南京国民政府执政前期宁波地区的地方自治

2015-12-18周泉胜

安庆师范大学学报(社会科学版) 2015年2期

关键词：区长县政府乡镇

周泉胜

(上海大学文学院，　上海　200444)

南京国民政府执政前期宁波地区的地方自治

周泉胜

(上海大学文学院，上海200444)

摘要：南京国民政府执政初期企图通过推进地方自治来加强对地方的控制，为此颁布了一系列相关的法规。总体看来，浙江省是在中央法律框架内实施地方自治，而宁波地区各县又是按照省令行事。从1928年起，宁波地区各县的区和乡级自治组织次第成立。由于制度设计与基层社会脱节，加上经费和人才的缺乏，宁波地区的自治组织在实际运行中问题百出，成绩也乏善可陈。这表明来自上层的自治制度和地方社会的融合仍然有待加强。

关键词：民国时期；宁波；地方自治DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.02.026

一、各级自治机关的成立

南京国民政府执政前期，法律上对于县的自治地位没有明确规定。虽然颁布了《县参议会组织法》，但是浙江省并没有一个县选举产生县议会，故本文不讨论县级自治组织。县之下先是实行街村制，而后实行区﹑乡(镇)两级自治制，乡(镇)下设立闾﹑邻。1934年废区，采用县﹑乡(镇)两级制，乡(镇)下设保﹑甲。为方便行文，下面依次分别叙述。

根据《县组织法》及《区自治实施法》，县得设若干区为自治单位并成立区公所。在区长民选之前，区长由省民政厅委任。宁波地区各县(市)依据自身的特点划分了区域，在1930年相继完成了划区工作，成立了区公所。例如定海县划区工作至1930年6月完成，全县划为6区。继之成立区公所。

南京国民政府建立前奉化县有乡区之名但无其实。国民政府建立后，县政府根据《县自治法》于1930年建立区公所，共为6区[4]114。宁波市于1930年2月划为6区。鄞县则至当年4月6区区公所全部成立。1931年2月，宁波撤市并入鄞县。鄞县再次进行调整，全县共划为10区[5]666。

区公所的人员设置基本相同，区长则始终没有实现民选。从1930年至1934年间，奉化县34位区长中由自治学校学生担任区长者16人，地方人士28人。学生由于年轻，缺乏经验，又无威望，无法为地方所信服，因此调回重修学业，其所留职位由地方人士担任[4]128-129。1934年国民政府颁布《改进地方自治原则》，采县乡(镇)两级制，区被撤销。但是由于需要办理县议会选举事务，大多数区公所于1935年方撤销。

乡镇组织成立的过程则较为复杂。1928年6月4日浙江省政府发布《浙江省街村制》，规定各县需按章组织街村[3]23。1928年9月《县自治法》颁布之后，浙江省也没有中断街村的编制。直至1929年《县组织法》及施行法颁布后，浙江省将街村之名改为乡里，而其内容与中央的法令略有不同*《浙江省街村制》第七条规定街村内居民编为闾邻。一般情况下10户为邻，5邻为闾，而《县组织法》第十条规定一般5户为邻，5邻为闾。分别见《市政月刊》第七，八期合刊，第23页，行政院秘书处编：《行政院公报》第54号(1929年6月8日)，第11页。。宁波地区各县按照规定陆续完成了街村和乡里的编制，建立乡镇公所。例如鄞县1928年夏赶办街村(后改为村里)，至年底完成三分之一。1929年1月，陈宝麟任鄞县县长后，加紧办理，考取协助员7人，分头督促。至5月，全部办竣，各村里委员会次第成立。共有村里364个，其中联合村占三分之二，但是多有与法不符者。

不久省政府令各县将村里改为乡镇，工作较为繁复，宁波各县进度不一。定海县于1930年末由各区拟定划分计划，并于次年四五月间向县政府上交村里改乡镇对照表。县政府因其多有不合格之处，令各区重新审查。至10月份县政府方将划分乡镇的表格上交省民政厅审核。民政厅又因为该表与先期上交的对照表不符，令县方重新改过。直至1933年4月乡镇划分工作才告结束。但是1934年民政厅奉内政部命令再次改进自治，内容为撤销区，重新划定乡镇。县政府令区公所拟具乡镇整理草案并加以汇总，直至1934年11月始将计划交省，全县共划分为114乡镇。民政厅以乡镇数量过大，人才﹑财政无法满足需要为由将其驳回。各区重新归并乡镇，至1935年2月县政府将计划上交，全县划为60乡镇[6]。

鄞县奉令于1930年6月改编乡镇，但到11月，省民政厅下令缓办。直至1931年3月清乡局成立，将清查户口事办竣，于当年8月重新开始改编乡镇。由于本身手续繁琐，经费不足，村﹑里长(副)不明事理等原因，工作进展缓慢。虽然县政府限期在年底办理结束，但大多乡镇仅完成公民名册的编造，乡镇筹备处未成立者为数不少[6]。直至1934年5月全县方才划定为117镇﹑234乡[5]667。

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根据《县组织法》，宁波各县的乡镇公所组织非常简单，但略有差异。奉化县乡镇公所设乡镇长一名，视面积及人口多寡，设副乡镇长一至二名，另有书记和丁役各一人[4]122-123。定海县的乡镇组织也极其简单：镇公所除正副镇长外，尚有助理员一二人，而乡公所则只有正﹑副乡长，办事时需该乡地保加以协助[6]95。鄞县乡镇公所设置则依法而为，更为简单：乡镇公所设立乡镇长一名，辖五百户以上的乡镇设副乡镇长二名，以下则只设一名[5]658。

村﹑里长及乡镇长皆由选举产生，由县政府委任。宁属新政指导员曾家杰在给省民政厅的报告中指出鄞县在办理成立村﹑里委员会及选举村长(副)事务实为“遵令办竣”[8]。镇海县政府在给省民政厅报告中提到该县上浦﹑下浦及衙东村村长因故不能履职，县政府饬令依法改选。选举结束后县政府发给通知书令其就职[9]。奉化县在乡镇长选举问题上比较谨慎，饬令各区公所在选民登记前不准进行乡镇长的选举，以免发生纠纷[10]。其后各乡镇的监察委员会及调解委员会也陆续成立。闾邻虽然在《县组织法》中为两级自治单位，但由于它们只是一种编民组织，缺乏自治区域与专职人员，因此实际上并非自治单位[11]。各县虽然有所举办，但大多有名无实，如奉化县，闾﹑邻长则由各区随便抄写人名报县，本人多有不知者[4]122。

二、地方自治组织的运行实态

从全国范围来看，这一时期的自治成绩乏善可陈，宁波地区亦是如此。少数地方在某些方面略有成绩，如鄞县姜陇乡乡长王信茂惨淡经营，又得到绅士姜炳生捐助的经费，在公共卫生事业方面取得了一定成绩，俨然为各乡镇之模范。但是这种情况实属凤毛麟角[12]。大多数地区毫无成绩可言，并且存在严重的问题。

首先，在划分乡镇及建立自治组织时，县政府未能顾及当地的历史及自然情况，导致矛盾不断。1934年奉化县废区重新划分乡镇，困难重重。据中央政治学校实习生李学训等人的观察，大致原因有四：1.人事之困难。各乡镇人希望本乡镇人当乡镇长，易起争执至缩编无法进行。而县政府为办事方便，给各乡镇派一副乡镇长。这样办事动辄掣肘，乡镇长办事棘手，纷纷辞职。“恶风相播，乡镇长竟无人肯为。”2.经济之阻碍。奉化县各乡原有的公款公产不同，富裕的乡不愿与贫困乡合并。县政府无法调和。3.村族之难容。奉化多聚族而居，因为风水水利等多有争执，积怨颇深，因此合并太难。4.地理之障碍。奉化多山，交通不便，山之两边至有老死不相往来的情况，即使强行合并，也达不到预想的效果[4]117-118。

其次，由于经费无着落，加之乡镇长人选所需甚多而合适人选不足，导致部分乡镇自治机构多有名无实。1935年奉化县虽然勉强将原有209乡镇缩为51乡镇并成立了乡镇公所，但大多数乡镇公所有名无实：它们只是于空庙中挂一招牌，连必需的办公桌椅都没有[4]123。定海县乡镇长由公民公推。既经产生之后，乡镇长多坚辞不就，就任者任期漫无限制，改选更无从谈起。乡镇公所多设于乡镇长家中。此外，各乡设监察委员5-17人，调解委员3-5人，产生办法与乡镇长同。但是他们无公事可办，坐拥虚名而已。总之乡镇公所组织，“实为空洞无物”[6]96。

自治机构的缺陷如此，其运行更成问题。中央政治学校县政实习生赵振中等对定海县乡镇组织运行情况的印象颇为不佳。他们的实习报告认为乡镇公所的实际工作“率有名无实”。第一，乡镇长消极懈怠。他们的责任虽有法律规定，“然按之事实，甚至政府之命令，乡镇长多有意见，竟不拆阅。冀其积极负责以推进自治岂非妄想耶？故每举一时事，必须各区长分往各乡以善言相劝，辅之导之后方允为办理。”各区区务会议，各乡镇长均须出席。但除第一﹑第三两区之外，乡镇长到者寥寥。第二，各乡镇之监察委员会从无会议之召集，“当亦无由执行其职责权”。而“各乡镇之调解委员会须由双方当事人之敦请始能召集会议从事调解，而调解事项能否成立，完全由双方自由之意志决定之，实际上调解之机会颇少，而调解之能成立者尤少。”第三，依法执行乡镇最高权力的乡民大会极少举行。事实上仅于改选乡镇长时始举行乡民大会，而列会者不过闾邻长而已。所以他们认为定海县的自治组织“其有若无，信不诬也”[6]96-97。

再次，自治经费短缺不仅使自治事业无法推进，甚至危及自治机关的生存。1929年《区自治施行法》及《乡镇自治施行法》对区与乡(镇)的经费来源有明确规定，但是这些来源并不稳定。虽然各县贫富不一，收入有一定差距，但自治经费困难却都相同，只是程度不一。

各县的区公所并无真正的收入来源，其经费纯粹依靠上级拨给。而各县也都采用区自治经费由县统一征收，再加以下拨的方式。定海县区公所经费由田赋及盐课下带征，每年预算4 400元[6]100。奉化县原来划分为8区，限于经费，并为6区。区公所经费来自戏捐、肉捐和社息。由于乡村演戏渐少，戏捐收入无几，而社息和肉捐由于岁歉而延迟缴纳。因此1930年奉化县区公所经费只能依靠省税补助金3 000元，但省款又迟迟不到。不得已县政府只好将自治事务交给区公所办理，再以此为理由拨给各区公所每月30元。由于经费短缺，第五和第六区区长甚至不敢就职[13]。慈溪县各区自治经费来源也不稳定，1930年度主要来源于四分之一建设附捐以及省税补助金。到1931年，建设附捐被裁，省税补助金迟迟没有下拨。无奈之下，县政府只好提议征收田赋附捐充教育费，而将教育经费内的自治附捐充作区公所经费[14]。

鄞县情况相对好些，以1930年为例，县政府通过征收地方自治附捐等共收入30 050元，县下拨经费勉强可以满足区公所所需的经常费[7]160。但县政府下拨的经费也仅勉强够区公所的人员工资及日常办公经费。此外各区拥有公款的极少，无力举办营业，更无利润可言，因此靠举办公营事业获取自治经费的方法就行不通。而田赋征收附捐早已达到法定上限，区公所无法征收，所以依法赋予之自治款项也无从谈起。因此按照《区自治施行法》，大部分区财政除依靠省县补助金外，别无他法。但是省与县经费都困难，无力拨款。结果经费充裕之区公所只能维持其机关的运行，困难之区仅靠县政府的补贴经费方能维持职员的生活。因此不仅区自治事业无从谈起，自治职员还因为公务而赔累不堪而“相率趋避”[7]172-174。

更为严重的是村里(乡镇)自治经费。对于乡镇自治经费，各县规定需要自筹，所以出现了征收混乱和没有稳定来源的问题。定海县县政府于1931年3月召集各区长开会，商议乡镇公所经费问题，议决由各区长自行筹措。这样导致筹集方法区与区不同，乡与乡不同。第二区征收田亩捐，第三区征收番薯干出口捐，第四区征收李子捐，第五区则让各乡镇得在各区域内指明寺庙庵观或其他公款公产作为经费。其混乱情形可见一斑。为克服这一混乱局面，县政府于1932年呈准征收田亩捐4成为乡镇公所经费。但是该项经费于1933年被县政府全部移作保卫团经费。乡镇长们据理力争，或以辞职相威胁，或请求其他补助之办法，然皆无结果。城区各镇以住户捐下带征附加捐以资维持，乡区却没有办法。县政府无奈只得按每百户五元提供临时经费。1934年各乡镇编订住户门牌，每乡镇收费平均数十元。其中多有拒绝将门牌费上缴县政府，要求将其留作经费者。在此情况下让其办理自治事业，“岂非痴人说梦耶？”[6]98-101

镇海县村里组织成立后，因为经费短缺，村里长副纷纷辞职。县政府只能强令各村里长不得无故辞职，确系有合理理由的，必须经区长查实方许辞职[15]。村里改为乡镇后，经费开支并未规范，“遂致收支自由，直似无羁之马”[16]18。经费的缺乏使乡镇“办事辄遭掣肘，每易使人沮气，困难丛生”。合格的乡镇职员也因此而难产，“自爱者不堪赔累而致裹足，刁顽者借此敛财以欺压良民”[16]13。

鄞县情况与此相类。其第六至十区的乡镇经费以小业亩捐为主要来源。而乡税，摊位捐及利用公有土地生息，迷信会产拨助等只有少数乡镇举办。位于城区的第一至五区虽奉准举办自治户捐，但未得到乡镇民会议的同意，无法办理。5个区中仅第一区3个镇和第二区1个镇略有公产收入，其余则绝无仅有[5]669-670。因为经费问题，在实行村里制时，村里事务无人过问。后来改村里为乡镇“不过制度上变更尔”[7]174，情况并无改观。

最后，自治人才缺乏，自治职员与民众皆没有接受系统的自治训练。

自治人才的缺乏与大多数县长对自治事务的无知与冷漠有关。据在鄞县政府内实习的颜德贵观察，“多数县长只求维持现状，对上级机关之命令，如能虚应故事即以为尽其职守，其能对地方自治悉心筹划者，绝无仅有。”不仅如此，县政府还混淆行政事务与自治事务“至于县政府所办之事务，不问性质如何，概行责令各区公所办理。而各区公所复转给于各村里长。自治机关遂成为县政府公文之尾。”[7]175一县之长如此，遑论其他。

按照相关的法规，区公所中区长﹑助理﹑书记﹑出纳员﹑区丁为有薪职位，其他为义务职位。而乡镇机构的工作人员全部为无给职，而有才能者有自己的职业，故不愿担任。李学训等观察发现奉化县担任自治职务者多为次流人物，“于事理与自治要务盲目无知”[4]131。鄞县举办村里之时，职员普遍学识不高，对应兴应革与地方自治事业知之甚少。担任村里长之人中，忠厚者有之，但“率多流氓地痞，土豪劣绅。上欺县长区长，下愚乡愚。人民虽蒙其恶，无乃敢怒而不敢言。举办乡镇时则因农村中文化落后，符合担任自治职员的人实在太少。各地乃不得不从曾办公益事业者中挑选由县政府从宽核定，其中多为豪强杰黠之人。任职以后，一事不办，若加劝导，则言辞职。”[7]152,177

为解决自治职员缺乏自的问题，国民政府于1929年和1930年颁布了《区长训练所条例》和《区乡镇现任自治人员训练章程》，对各级自治职员的训练作了明确规定。各地也曾举行过自治人员训练班，如鄞县各地村里成立后，县政府于1929年8月举办了村里职员训练班，到者300余人。集合训练后，县府复编《村里简明指导表》，列举村里会议之手续，应办事项与方法，由协助员轮流下乡指导。可惜由于经费问题，协助员减为3人，巡回难周[17]。

但是这只是少数情况。奉化县大多数乡镇长仅挂名而已，难以抽调训练。对于民众的训练更是无从谈起。奉化县政府转饬各区办理民众训练事宜，竟无应者。至1934年，经民政厅与县政府一再催促，各区才勉强开办。至10月，仅15乡镇报告办理，时间、人员与厅规定大体相同。但实际情形是“但此亦仅公文纸上好看耳”。李学训等询问过去的区长关于向民众进行演讲以普及自治知识之事，得到的回答是未曾举办过演讲，即使演讲也无人来听。此外民众教育馆内也未举行过通俗演讲。“考奉邑过去对自治训练一事，罕注意及之。”[4]134

人才的缺乏和人民的无知使地方自治在宁波地区失去了社会基础，所以在当地实习的中央政治学校的学生不约而同地提醒当局者要注意自治人员的选拔和训练就不足为奇了。

三、小结

由于以上的种种问题，加以中共在浙东的昌化、遂昌、开化及闽浙交会之地的势力日强，国民政府急需加强对基层社会的控制。1935年浙江省主席黄绍竑建议浙江停办自治改办保甲并得到中央的同意[18]。此后虽然从法理角度而言的地方自治仍然存在，但实际上浙江省的地方自治陷于停顿，而宁波各县的自治事业也被迫中断。

参考文献：

[1]内政部年鉴编纂委员会内政年鉴[Z].上海：商务印书馆，1936:634-635.

[2]训政时期完成县自治实施方案内政部主管事务分年进行程序表[J].国民政府公报，1929(344).

[3]浙江省街村制，浙江省街村制施行程序[J].市政月刊，1928(7,8).

[4]李学训，等.奉化县政实习报告[Z]//二十世纪三十年代国情调查报告·第190册.南京：凤凰出版社，2012.

[5]陈训正，等.(民国)鄞县通志·政教志[M].鄞县通志馆印行，1935.

[6]赵振中，等.定海县政实习总报告[Z]//二十世纪三十年代国情调查报告·第191册.南京：凤凰出版社,2012.

[7]颜德贵.浙江鄞县县政府实习总报告[Z]//二十世纪三十年代国情调查报告·第189册.南京：凤凰出版社,2012.

[8]曾家杰.鄞县新政状况[J].浙江民政月刊,1930(31).