试论我国法律援助条件的立法缺陷及完善

文献标识码: A

文章编号:1672－9994(2015)03－0100－03

收稿日期:2015－05－31;返回日期:2015－06－14

作者简介:尚启文(1969－)，男，马鞍山市法律援助中心主任，三级律师。

1　对象范围

对象范围是指哪些人可以申请并获得法律援助的问题。法律援助是为没有能力购买法律服务的经济困难人群服务的，这在世界各国都是一样，我国也不例外，所以申请人原则上需要提交《经济状况证明》以证明自己符合法律援助立法所规定的经济困难标准。关于经济困难标准，国务院《法律援助条例》没有作出统一规定，而是授权省级人民政府根据当地经济社会发展的需要规定。国务院《法律援助条例》于2003年9月1日正式实施后，各地相继制定出台了有关法律援助工作的地方性法规、规章，确定了本地法律援助的经济困难标准，这个标准多为居民的最低生活保障标准。近年来，随着形势的发展，不少地方对公民申请法律援助的经济困难标准进行了调整，放宽到居民最低生活保障标准的两倍或职工的最低工资标准。如《重庆市法律援助条例》规定，因经济困难申请法律援助的，经济困难标准按照申请人户籍地、经常居住地或者受理申请的法律援助机构所在地的城乡居民最低生活保障标准的两倍以内执行。这个标准，仅从字面意义来分析，应该是明确、具体、没有疑义的，但实际操作起来却没有那么简单。目前的法律援助立法仅要求申请人提交由乡镇人民政府、街道办事处或村(居)民委员会出具的《经济状况证明》，但对乡镇人民政府、街道办事处等基层组织在为申请人出具经济状况证明时，应该如何审查申请人的经济状况，比如在审查时是只考虑收入，还是要同时考虑申请人的支出、资产情况;这个收入是申请时的收入，还是申请前一段时间内的收入等等一系列复杂问题，均没有作出规定。原司法部法律援助中心副主任高贞曾说过，“长期以来，经济困难条件审查一直是法律援助机构工作的难点，从某种角度上讲，这一工作目前还处于无序状态，无法保证法律援助审查的客观、公正和统一” ［1］。此种情况存在已久，且一直未得到应有的重视。若长期忽视申请人的经济状况，任意为经济并不困难的人员提供免费法律服务，则必将严重损害法律援助制度的正当性。建立合理而又可以执行的经济状况审查制度需要明确以下问题:一是尽快明确哪一层级的国家机关才具有经济困难标准的立法权，改变当前任意降低法律援助经济困难标准的问题。二是明确由哪个机构来审查、核实申请人的经济状况，乡镇人民政府、法律援助机构还是其他。三是明确经济状况的具体审查内容，如何进行审查，赋予审查机构一定的调查权。四是明确规定有关部门的配合义务，比如不动产登记部门，税务部门，金融机构等。五是对骗取法律援助的行为一定要追究责任，除责令其支付法律服务费用外，还要罚款，甚至不排除追究刑事责任。

2　事项范围

事项范围是指何种类型的法律上的争议、纠纷可以获得法律援助的问题。法律援助是政府提供的免费法律服务，由公共财政买单，必然要对事项范围有所限制。从世界各国的实践看，通常也只对刑事诉讼和婚姻家庭、人身损害、劳动纠纷等方面的事项提供法律援助。我国法律关于法律援助事项范围的规定主要体现在《刑事诉讼法》、《法律援助条例》以及地方各级人大、政府制定的地方性法规、规章、规定中。这些规定多采用具体列举的方式，比如《安徽省法律援助条例》第11条关于民事行政事项范围的规定。用这种具体列举的方式规定法律援助事项范围，看似严谨，实则很不科学，经不住推敲。比如按照《安徽省法律援助条例》的规定，因工伤事故、交通事故、医疗事故、食品安全事故或者其他事故造成的人身损害赔偿纠纷可以获得法律援助，而因遭受他人故意伤害或不当医疗行为所导致的人身损害赔偿纠纷就不能获得法律援助。同样是人身权受到侵害，为什么只有“事故”造成的损害可以获得法律援助，而其他原因造成的损害就不能获得法律援助呢?这种规定的正当性何在?解决这方面的问题，首先是要根据经济社会发展的实际以及困难群众维权的需要，合理确定法律援助事项范围的大小;其次是要参照最高人民法院《民事案由规定》，尽量从一、二级案由而不是三、四级案由对法律援助事项范围作出规定，以增加规定的张力，譬如可以将劳动争议纠纷案件、侵权责任纠纷案件、婚姻家庭纠纷案件等与民生密切相关的事项全部列入法律援助范围。

3　管辖制度

法律援助的管辖是指申请人应当向哪一个地方、哪一层级的法律援助机构提出申请的问题。目前我国法律援助立法大多只考虑了地域管辖，没有考虑级别管辖，即某一事项是由哪一层级法律援助机构受理的问题。比如司法部《办理法律援助案件程序规定》第八条第一项规定:公民因经济困难就《法律援助条例》第十条规定的事项申请法律援助的，由义务机关所在地、义务人住所地或者被请求人住所地的法律援助机构依法受理。从文本理解，存在两个问题:一是“义务机关所在地、义务人住所地或者被请求人住所地的法律援助机构”究竟是指县级、市级还是省级的法律援助机构，不够明确;二是即使将上述“义务机关所在地、义务人住所地或者被请求人住所地的法律援助机构”理解为县级法律援助机构，也存在问题。比如在一审阶段由县级法律援助机构提供援助的情况下，若案件上诉到中级人民法院，则依法律援助实践，应由市级法律援助机构继续提供援助，而这就表明所谓的“义务机关所在地、义务人住所地或者被请求人住所地的法律援助机构”在不同的阶段有不同的内涵，这显然并不符合逻辑。另外《法律援助条例》有关管辖的规定也不够严谨。比如根据《法律援助条例》的规定，老年人因赡养费纠纷申请法律援助时，应该向义务人所在地的法律援助机构提出，而根据最高人民法院有关诉讼管辖的规定，在追索赡养费案件的几个被告不在同一人民法院辖区时，老年人可以向本人住所地的法院提起诉讼，这就是说在这种情况下老年人可以向本人住所地的法律援助机构申请法律援助。考虑到追索赡养费的申请人均为年老体弱的老年人，我们当然不能强制性地要求老年人到外地去申请法律援助!这种规定的不严谨之处一目了然，类似的还有关于见义勇为案件的管辖规定等。管辖问题是法律援助的一个基本问题，也是一个复杂问题，绝非一两个条文能说清楚，解决这方面的问题，需要借鉴三大诉讼法关于管辖问题的规定，制定有关地域、级别、指定、移送等方面的详细规定。

实践中，在审查法律援助申请时，有的地方还要进行所谓合法性和现实性审查。

4　合法性审查

所谓合法性审查，是指法律援助机构在受理法律援助申请后，根据申请人的陈述、提交的材料，对其请求的合理合法性以及胜诉可能性进行审查，对明显缺乏法律依据或没有胜诉可能的申请拒绝提供援助。为了有效防止一些人利用政府提供的免费法律服务而无理缠诉，浪费有限的司法资源，应该说，这种做法存在一定的合理性，这也是国外的通常做法。比如，在法国，获得法律援助应符合案情条件，对诉讼原告而言，需要其提起的诉讼案件不存在明显的不可受理情况或缺乏法律依据 ［2］。在德国，如果想要获得法律援助，其所主张和辩护的权益必须要有胜诉的充分理由。法庭在决定是否给予法律援助时，必须根据他们陈述的有关事实和提交的文件，考虑申请人的法律观点是否正确，是否有正当理由，必须要在事实和证据上做到确信无疑 ［3］。但严格来说，在我国合法性审查缺乏明确的法律依据，《法律援助条例》、《办理法律援助程序规定》没有规定要对申请事项的合法性进行审查，大多数的地方性法规、规章中也没有这方面的规定。司法部1997年印发的《关于开展法律援助工作的通知》(已失效)中，曾规定法律援助的对象为“有充分理由证明为保障自己合法权益需要帮助”，但国家在其后出台的有关法律援助的立法中，却没有再对此作出规定，这也从反面说明立法并不支持法律援助机构进行此种审查。

5　现实性审查

所谓现实性审查，是指申请人的诉请有没有执行的可能性、是否值得援助、是否必须由专业的法律服务人员办理等。因为法律援助资源的有限性，需要将有限资源用到刀刃上，不能过于迁就申请人的任性，这种做法有一定的道理。国外的法律援助实践，也不乏对现实性进行审查的例证。比如荷兰法律援助委员会就会对案件进行经济利益审查。只有经济利益高于500欧元的案件，才能申请法律援助。经济利益介于250－500欧元之间的案件，可以申请2小时的律师工作。低于250欧元的案件，则只能得到服务台的咨询或自己付费请律师 ［4］。我国没有这方面的规定，导致一些人对极为微小的利益和明显没有执行可能的案件也申请法律援助，而法律援助机构又不能拒绝援助，浪费了有限的法律援助资源，殊为可惜，亟需借鉴国外的经验，完善这方面的规定。

6　结语

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善法律援助制度”，习近平总书记指出，要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量。完善法律援助制度，提高法律援助质量，首先要求做好法律援助申请的审查工作，从入口把好法律援助案件的质量，这就要求法律援助立法要从对象、事项、管辖等三个方面明确“法律援助条件”的内涵，并从执行层面设定具体、可操作的审查标准，以规范法律援助机构对法律援助申请的审查工作。