国库集中支付制度下的高职院校财政拨款机制探索

黄娟莉，王 凌

(安徽水利水电职业技术学院,安徽 合肥 231603)

国库集中支付制度下的高职院校财政拨款机制探索

黄娟莉，王 凌

(安徽水利水电职业技术学院,安徽 合肥 231603)

文章阐述了国库集中支付制度对规范高职院校使用财政资金的积极影响,分析了现阶段高职院校财政拨款机制存在的突出问题,提出建立国库集中支付制度下的高职院校财政拨款新机制。

国库集中支付;财政拨款机制；探索

近几年,随着高等职业教育的迅猛发展,办学经费严重不足的现象日益突出。高职院校拨款模式弊端日渐显现,财政拨款新机制亟待建立。当前国家对高职院校拨付的财政性资金,正通过国库集中支付的方式加以全方位监督管理,目的是使财政拨款使用规范高效。在国库集中支付方式下,如何发挥财政性资金的更大效益,建立科学的财政拨款机制,迎来高职院校事业良性发展的春天,是高等职业教育发展新动力。

1 国库集中支付制度及其对高职院校的影响

国库集中支付制度是国家对财政资金的一种管理模式,在发达的市场经济国家里广泛用使用。 中国的国库集中支付制度,指的是将政府所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行,建立国库单一账户,各单位的预算资金全部在该账户的分类账户中管理,政府所有财政性资金通过这一账户体系集中支付到商品和劳务供应者账户的财政资金管理制度。建立国库集中支付制度,意味着取消各支出部门、支出单位在商业银行开设的预算内和预算外资金账户,将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行开设的单一账户里。我国从2004年起,在高校推广实施。国库集中支付制度的实行,使高职院校不能从财政主管部门直接获得拨款,而是各个学校根据各自的部门预算,提出用款指标申请并编制用款计划,报请财政主管部门审批,财政部门审核批复后,将财政资金通过财政直接支付方式支付或以财政授权支付的形式拨付到零余额账户中再由各高校自己申请支付。因此,国库集中支付制度的实施,必然会对高校尤其是对经费来源比较单一的高职院校,在规范、高效使用财政性资金,有效防止腐败等方面产生重大影响。

(1) 国库集中支付制度的实施。可减少高职院校财政资金拨付环节,避免了资金多账户存放的弊端,解决了财政性资金被截留、挪用和未经审核随意开支等问题,有利于提高预算收支过程的透明度,保障财政性资金的安全有效运行。

(2) 国库集中支付制度实施后,财政性资金的使用得到有效监管。财政主管部门通过规范预算资金的申请拨付体系,加强了预算资金的监管力度,对财政资金的使用由事后监督变为事前和事中监督。通过科学、合理的预算体系对高职院校所需经费进行事前管理;通过政府采购、直接支付等手段对专项资金以及工程、设备、仪器、服务等大额支付进行过程控制;通过财政一体化系统的层层把关对财政性资金的具体使用进行监督。

(3) 国库集中支付制度的实施,从思想和行动上都强化了高职院校对单位资金的预算管理。高职院校从领导到师生员工,在思想上,充分认识到资金不再直接下拨到学校的账户之中,单位不可能改变资金的用途,重视学习国库集中支付制度的支付流程及资金的下拨程序;在行动上,重视编制科学的预算，严格按照上报的预算执行,报送合理的用款计划,对单位经济活动的管理由事后监督管理转移到事前预算管理;在制度上,注重建立完善的预算管理体系,对年度预算执行进行跟踪、分析和事后评价,优化资金的支出及管理结构,适应国库集中支付制度改革,提高资金使用效率。

2 高职院校财政拨款现状及存在的突出问题

高职院校获得的生均拨款还不到本科院校的一半。以安徽省为例,普通本科院校的生均拨款标准为每年12000元,而高职院校每年算下来只能摊到4000多元。高职院校与本科院校同为高等教育,就培养成本而言,由于高等职业教育更强调学生动手能力的培养,对实验实习场所的建设要求较高,经费投入较大,因此,高等职业教育的办学成本并不比本科教育低,有的甚至还要更高。但由于高职院校获得的财政拨款少,为了节省开支,有些学校不得不减少实习课程,学生动手能力的不到提升,不能满足企业对高技能人才的需求。另外就高职院校之间而言,财政拨款也体现不出差距,尤其是国家示范院校在财政资金拨付方面体现不出优势。不合理的财政拨款模式直接影响着高职院校事业发展,问题诸多。

(1)对高职院校财政拨款不够,体现出高等教育不公平,导致生源流失。目前高职院校经费来源实行以财政拨款为辅、收取学费为主的政策,首先体现出对高职院校的不公平。我国《高教法》中规定高等职业学校和大学、独立学院等同属高等教育,这一规定确立了高等职业教育的法律地位。《教育法》中规定了“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措,教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”普通本高院校的财政拨款基本上达到了上述要求,体现了财政拨款为主的政策。既然高职院校也具有高等教育的法律地位,高等职业教育对经济和社会的发展也与普通本科教育一样具有重要作用,那么在财政拨款上,两类教育就不能相差太大。其次体现出对高职院校学生的不公平。目前,在整个高等教育中,一些地方呈现出收费倒挂的现象,即本科教育的学费每年只有三、四仟元,而高职的学费却要五、六仟元,有的甚至更高。这种收费标准,其实反映了教育的不公平。同是高等教育,高职生为什么要比读本科生多交学费呢?并且高职院校的办学条件普遍不如本科院校,高缴费却不能享受相应的优质教育资源,反而低缴费的能享受,这对高职生来说更加有失公平。高等职业教育实行以财政拨款为辅、收取学费为主的政策,使一些家庭经济困难的学生放弃了接受高职教育的机会。另外即使有些能交得起学费的人,在经过比较后认为,高等职业院校的学费并不比本科院校低,但从校园面积、办学条件,到教育质量都不如本科院校,只好放弃在高职院校就读的机会。由于部分高分者的放弃,高职院校每年招生不足,不得不降分低录取,流失了部分高分生源。

(2) 高职院校财政拨款的严重不足,对教育质量产生了不良影响。首先是教学硬件和师资力量缺乏,导致毕业生质量下降严重。高职院校财政拨款的严重不足致使其教学条件跟不上高等职业教育发展的需要。大多数高职院校为了能正常运转,设法依靠增加学费收入来解决办学经费问题,于是出现了一些学校不顾办学条件的差距,盲目扩大办学规模,以规模效益来弥补经费不足的困境,但办学规模的不断扩大,又导致硬件建设和师资力量跟不上,教育教学质量受到不良影响,尤其是教学仪器设备的陈旧,难以满足科技发展对教育的要求,以至于学生实践能力差,不能适应新技术、新设备、新工艺及产业调整带来的劳动力需求变化的需要。其次是优秀教师流失,直接影响教学质量。由于办学经费不足,高职院校教师的待遇不高,优秀教师的流失现象较为普遍。有不少中青年学术带头人,晋升教授后不久便跳槽到本科院校,或者由低一级的三四线城市高职院校跳槽到高一级的二三线城市高职院校。年轻的教师博士毕业后,也有许多从低一级的三四线城市高职院校跳槽到高一级的二三线城市高职院校或本科院校。教师队伍的不稳定,无疑要给教育教学造成较大的负面影响。

(3)高职院校办学经费严重缺乏,导致专业结构不合理。一方面,理工科类高级技术型人才的培养在物质、技术等方面耗资甚多,师资标准要求较高,综合办学成本高。为回避高成本办学,一些学校相继开设低成本的文科类专业,导致整个高等职业教育的专业结构严重不合理。其结果是文科类毕业生就业难,而企业中像高级技工等高级技术型人才又十分紧缺。另一方面,一些高职院校见某些工科类专业毕业生就业十分走俏,也盲目开设工科专业,由于办学条件不足,所培养的人才也达不到用人单位的要求,其结果还是不能解决企业高技能人才紧缺的问题。

3 建立国库集中支付制度下的高职院校财政拨款机制

3.1 完善有关法律法规,在国库集中支付前提下,增加财政投入

财政部教育部于2014年联合下文,明确了从2014年起,中央财政建立“以奖代补”机制,激励和引导各地建立完善高职院校生均拨款制度,提高生均拨款水平,到2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。这充分说明国家正在重视高等职业教育的发展。

经过30多年的改革开放,我国经济实力不断增强。目前,国家应该有能力承担起高等职业教育办学经费的主要部分,也就是说政府对高等职业教育的投人应与普通本科院校同等对待。经过10年多库集中支付制度的实行,国家在财政性资金的高效使用方面,积累了监督管理的经验,有能力管理好对高职院校财政拨款。要想真正实行高等职业教育以财政投入为主的体制,应从完善法律法规入手,从根本上解决问题。修改《职业教育法》的工作已迫在眉睫,最好是建设一部《高等职业教育法》,明确规定高等职业教育应实行政府投入为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,使高等职业教育办学经费的责任责无旁贷地落到国家和地方政府的身上。并且还要明确对高职院校的财政拨款,要根据经济发展,考虑物价上涨等因素,2至3年内做一次相应调整,做到从法律上保障高职院校的事业发展有稳定可靠的财政性资金做支撑。

3.2 建立国库集中支付制度下的财政拨款新模式

(1) 制定不同专业拨款标准,核定办学规模。一是根据不同的专业,制定不同的拨款标准,例如工科类专业的办学成本要明显高于文科类专业,拨款标准就应该提高。二是核定办学规模,以办学规模为基础核定财政拨款。对超规模招生的数量部分,可不予考虑拨款,由学校自行解决经费问题。招生规模的核定,在根据社会需求的前提下,不仅要根据各校本身的办学条件,而且还要依据学校自生的教育质量。对于教育质量高的学校可以扩大办学规模,对于教育质量差的学校应缩减招生规模。这种将教育质量评估与招生规模和财政拨款直接挂钩的做法,将有利于促进学校重视教育教学质量,有利于促进高等职业教育质量的整体提高,也有利于做到教育投入效率的最大化。三是重点扶持示范类和骨干类高职院校,但各高职院校的常规拨款标准应该一致,至于经费的扶持可从专项拨款中加以解决。

(2) 构建高职院校财政拨款绩效考评体系。第一建立教学业务绩效考评。根据师生比、重点学科比、人均科研比等绩效考评指标,对教学业务进行赋分,根据赋分结果确定评价等级,按照评价等级确定对教学业务进行财政拨款的额度范围。第二建立财务目标绩效考评。结合高等职业教育的特点,可以从政策性拨款和教育经费投入、控制成本和共享资源、营利性教育收入等方面进行评价。通过投入产出比、成本效益比、资源利用率等指标,进行绩效考评并赋分,确定考核等级,作为财务目标绩效拨款的依据。

(3) 建立社会评价绩效考评。毕业生合格率、学生对教学质量的满意度、考试通过率、毕业生就业率、家长和用人单位对毕业生的满意度等都是衡量的重要指标。根据最终结果确定社会绩效拨款额度。

4 引入高职院校财政拨款绩效审计制度

审计部门根据各校财务开支情况结合国库集中支付数据,从经济性、效率性、效果性等方面对高职院校财政拨款的绩效性进行评价分析:

(1) 经济性。主要考核学校经济实力的各项指标,衡量高校资源利用的节约与浪费状态。

(2) 效率性。主要有人力资源利用效率指标、财力资源利用效率指标、物力资源使用效率等。

(3) 效果性。主要是衡量产出效果的总量指标,就高校而言,既包括培养的学生数,毕业生数,学生质量,也包括学生就业的情况、科研成果、社会认可程度及学校基本建设等,如学生毕业率,毕业生一次就业率,教师人均科研经费,教师人均科研数量,科研计划完成率等。

5 结束语

我国高职院校现行的“生均综合定额加专项补贴”拨款方式,没有考虑不同专业层次的学生培养成本的差异,不能区分学校的不同职能活动在运行成本上的差异,不能体现资金分配的公平与效率,无法激发高等学校的办学潜能,不利于办学特色的充分发挥。在高等教育尤其是更强调实际动手能力培养的高职教育拨款方式上,应该改革这种传统的拨款方式,考虑采用多因素(学科、物价、绩效等)的拨款公式,并通过国库集中支付制度加以控制和考核,通过审计加以监督,最终建立高效的绩效拨款机制。

[1] 杨明.国际高等教育财政改革研究[M].长春.吉林人民出版社，2003.

[2] 牟 子.我国普通高等教育财政拨款影响因素及拨款标准研究[D].长沙理工大学，2013.

[3] 顾 颖.高等教育财政拨款制度比较研究——兼论对甘肃省高校拨款改革的启示[D].西北师范大学，2012.

(责任编辑 胡 进)

on the probe into higher vocational colleges’ financial allocation system through centralized treasury payment

HUANG Juan-li, WANG Ling

(Anhui Technical College of Water Resources and Hydroelectric Power,Hefei 230601,China)

This paper discusses the positive influence of centralized treasury payment on standardizing higher vocational colleges’ use of financial capital, analyzes the problems of higher vocational colleges’ financial allocation system, and proposes the new financial allocation system of higher vocational colleges through centralized treasury payment.

Centralized Treasury Payment; financial allocation system through Centralized Treasury Payment; discussion

2015-06-20；

2015-06-28

安徽水利水电职业技术学院2014年校级重点课题项目(编号2014jky07)

黄娟莉(1969-),女,安徽寿县人,正高级会计师,从事财务工作。

10.3969/j.issn.1671-6221.2015.03.027

F29

A

1671-6221(2015)03-0087-04