机遇与挑战：事业单位养老保险改革

张举国++李长远

摘要：本文以事业单位的养老保险制度作为内容，通过对深圳市事业单位的养老保险制度改革样本进行了研究，分析深圳市在探索和推进事业单位养老保险改革方面所设计的各种制度的可行性与有效性，对其所面临的机遇和挑战进行了分析，进而为整个事业单位改革提出了一些看法与建议。

关键词：事业单位；养老保险；挑战；保险改革

中图分类号：F842.6 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）46-0119-03

一、问题提出

在2012年4月，为了推进事业单位的改革，深圳市在借鉴了2009年全国选取山西、上海、浙江、广东、重庆5省市事业单位养老保险改革作法的基础上，制定并且发布了《深圳市事业单位工作人员养老保障试行办法》（以下简称《办法》）发布，并且确定了于8月25日正式实施。《办法》第二条明确规定“本办法实施后，新进入我市事业单位并受聘于常设岗位的工作人员（以下简称事业单位新聘人员）适用本办法。企业化管理事业单位新聘人员、参照公务员法管理的事业单位新聘人员，不适用本办法。”事业单位新聘人员，将跟企业员工一样，参加社会养老保险。《办法》第六条规定“事业单位新聘人员参照我市企业社会养老保险的有关规定参加基本养老保险、地方补充养老保险。事业单位新聘人员依照本办法规定参加职业年金。职业年金制度是指事业单位新聘人员在参加基本养老保险、地方补充养老保险的基础上，单位为保障其退休待遇所建立的补充养老保险制度。”上述两条法规条文均显示，从2012年的8月开始，在事业单位养老保险改革方面，深圳进行了社会化养老保险改革。对新招录的公务员，实行与企业一样的城镇企业职工基本养老保险制度，为了弥补待遇下降问题，又附加了一个职业年金制度。此项举措是深圳市在推行公务员聘任制后让这种聘任制公务员告别原来的退休制度，转而参加社会养老保险后，破除饱受诟病的养老金双轨制尝试与探索的做法正式进入事业单位。但是由于缺乏整体规划，改革也面临一些机遇与挑战。

二、机遇与挑战：深圳事业单位养老保险改革不能回避的问题

（一）机遇

与多地在事业单位养老保险改革方面的坐而论道、停止不前的做法相比，深圳在这个方面的作法为事业单位养老保险制度的改革做出了很好的尝试和探索，值得我们思考和肯定。在我国养老保险制度中，国民普遍对取消养老金“双轨制”的意见很大，大家普遍地认为此制度严重有损社会的公平，应该取消养老金的双轨制已成为全体社会的共识。这为事业单位养老保险改革提供了很好的舆论和社会基础。取消养老金“双轨制”，从而实现更大的社会公平，无论是深圳还是全国其他地方，步子都需要迈得更开一些。养老金双轨制，折射“体制内外”之别。正因为机关事业单位在养老等社会保障方面的优势，使得人才往往单向流动，以“公考热”为代表的“回到体制内”浪潮难以平复。而事业单位的改革正在推进，社保的双轨制也使得这一“重要领域和关键环节”的改革面临较大阻力。更何况，机关事业单位和企业在养老上的差别待遇，本身就有违社会公平。破除养老金双轨制，成为社会共识。

（二）挑战

第一，改革不够彻底。

深圳在事业单位养老保险改革方面尽管已经进行了大胆的尝试，但是，从具体的政策上来看，改革不够彻底，步子不够大。《办法》第十六条规定有四类事业单位新聘人员没有纳入改革中。按照该《办法》规定，这四类人员没有纳入统一的改革，是深圳事业单位养老保险改革过程中多方博弈，最后妥协的一个结果，也许把这四类人员不纳入进来统一进行改革，可能是为了稳定，为了减少事业单位养老保险改革的阻力。但是这种做法，容易被解读为制度为特殊人权给予特殊保护，又产生新的不公平。

第二，职业年金是否为变相财政补贴。

自8月25日以后深圳市事业单位新聘人员将参加基本养老保险、地方补充养老保险，同时按照规定参加职业年金。其中，职业年金的月缴费基数为上年度本人月平均工资总额，包括全部工资、基础性绩效工资和奖励性绩效工资。其中，奖励性绩效工资超出基础性绩效工资部分不计入职业年金缴费基数。这和深圳市聘任制公务员职业年金的缴费标准一样。根据2010年5月深圳市人社局和深圳市财委共同发布的《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，聘任制公务员也实行“社会基本养老保险+地方补充养老保险+职业年金”的养老制度。

两类职业年金不同的地方就在于，行政机关将本单位聘任制公务员职业年金缴费列入年度部门预算，由财政全额缴交；事业单位将新聘人员职业年金缴费列入事业单位年度预算，由单位全额缴交。

其中，财政核拨经费事业单位的单位缴交部分由同级财政保障；财政核拨补助、定向补助单位的单位缴交部分，根据不同公益事业单位的特点，按照财政核拨补助经费事业单位预算管理规定予以分类明确，相关规定由市财政部门另行制定；经费自理事业单位的单位缴交部分按原经费渠道由单位自行解决。

第三，避重就轻公务员改革没有同步进行。

深圳市在破除养老保险双轨制的过程中，胆子不够大，步子还太小，没有把公务员与事业单位一起来推进公职人员养老保险制度改革，而是先选取事业单位进行改革，让事业单位先实行与企业一直的养老保险制度，这势必会让事业单位人员感觉自己是被抛弃的，这种价值取向不仅不能破除当前养老保险的双轨制，实现公平，反而增加了事业单位人员与公务员新的利益冲突，影响事业单位元参保的积极性，同时也为《办法》留下了潜在的隐患，不利于整体事业单位养老保险的改革。

三、原因和意义：双轨制备受诟病，改革将打通流动障碍

（一）养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物

从总体上来说，养老金的双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，这是因为我国城镇养老保险的改革是从企业开始的，企业先实行了社会化，而机关和事业单位仍然是单位管理，在这个过程中，就形成了一个差距。养老金双轨制是为不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度，政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。endprint

新中国成立之初，我国就对“机关事业单位”的退休管理进行了规定，表现在1950年3月由政务院颁布了《中央人民政府政务院财政经济委员会关于退休人员处理办法的通知》，该办法适用于当时党政机关，1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，对国家机关工作人员的退休退职管理制度进行了政府规定，被认为是我国机关事业单位人员退休制度正式立法的开始。1958年2月，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》颁布，放宽了退休条件，适当提高了退休标准，这一规定将国营、公私合营企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员的退休办法统一了起来。1978年6月2日，经全国人民代表大会常务委员会批准，国务院同时颁发了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》，从1958年起实施的“干部”、“工人”统一的退休、退职办法，重新分成了两个不同的制度。

机关事业单位与企业养老保险制度开始分离始于1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险改革的决定》。随后的十余年里，企业养老保险制度改革不断深入，相继出台了一系列关于基本养老保险制度与企业年金的法律法规，企业养老保险体系已初具规模。我国2008年2月、2009年1月和2012的《事业单位工作人员养老保险制度改革方案》、《事业单位养老保险制度改革方案》和《中央事业单位改革指导意见》都因为强制性不足且规定不明确，没有成为全国统一的改革方案。在基本制度上，机关事业单位人员可以说至今仍沿用20世纪50年代确立的退休金制度。理性地看，当前问题的关键不在“双轨制”而在最终的待遇差距。

（二）目的：实现公平，打通人员流动障碍

机关事业单位退休制度和企业养老保险制度“双轨制”导致的待遇差距问题一直饱受社会诟病，企业职员需要按月缴纳养老金，公务员无需掏一分钱，领取的退休金却优厚于企业员工。退休“双轨制”使得机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，引发公平性质疑；机关事业单位与企业在养老制度上的双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，如果机关事业单位人员中途离职只能“净身出户”，阻碍了人才合理流动。机关事业单位基本养老保险与企业完全一致，保证了制度的统一，也打通了机关事业单位人员向企业流动的障碍，并为深化机关事业单位岗位管理和聘用制度提供了保证。

四、思考

（一）改革推进缓慢源于利益抵抗和准备不足

当前我国事业单位的养老保险制度改革之所以能有所作为，究其原因，根本在于制度设计存在不合理，形成强大的阻力。首先是机关事业单位预计到自己将要参加的养老保险制度后，自己的待遇预期会下降，违反了薪酬待遇的刚性发展原则，所以参与改革积极性不高，甚至有抵御情绪，不利于改革的顺利开展；其次是没有与公务员养老保险改革进行同步推进，让事业单位人员觉得不公平，既然要改革双轨制，那就应该同步推进；最后准备不足导致改革不利。事业单位是我国独有的组织，国外非营利组织与中国的事业单位在概念和特征上具有很大的相似性，从某种意义上说，国外的非营利组织在中国的体现就是事业单位。我国事业单位有公益性、行政性和营利性的三类，要做好事业单位养老保险改革，就应该先做好事业单位分类改革。此外，缺乏合理的改革方案，亦是导致这几年来呼声很高、行动迟缓的重要原因。

（二）不应再做试点，应该直接全面启动

机关事业单位的养老保险制度改革不应再做试点，而是直接全面启动。客观而论，我国社会保障改革早期试点先行是一个经验，但也留下了诸如现实中的“双轨制”矛盾等教训，适宜的做法是，认真调研，审慎决策，果断快速推进。否则，将始终处于被动之中。

（三）“三步走”的改革方案

尽快推进改革是基本出发点，而分步走可能会极大地减小阻力。第一步是尽快让机关事业单位的人员参加职工基本养老保险制度，让其承担相应的缴费义务，同时实行统账结合财务机制，使事业单位职工与企业职工的基本养老金水平一致。自2009年至今，养老保险改革已逾三年，但收效甚微，国家批准的5试点省市，却至今都有些改不动。有学者认为事业单位养老保险制度改革之所以推不动，是因为缺乏内在动力。事业单位养老保险制度改革应该是以基本养老保险制度的改革为前提的。否则，即使勉强改成全国统一的制度，也是不经济的，是不可持续的。第二步是在事业单位人员参加职工基本养老保险的基础上，为其建立职业年金，职业年金采取与企业年金相同的方式。第三步是在养老金的增长方面采取与企业养老金计发办法一样的机制。至此，导致两者之间差距的因素就消除了，制度并轨也就水到渠成了。当然，三步走一定要坚持“新人新办法，老人老办法，中人中办法”，做好制度的过渡与衔接稳定工作。

作者简介：张举国（1977-），甘肃景泰人，甘肃政法学院公共管理学院副院长，副教授，硕士生导师，研究方向：社会保障理论与政策。endprint