城管执法的人权标准和权利保障

罗佳丽（南京政治学院　研究生队，江苏　南京　210003）

城管执法的人权标准和权利保障

罗佳丽
（南京政治学院研究生队，江苏南京210003）

【摘要】近年频发的城管暴力执法事件，折射出我国城管违法执法的普遍存在。究其根源，与城管执法以人为本理念缺失密切相关。在执法过程中，应树立以人为本的执法理念，既要实现维护公共利益的执法目的，又要考虑行政相对人基本人权的保障。在重塑执法理念的同时，只有对相关制度予以完善，优化执法队伍、注重柔性执法手段的运用，健全权力监督机制和权利救济机制，才能真正实现城管执法的法治化。

【关键词】城管执法；基本人权；公共利益

一、引言

所谓的“城管”制度，是我国对相对集中的行政处罚权的探索，它诞生于上个世纪90年代开始迅猛发展的城市化浪潮。伴随我国改革开放政策的深化、城市建设理念的发展以及在城市大批农村剩余劳动力的涌入，建立一支专门的执法队伍以维持城市管理秩序，便成为当务之急[1]。从1997年北京市宣武区成立全国第一支城市管理监察大队到现在，城管执法己经经历了十几年的时间。然而在十几年的时间里，暴力执法以及暴力抗法的事件却屡屡发生。城管执法的社会效果总是不尽人意。

二、城管执法侵权的透视：现象及原因分析

近几年来，城管部门与行政相对人间的冲突不断见诸报端，尤其夏俊峰事件可以说是城管暴力执法的典型。从当前城管执法人员的法律地位及城市发展、管理的需要来看，执法人员作为拥有城市集中管理权的执法者，理应拥有维护城市秩序、进行管理的权力。再者，从城市长远发展的视野来看，城管执法对于维护城市秩序、推动城市发展方面也是不可或缺的一个环节。然而从近十几年城管执法发展现状来看，其在带来城市有序健康发展便利的同时，也给行政相对人尤其是社会弱势群体的公民权利和基本人权带来了一定威胁。为何在城管执法领域侵权现象频现？我们可以从以下几个方面对此进行解读：

（一）执法理念保守落后

“以人为本”的执法理念是当代法治社会的显著标志。“以人为本”的执法理念应当、也必须成为当今时代行政执法的核心理念。然而，现状与理想仍然存在较大差距。首先，大多数城管执法人员对自身“人民公仆”的定位仍未明确。城管作为社会产品和公共服务的提供者，理应树立“公仆”意识，理应树立服务意识。执法者应当作为公民的服务者，而不是“管理者”，时刻维护和保障公民的权利。此外，由于深受传统“管制型”治理理念的影响，执法人员不是以“服务”作为工作首要目标，而往往将“管理”作为执行任务的首要途径。在实际执法过程中常常是本末倒置，为了“管理”而“管理”。

（二）执法者素质不高，法律意识薄弱

众所周知，徒法不足以自行。没有高素质的执法队伍，法律也只能成为“空中楼阁”。当前在城管执法领域的现状却是——执法队伍普遍素质不高，法律意识薄弱。在城管执法领域，执法人员的素质和执法水平良莠不齐[2]。有相当数量的执法者是通过临时聘用的，并不具备执法所需的知识和素养；许多甚至都没有经过必要的岗前专业培训，在执法过程中往往把执法当成单纯的惩罚手段。此举导致少数执法者在执法过程中，以居高临下的姿态漠视甚至侵犯公民权利。

（三)执法手段单一

在城管执法领域，执法不应该仅仅是强制，更不

能仅仅是处罚，还应该包括教育、指导和奖励。一昧简单的进行强制和处罚，不仅难以实现城市管理的初衷，甚至会侵犯公民的基本权利和人权。就目前而言，单一的强制和惩罚性措施仍然是执法人员的常态做法。这种采用单一强制手段达到执法目的、而不考虑相对人合法权益的做法，无疑会严重影响社会稳定与和谐。

(四）监督制约机制不健全

卢梭认为，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[3]。为保障人权，实现执法文明，就必须在行政执法机制中设置一系列制约监督机制。城管执法权作为一项至关重要的公权力，在行使权力时必须受到相应制约，这也是法治社会的应有之义。在当前法律体制下，我们对于违法、滥用职权者，缺乏系统完备的举报、监督和追究体制。在大多数情况下，执法部门追究的往往是临时聘请的工作人员，即所谓“协管人员”。此举无疑是城管执法部门相关人员推卸责任的表现，根本不能达到监督制约执法人员的目的。此外，公众对执法者的监督制约也缺乏相应的途径和方式。在没有具体制度规定的情况下，相关部门往往采取“踢皮球”的方式，互相推诿。

三、行政执法中的人本精神：人权保障与公共利益的维护

关于“人权是什么”的问题，笔者个人倾向于认为，人权主要是指自由、生命、平等、财产和取得财产权等追求幸福的权利。而我们则可以把社会公共利益界定为：一定的社会群体为实现其生存及发展所必需的，并且为群体中不确定的大多数人所认可的资源和条件。它具有分享性、广泛性、丰富性以及超越个体性等特点。

（一)现代行政法治人文精神：人权保障

著名人权学者徐显明教授认为，人权是法治的真谛，只有当所有人的法定权利、自由和创造得到尊重时，和谐社会的构建才能够存在坚实的基础。保障人权、实现公民基本权利，体现了现代行政法治的人文精神。所谓行政法治人文精神指的是，法律的制定应当关注个体的尊严和价值，行政机关必须严格地依照法律的规定、法的原则和宗旨行事。对此，我们可以从社会契约论当中关于公民权利与国家权力之间相互关系的认识理论当中，找到相关的理论依据。正如洛克、卢梭等社会契约论的倡导者认为，“国家权力是由社会中各个人舍弃其自然权利的部分或者全部，由其社会成员以社会契约形式让渡给国家或社会整体，使之能以其所获得的权利反过来保障每个人的自然权利”[4]。因此我们可以这么说，公民基本权利是生而有之的，而行政权作为国家权力的一种，仅仅是公民权利的部分或全部让渡。对于政府而言，法无授权则禁止；二对于公民而言，法无禁止则自由。公民权利是这一源流，而行政权力只是分流，这已经成为现代文明社会的一种共识。因此，既然行政权来源于公民权利，来源于人民的授权，就决定了其在行使过程中，必须尊重、实现和保障公民基本权利的实现，必须实现自我约束，不得违背人民的意志，更不得侵犯公民的各项合法权益。否则，行政权力便将成为无源之水、无本之木，失去了其存在的合理性[5]。

行政法治人文精神作为行政法治发展到一定阶段的产物，它是以一定的经济、社会、文化形态作为其存在的基础的。马克斯·韦伯认为，在任何一项事业的背后，都可以发现一种无形的支撑这一事业的时代的精神力量。而同样的，行政法治人文精神作为一种意识形态，理应也能成为推动现代行政法治发展的强大动力。行政法治人文精神要求我们不仅要做到法律至上，行政权的行使必须做到有法可依、有法必依。更为关键的是，它要求我们要做到以人为本，要求我们要保障个人的尊严和幸福，尊重并保障公民的基本权利。以人为本的行政法治人文精神要求行政立法要保障公民基本权利；行政执法要尊重并且保障公民的基本权利；行政救济要尊重和保障公民的基本权利。因而，保障公民基本权利是现代行政法治人文精神的基本体现。

(二）行政执法权的价值功能：维护公共利益公共性是现代行政的本质属性，我们可以说，现代行政的公共性正是以公共利益作为其价值取向的[6]。行政权力的一切活动都为了实现社会公共目的，也即是为了公共利益。首先，从行政权的行使主体来看，是特定的行政机关。而在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，必须对权力机关负责，对法律负责。行政机关的执法行为，是一种通过执行法律所规定的行为，并据此为公众提供服务、以实现公共利益的行为。再者，我们从行政权的权限范围来看，主要限于社会公共事务。行政机关的职权范围虽然较为广泛，但大都与公共利益有关。行政机关代表国家以及人民的意志，并以国家名义管理公共事务，维护社会秩序、促进经济发展、社会稳定，保证国家长治久安。这正是行政权公益性所追求的目标、价值所在。

（三）人权保障和公共利益维护的平衡

尊重保障全体人民的自由与平等权利，使得人

民享有一切应有的权利，是现代法治所追求的终极目标。一切违反该原则的法律、制度都是违背现代法治理念的表现。而公共利益作为全体社会成员实现个体生存、发展所需要的资源以及条件，同样应该得到保障与维护。公共利益最为突出的一个价值目标是法律秩序，也即个人利益的实现必须在法律所构建的一定秩序中完成。而个人利益显著的价值则在于安全。也就是说，每个人都享有生命安全的利益，除有法律规定的情况，任何组织及个人都不得剥夺他人生命安全。因而，在城管执法领域，执法人员尊重、维护和保障公民基本权利也应当是应有之义[7]。边沁认为，公共利益决不是独立于个人利益的特殊利益。对此，笔者甚是赞同。公共利益是与个人利益密切相关、相辅相成的。没有公共利益的存在，个人利益也难以得到实现。因而，公共利益与个体利益之间难以用孰轻孰重来衡量[8]。在全面推进依法治国的今天，在追求和谐与法治的今天，维护好人权保障和公共利益维护间的平衡、协调好二者间的关系便显得尤为重要。

四、行政执法过程中人权保障：理念重塑与制度完善

人权能否得到尊重、维护，公民权利能否得到有效保障，最根本的在于，当前法律体制能否为其制定和提供各种切实有效的保障。为保障公民基本权利，保障人权，特针对我国城管在行政执法过程中曝露出来的一系列问题，结合我国具体实际国情，提出以下建议：

（一）执法理念的重塑：以人为本法治的理念

树立以人为本的法治理念，要求树立“以人为本”的法律观，使法治符合人文精神。在整体意义上维护公民的基本价值和尊严，做到以人为中心，把人作为观念、行为和制度的主体。只有在以人为本和法治意识的土壤中，才有可能孕育出文明执法这一参天大树。

1．提升执法者以及相对人对“人权”的信仰。塑造以人为本的现代执法理念，首先执法人员必须树立“以人为本”的法律观念，牢固树立人权保障意识。执法人员只有在人权保障理念的指导下，才能拥有并提升其对于公民“人权”的信仰，在执法过程中切实做到以人为本，尊重和保障人权。此外，公民作为行政相对人，也必须提升自身对于公民权利以及人权的信仰。人权保障得以实现的源头活水在于广大人民大众对于自身权利保障的不懈追求。只有整个社会的公民在对于公民基本权利和人权保障不懈追求的过程中，才有可能使人权观念逐渐成为整个社会的普遍观念和价值取向，成为整个社会的不竭的追求。而当人权观念成为整个社会的普遍风尚和价值追求，公权力在行使过程中也会更加注重公民权利的尊重和保障[9]。公民会更加珍惜维护自己的权利，当自身合法权益遭到不法侵犯时，敢于并且善于拿起法律武器保障自身相应权益。而与此同时，在公众的监督制约下，行政机关也会做到更加审慎的行使权力，反之又能增加公民对政府行政权的尊重与监督。从而实现公权力和公民私权利二者之间的良性互动。

2．协调公共利益与个体生存利益的关系——对弱势群体予以差别待遇。公权力的行使，归根究底也是为了维护社会公共秩序，以保障公共利益得以实现。行政权力作为公权力的典型，亦是如此。但是，行政权力在执法过程中，亦应当考虑和顾及到弱势群体的个体生存利益。而不能一昧的“依法”处理，置个体生存利益于不顾，甚至把个体生存利益置于社会公共利益的对立面。行政执法人员应当清楚的认识到，个体生存利益也属于社会公共利益的一部分，如若不能很好地顾及到个体生存利益，甚至为公共利益牺牲个体利益，整个社会公共利益亦无法实现，社会秩序亦无法得到保障。执法人员在执法过程中，应当对公共利益和个体生存利益予以协调，在适当的情况下对弱势群体以差别待遇。在依法执政的前提下，秉持以人为本的执法理念，保障弱势群体的基本权益，从而维持社会公共秩序的总体和谐稳定。

（二）执法队伍的优化

执法队伍只有在具备相应法律素养、执法能力和相关其他综合能力的前提下，才能在具体的执法过程中，正确的理解法律的精神实质，进而恰当的适用于具体的事件和行政相对人。因此，我们必须严格把控执法人员队伍建设，提高执法人员尤其是一线城管执法人员的职业素质、法律素养和专业技能水平。首先，可以参照国家公务员录用和聘用机制，向社会公开、公正的进行招聘录用。其次，制定基本的城管执法人员准入机制，提高城管执法者的准入门槛。提高城管执法人员录用水准，特别要严格限制某些特定岗位聘用临时工进行执法。对于“临时工”执法，必须加以严格限制。若不加以限制，则很有可能成为推卸责任的工具。此外，建立严格的定期与不定期相结合的考核评价制度。对于考核不合格者，参照公务员法的相关规定，实行降级、撤职、开除等处分。

（三）执法手段的多样化：注重柔性执法

我们有必要促进执法手段的多样化，例如以教育、指导、劝说等柔性方式为主，而以强制性手段为辅。在执法过程中，执法人员应当优先考虑以教育、指导、劝说等柔性方式进行。在实属必要的情况下，再考虑采取相应的强制措施。即便是遇到必须采取强制性手段的情况，我们执法人员也必须依照法定的程序，告知相对人相应的违法事实、处罚理由以及救济程序，做到程序正当、语言文明。同时，在采取强制性措施时，应遵守行政法合理原则和比例原则。此外，在执法过程中，要对特殊情况予以特殊处理，而不能生硬的采取“一刀切”的方式。例如对于某些确实属于生活极其困难而无法缴纳罚款的相对人，可以采取延期缴纳、分期缴纳等方式。注重柔性执法，我们还可以通过强化社区建设和管理，增强街道、居委会的功能，充分发挥各级基层组织的宣传协调作用，共同搞好城市的建设和管理。通过执法手段的多样化，我们既能避免侵犯公民基本权利，又能实现行政执法所追求的目标，维护社会公共秩序。

（四）监督机制的健全

权力只有在阳光下运行，才能尽量避免腐败和滥用。城管执法监督机制的完善与否，影响着城管执法的水平和工作效率的高低。一方面我们要健全执法部门内部监督制约机制，使执法部门上下级之间做到相互监督、相互制约，提高部门间彼此的执法水平、执法手段等各个方面。我们还可以可以通过扩大审计、法制等监督部门的职权，扩大对行政部门的考察范围和方式，构建完善的执法监督模式。另外一方面，建立完善外部监督制约机制。首先我们要提供明确的公民投诉渠道和途径，不能让公民对滥用职权者，对侵犯其公民权利的行为投诉无门；其次，媒体应当发挥其应有的作用，及时客观的报道事实；此外，在网络迅猛发展、无处不在的今天，执法部门还可通过网络将执法情况、执法细节公布，接受网络问政。

（五）救济、保障系统的完善

权利的保障不仅需要事前措施，更需要事后的措施保障来维护。当前随着我国《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《国家赔偿法》的制定完善，标志着我国公民权利救济制度已基本确立。然而这些法律规定欠缺之处颇多，公民权利的救济在实践中并不乐观，比如行政诉讼法的受案范围非常有限、国家赔偿的范围则更是受到诸多限制等等。

1．健全公民行政救济制度。我们可以在行政复议法的基础上，细化行政复议程序的相关要求，做到复议过程的信息公开与透明，比如采取听证会等形式让公众参与其中。这不仅能有效听取民情民意，也能使复议结果得到更好的遵守和实施。

2．健全公民权利司法救济制度。我们可以把行政诉讼法对受案范围的规定由列举式逐步变更为概括式，逐步扩大行政诉讼的受案范围。如此一来，便能弥补原有行政诉讼中受案范围有限等限制带来的缺陷。

3．建立、完善公民权利准公力救济制度。行政复议和行政诉讼作为一种公力救济方式，由于受诸多限制，公民在现实中往往运用的相对较少。随着现代社会的发展，出现了大量的公益组织。这些公益组织在维护社会公共利益，代为寻求权利救济等方面发挥了越来越重要的作用。因此，我们在建设社会主义法治社会的进程中，应该不断建立和完善各类公益机构，切实发挥其协调利益关系以及保障和救济公民权利的重要作用。

通过以上的研究和探讨，我们可以看出在城管执法领域，公民特别是弱势群体的权利保障形势依然不容乐观。因而在全面推进依法治国的今天，我们在推进城市建设的进程中，在稳定社会公共秩序以及维护社会公共利益的同时，必须着手理念重塑与制度完善，以保障公民基本权利。如此，全面推进依法治国才不至于沦为一句空口号，社会主义和谐社会的构建才能得以实现。

【参考文献】

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（责任编辑：王泓）

[9]Silvia.The Evolution of Human Rights Protection within the EU Legal System[J]. EIRP Proceedings，2012,7(1):320-327.

On the Human Rights Standards and Rights Protection of Urban Management Law Enforcement

Luo Jiali
(Postgraduate Department，Nanjing Political College, Nanjing Jiangsu 210003)

【Abstract】In recent years, the frequent violations of the law enforcement incident reflect the widespread presence of improper law enforcement conducted by urban management officials. It originates from the lack of people-oriented concept during the law enforcement of urban management. We should establish a people-oriented law enforcement concept, which should not only realize the purpose of safeguarding public interests, but also consider the protection of the basic human rights of the administrative counterpart. By remodeling the concept of law enforcement, we are supposed to perfect relevant regulations and law enforcement team, adopt some flexible law enforcement means, strengthen the supervision mechanism of power and right relief mechanism and realize the legalization of urban management and law enforcement.

【Keywords】urban management and law enforcement; basic human rights; public interest

【作者简介】罗佳丽（1992-），女，广东梅州人，南京政治学院2014级军事法学专业硕士研究生。研究方向：中国军事法制建设。

【收稿日期】2015-06-08

【文章编号】1671-5101(2015)04-0021-05

【文献标识码】A

【中图分类号】DF31，DF391.3