重人口素质提高的转变过程。基于这个根本认识，本文以南昌为例，在分析其城镇化发展阶段及有关结构的基础上，集聚南昌在推进新型城镇化发展过程中的突出问题，提出相关对策建议。

一、南昌市新型城镇化发展的现实基础

以2000年为起点，南昌开始了城镇化快速发展的进程，其标志性事件是市委、市政府提出了建设“一江两岸，双核拥江”模式。由此展开了拉开城市框架——拓展城市空间——加快城市基础设施建设的以投资为主导的城镇化建设。十多年的建设发展成绩构成了今后新型城镇化发展的现实基础。

（一）城市土地城镇化速度快，新区开发模式较为成功

2000年，南昌市中心城建成区面积为86平方公里。在《南昌市近期建设规划（2011—2015年）》中，规划至2015年，中心城区用地规模为236平方公里。目前，这个规模已经突破。土地城镇化速度较快，主要原因在于城市空间的向外延展以及建设城市新区的用地。目前，南昌已经形成“一江两岸、双核拥江、组团布局、圈层发展”的城市空间格局。这种“双核”“圈层”的空间格局是中国城市发展中较为普遍的空间模式，有着规模大、腹地广、多元化发展的优势，但也有基础建设任务重、容易出现“摊大饼”式发展的困扰。

在新区开发方面，从2002年开始，红谷滩新区先期采用基础设施投入——土地出让、盘活土地——房地产开发、公私合作的方式，拉开了新区的框架，市委市政府的搬迁对新区建设更是起着引领的作用。新区的快速发展，也带来了过江交通、人气不足、用地粗放、产业乏力等问题。2005年经过回顾与思考，新区迅速进入了对生活、金融、商贸、文化创意、旅游等功能提升的阶段。红谷滩规划建设用地面积40余平方公里，规划人口40余万，至今新区户籍人口已达19万，常住人口已超40万。有了这样较快的发展态势，新区进一步向九龙湖地区拓展，借鉴前期相对成功的开发模式，继续拓展着城市空间。

（二）人口城镇化速度适中，户籍制度改革相对领先

南昌市2013年末户籍总人口510.08万人，其中，非农业人口235.96万人，常住人口为518.42万人，其中城镇常住人口超过362万人。户籍人口城镇化率为46.3%，常住人口城镇化率在69.83%，远超过了国家的同期数据。2014年4月1日南昌市开始施行《关于进一步深化户籍制度改革的实施意见》，意见中提出“到2020年，全市要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件，以经常居住地登记户口为基本形式的‘ 以人为本、城乡统一、规范有序、科学高效’ 的新型户籍制度”，同时明确了“力争到2018年……城镇化率提升至72%，并在此基础上实现基本公共服务对常住人口的全覆盖”。据此，南昌在农业转移人口落户城镇方面已做好了户籍制度上的准备并予以落实。

（三）经济结构不断优化，发展速度有待加快

根据钱纳里对经济发展阶段的划分标准，从人均GDP来看南昌已步入后工业化时期、从非农劳动力比重来看，轻重工业结构来看，南昌处于工业化中期向后期过渡阶段，从三产比例来看，处于工业化后期阶段，同时，根据国际常用城镇化发展阶段判断，南昌目前69.83%的城镇化水平处于30%-70%的工业化后期阶段。因此总体来看，南昌工业化与城镇化基本处于工业化中期向后期过渡发展阶段（见表一）。

表一：南昌经济发展阶段分析（2013年）

在2013年，南昌市经济结构不断优化，三次产业结构由2012年4.9:57.9:37.2调整为2013年的4.7:55.5:39.8。但从2010—2013年南昌的GDP总量及工业增加值占全省的比例来看，南昌的发展速度有待加快（见表二）。

表二：南昌的各经济指标占全省比重（2010—2013）

（四）旧城改造力度加大，城乡统筹有待加强

根据《南昌市城市棚户区改造规划(2013 年-2017年)》，南昌的城镇化发展将更加注重民生与环境，在改造的基础上，通过用地置换、调整旧城区部分用地性质、优先安排城市公用设施和绿化用地，城市更新和完善服务配套，一方面有效疏解老城区人口，降低人口密度；另一方面加快老城产业升级，实现土地的优化配置。

在城乡统筹方面，近几年注重小城镇的示范作用。在优选8个建制镇作为重点示范镇予以集中力量进行打造的基础上，形成了一批工业产业型、旅游开发型、交通枢纽型重镇。这些各具特色的“点”还需要加大统筹，加强城镇间的联系，使“点”成“片”再成“网”，实现中心城、次中心镇、小城镇之间的有机联系，显现区域合力，增加城镇竞争力。

二、南昌市推进新型城镇化面临的突出矛盾

据上所述，南昌有着较好的城市建设、产业发展等基础，但从新型城镇化的根本要求来严格审视，还有相当差距，呈现出的突出矛盾主要有：

（一）土地快速城镇化与基础设施建设滞后的矛盾

南昌城市空间迅速拉大，由于“双核拥江”中的“双核”相距一桥，实际还是“单中心”的结构，加上2010年山江湖综合开发战略——外围五大组团规划，更是强化了以中心城为核的圈层结构，而圈层的城市结构带来的大量的交通、给排水、电力、垃圾处理以及教育、医疗、文化休闲等压力需要投入大量的基础设施建设。近几年，南昌通过投融资制度陆续开始了一些大型的各类基础设施建设，但何时能够把南昌的综合承载力提升到令人满意的程度，还任重而道远。

（二）转移人口需求与公共服务供给、产业发展之间的矛盾

户籍制度改革力度加大，会在一定程度上促进转移人口的加速，但我市的财政是否承担市民化成本，提供好就业、教育、医疗、养老、保障性住房、劳动保障、社会管理等方面的公共服务。另外，每个城市都希望转移人口带来更多的“劳动力红利”，那么，南昌本身的就（创）业生活环境、产业发展环境同样也被转移人口所挑剔。

（三）产业集群式发展要求与现实困境之间的矛盾

工业园区是产业集群式发展的有效载体。目前南昌已形成若干产业集群，有的处于升级的过渡期，有的还处于雏形。从各个工业区的发展来看，有以下问题：区域产业分工不明，特色不强，产业趋同现象严重；区域内产业组合和产业链条不足，补链及延伸产业链难度大；龙头企业不多，企业驱动增长能力不强；产城融合的优质园区少，园区承载能力弱；园区准入与退出的评估与监管系统无或不严格，产业用地集约化和企业产出效益化程度小；产业集群发展政策针对性与引导性不强等等。这些问题的解决都面临着不小的现实困境。

（四）城乡一体化与辐射带动能力不足的矛盾

在城乡一体化的发展中，中心城市、建制镇、小城镇的辐射带动能力强，则一体化的进程快，反之则慢。南昌经济规模偏小，发展相对落后，不仅难以辐射周边设区市，也难以吸附本市的小城镇；我市的县、镇综合实力不够强的现实，也导致对周边农村地区的辐射较弱。

三、推进南昌市新型城镇化发展的具体路径

李克强总理对新型城镇化有过重要指示，他说，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。因此，新型城镇化的发展目标，从根本上来说，是通过土地、人口、产业、城镇设施等各类要素资源的合理配置，实现产、城、人的融合。针对南昌新型城镇化的现状及存在的主要矛盾，本文提出以下六条具体路径：

（一）推进以常住人口市民化为首要任务的加速路径

常住人口市民化是目前加速中国城镇化进程的主要问题。南昌也面临这样的突出矛盾。我们要认识到，市民化的过程就是增加就业、扩大公共服务以及增加城市设施承载力的过程，在这个过程中，量是主体，质是关键。一是扩大公共财政在民生增量上的投入。根据每年的常住人口市民化的增率积极安排财政投入，有效落实市民化成本。二是保障农民工在村级集体经济及土地承包、宅基地等所在农村的权益，在一些地区积极展开试点，出台相应配套政策，解决农民工在市区落户的后顾之忧。三是以“城中村”改造为抓手，在改造中引入市场化运作模式，鼓励“城中村”居民参与改造并共享改造成果，解决“城中村”居民的长期保障问题。四是从提高人口整体素质的目标出发，针对适龄劳动力和高素质人才的政策应突出灵活性和差异性。根据他们的需求灵活解决其在教育、医疗、住房等方面的问题。

（二）推进以实现以人为核心的人本路径

现代城市是因为人而存在的。人口集聚带来城市的繁荣，城市在以人为本的理念指导下的规划、建设与管理会加速人口集聚的速度。一是关注人的需求。除了现在重点强调的民生需求外，还要关注安全包容的社会环境、洁净的空气和水、便利的生活设施、丰富的文化生活、便捷的交通体系、和谐的社区关系、高效的政府服务，让南昌人生活在一个宜居宜业、丰富多彩、和谐向上的城市中。二是满足人的需求。通过管理治安环境、治理生态环境、规划建设综合交通体系、发展社区文化生活、开展政府及各行业作风建设等各项工作把人的需求落到实处。三是促进人的需求。增强社会流动性，拓宽民众向上发展的通道。投入资源，从学前至高中阶段帮助弱势学生，确保他们不输在起跑线上。特别是要加大对困难家庭子女的教育扶助，加大对进城农民工的职业培训。积极通过社区组织发展志愿性扶助组织，帮助需要救助的个人和家庭。

（三）推进以产城融合为核心的升级路径

工业化进入中后期阶段以后，对产城融合的要求更加迫切。南昌目前促进产城融合的重点应放在尽快统筹协调产业空间组织和整体格局上。一是推进“三规（国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划）合一”，设定产城融合目标，以提高园区经济效益、促进产业集聚为标准尽量整合全市产业空间布局，同时确定工业用地发展规模和城市建设用地的合理比例，形成产城融合的空间基础。二是促进各产业园区从只提供工作与生产的地点逐渐演进成具有工作、生活、学习、娱乐、商务、居住等复合功能的综合体。南昌的高新区和经济开发区已经具备这样的形态，还要进一步完善布局。三是加快重大交通基础设施的建设，一方面通过交通的可达性加快产城融合；另一方面根据交通布局进行园区升级，开发以研发、商务科技为主的新型高端园区。这些园区的发展将直接决定南昌在工业化后期的创新能力。

（四）推进以资源、生态集约利用为核心的低碳路径

集约、绿色、低碳是新型城镇化中的应有之义。早在2011年，南昌就发布了《南昌市低碳城市发展规划》，提出要在建筑、能源、产业、交通、城市结构、生态和生活等七大领域推进低碳行动计划。除了这些具体举措之外，南昌还应在打造低碳城市方面做好以下基础性工作：一是建立产业发展用地规模评估与预测机制，这套机制的核心在于实现土地的集约和高效利用，可根据人口和劳动力规模以及不同产业门类的地均产值等，制定企业入驻园区的产值门槛，实现产业用地的精简化。二是对城市中的污染源进行有效监控，通过设置禁止建设区、减排区、缓冲区以及完善的防污和污染治理设施，避免对居民生活造成影响，对环境造成破坏。三是切实推进垃圾分类和垃圾回收，在南昌市民社会中形成良好的低碳意识并落实在行动中。

（五）推进以构建大都市圈为核心的一体化路径

南昌近年来致力于打造核心增长极，其城市空间结构已经形成大都市圈的雏形：以南昌中心城为核心，外围组团为补充并延伸至各县域城镇。为了加快这一一体化进程，要进一步在提高一体化的质量上下功夫：一是加强各区域的经济联系。通过加快各区域的交通基础设施以及促成各区域的产业分工与合作，使一体化地区更具经济集合体的特征，形成团队效应，增强南昌城市竞争力；二是增强中心城及组团、县域中心城镇对周边地区的幅射和带动作用。除了做好城乡统筹的空间布局外，更要积极利用中心城镇良好的交通位置、完善的产业基础设施配套以及人口集聚的优势，强化其产业集聚、市场引导、人才支持、技术服务等各方面的功能，形成龙头城镇带领节点城镇，辐射边远城镇的网络型城镇体系；三是突出小城镇和村级特色。小城镇与村级组织要立足于本地的自然资源、产业资源制定相应的特色产业规划，规划要强调与周边地区的错位发展，形成区域合作共赢局面。小城镇和村级的建设要注重保护当地独特的文化和生态景观，在保护的基础上谋求特色发展。

（六）推进以市场决定性作用为核心的改革路径

十八届三中全会提出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。在城镇化进程中，市场的决定性作用是否发挥、发挥的效率如何直接影响城镇化的速度和质量。南昌在城镇化建设过程中其投融资体制、产业发展机制、创业创新政策等多方面体现着市场的作用，今后应着重在增强决定性作用方面进行深化改革。一是以共享土地增值收益为目标的土地制度改革，不仅要完善城乡统一建设用地市场机制，而且要保障农民从土地增值中受益，这是农民转移人口的经济保障。二是以共享城镇建设成果为目标的投融资体制改革。扩大社会资本的准入范围，赋予社会资本参与城镇建设更多的灵活性，并研究制定保障私人资本参与安全的监督机制。三是以共创城市经济活力为目标的各项制度改革。尽快完善地方法规尤其是与经济活动相关的法规、政策和办法等。在制度改革的基础上，更要不遗余力地落实好，说到做到，营造能够让市场发挥决定性作用的软硬件环境。