土壤环境保护立法中的民事责任机制*

2015-12-16古小东

学术研究 2015年8期

古小东

土壤环境保护立法中的民事责任机制*

古小东

民事责任机制是土壤环境保护立法的重点和难点。严格的民事法律责任对土壤污染的预防和治理修复具有重要的积极作用。依据不同的标准对土壤环境民事责任进行理论分类，有助于厘清相关概念、责任原因、责任形式、责任主体等。为保护土壤环境、推进生态文明建设，应借鉴发达国家的成功经验，细分责任主体与归责原则，明确责任范围及惩罚性赔偿之适用，细化规定免责事由，完善不同情形的诉讼时效，构建土壤环境民事责任机制。

土壤环境保护民事责任责任主体土壤污染治理修复责任

土壤环境质量对粮食安全、生命健康、生态环境以及经济社会的稳定发展具有极其重要的战略性意义。在水污染、大气污染和土壤污染三大污染中，土壤污染具有复杂性、潜伏性、累积性、滞后性、长期性、后果不可逆性、强隐蔽性等特点，因而土壤环境保护的立法和管理难度更大。我国土壤环境保护法一直没有出台，民事责任机制是土壤环境保护立法的重点和难点。胡舒立在《新世纪周刊》发表社论“生态文明从土壤开始”，呼吁建立完善土壤环境保护的责任追究、治理修复、信息公开等制度。[1]“环境风险管理归结为透明度和责任承担问题”。[2]本文拟对结合国外的相关理论和立法经验，分析研究土壤环境保护立法中的民事责任机制，以期为我国的相关立法提供参考借鉴，进而有助于保护土壤环境、推进生态文明建设。

一、土壤环境民事责任的理论分类

（一）基础原因：行为责任与状态责任

一般认为，侵权法责任的基础原因为 “侵权行为”。《美国侵权法重述》指出，侵权法中的 “侵权行为”意指将使行为人依侵权法原则负有责任的 “作为”或 “不作为”。[3]在德国，根据引起危害的方式，将经由人的行为所致的危害之法律责任称为行为责任；将因为物的性质或状态所致的危害之法律责任称为状态责任。笔者认为，该 “状态责任”原因可理解为 “应负责任的不作为”的一种情形。

作为环境法基本原则之一的污染者负担原则（Polluter-Pays Principle）是行为责任的一个理论基础。

其最早由OECD提出，也有学者翻译为 “污染者付费”，包含了 “谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”等内容。状态责任人承担责任的基础是因其对发生危害之物具有管领力，该立法排除了因为不可抗力等因素导致的重大土壤污染没有人承担民事责任的困境。

因而，德国法依据上述民事责任的基础原因之不同，将土壤环境污染民事责任的主体相应地分为两大类：一是行为责任人，即污染原因人（污染者）；二是状态责任人，具体为：受污染土地的原因设施的所有者、前所有者或最后所有者；受污染土地的使用者、所有者、占有者或前所有者；放弃该污染土地的主体（见表1）。[4]

表1 德国法的行为责任与状态责任

（二）时间界限：历史性污染责任与新污染责任

在荷兰，因历史上的工业活动导致土壤污染问题严峻，1980年在荷兰南部Lekkerkerk市的一个居住区内发现大面积的污染场地。政府依《土壤修复暂行法》（1983年生效）等相关法律中确立的污染者付费原则开展并资助大量的土壤修复工作，目标为将污染土壤恢复至其原有状态——适合所有类别的土地用途。但实践证明：在污染者已经破产或无法查明时，难以收取修复费用；将所有的污染土壤修复至其原有状态不现实，也不是完全有必要。对此，荷兰的做法是将《土壤保护法》生效的时间（1987年）作为分水岭，区分为 “历史性污染”（1987年以前造成的污染）和 “新污染”（1987年以后造成的污染）。两者的修复处理原则不尽相同（见表2）。[5]

表2 荷兰法的历史性污染责任与新污染责任

美国的做法也是将历史性污染和新污染区别对待。美国著名的《综合环境反应、赔偿与责任法》（Comprehensive Environmental Response,Compensation and Liability Act，简称CERCLA，又名《超级基金法》）针对的是历史遗留的废弃场地；现行的污染则有《资源保护和回收法》（Resource Conservation and Recovery Act，简称RCRA）等法律法规进行规范。

（三）用地类型：农用地土壤污染责任、工业用地土壤污染责任与矿区土壤污染责任

日本于1970年制定了《农业用地土壤污染防治法》（2011年8月最新修订，法律第105号）适用于农村地区的农业用地土壤污染防治；并于2002年制定的《土壤污染对策法》（2011年6月修订，法律第74号）适用于城市工业场地的土壤污染。在台湾地区，政府依据2000年颁布的 “土壤及地下水污染整治规定”（2010年最新修订）对不同用地类型的污染土壤实行分级、分区管理和整治。

据此，笔者认为，可以根据不同的用地类型，主要分为农用地土壤污染和建设用地土壤污染；建设用地土壤污染可进一步分为工业用地土壤污染与矿区土壤污染。区分的目的在于根据不同用地类型的污染实施分类、分区、分级管理，依据主要有：第一，主要污染源不同。农用地的传统污染源主要为污水灌溉、农药、化肥、非降解农膜、畜禽粪便等；但工矿区附近的部分耕地、林地也可能存在工矿废水、

废渣、垃圾废弃物等污染源。工业用地和矿区土壤的污染源主要为工矿废水、废渣等有毒有害物质。第二，立法目的各有侧重。管控和治理农用地污染的目的侧重于保障食品安全（包括粮食、蔬菜、水果等）；管控和治理工业用地污染的目的侧重于保障人居生活环境的安全。第三，治理修复的要求和标准不尽相同。总体而言，治理修复农用地污染的要求和标准远远高于工业和矿区用地污染。实行不同的管理措施，有助于既解决土壤污染问题，又节约治理修复成本。

（四）侵害权益：传统土壤污染侵权责任与土壤污染治理修复责任

在法国，土壤污染责任既基于侵权制度又有所突破。首先，责任的主体扩展至土地所有者；第二，责任的原因是产生了损害，此损害不仅是狭义上的人身损害、财产损害，还包括生态环境损害（土壤污染），或者可以理解为产生了土壤污染的危害或潜在危害；第三，可以提起民事诉讼的主体扩展至环保非政府组织。[6]根据法国的相关法律规定和实践，可将其理解为包含了传统土壤污染侵权责任（环境民事私益诉讼）和土壤污染治理修复责任（环境民事公益诉讼）。

分析土壤污染的具体侵害对象及损害后果可以看出，其产生的损害或危害分两种情形，相应的承担民事责任的主要方式以及诉讼形式也有所不同：一是污染土壤并造成了直接的人身损害或财产损害，构成了具体的环境侵权行为，进而承担相应的停止侵害、人身损害赔偿、财产损害赔偿等民事责任；此为传统民法保护的对象，可理解为传统土壤污染侵权责任，提起诉讼的形式为民事私益诉讼。二是污染土壤、破坏了土地资源，并对人体健康和生态环境产生危害或者具有潜在危害和风险，侵害的对象为环境公共权益，进而承担相应的停止侵害、损害赔偿等民事责任，重点为土壤污染物清除（Removal actions）、场地修复（Remedial actions）等土壤污染治理修复责任，提起诉讼的形式为民事公益诉讼。

二、土壤环境民事责任机制的构建

（一）细分责任主体与归责原则

根据土壤污染民事责任的具体承担主体，结合责任承担的原因、情形与性质，可以分为污染者的民事责任、政府的民事责任与环境服务者的民事责任，且适用的归责原则、责任属性不尽相同。本部分内容也可视为土壤环境民事责任的一种理论分类。

1.污染者的民事责任。根据前述的 “污染者负担原则”，此为土壤污染民事责任的主要类型，德国、日本规定适用无过错责任原则，英美法律规定为与德、日等国同样归责标准的严格责任，且为连带责任。美国的解决之道是法律规定和司法实践详尽且严苛，在全世界影响巨大，加拿大、台湾地区等诸多国家或地区的相关立法和 “规定”与之非常相近。

第一，“污染者”的认定标准包括 “行为”和 “身份”。有学者研究认为，美国的CERCLA没有遵循普通法的传统 “行为”标准，转而规定只要属于CERCLA规定的 “身份”范围，就应当承担相应的责任。根据美国的CERCLA第107条（a）款（1）-（4）之规定，下列四类 “潜在责任方”（PRP，Potential Responsible Parties）可能需要为场地污染负责：场地的当前所有者和经营者；危险物质、污染物或致污物在该场地上被处理时的场地所有者和经营者；安排将危险物质、污染物或致污物在该场地处理的个人；将该危险物质、污染物或致污物运送至该场地的个人，且是由该运输者选择了该场地用于处理危险物质、污染物或致污物。笔者认为，美国以 “行为”和 “身份”为标准认定责任主体的做法，与前述德国法上的 “行为责任”和 “状态责任”的规定有异曲同工之妙。

第二，美国的司法实践对 “土地所有人”的范围进行扩张解释。一定条件下的贷款人、受托人都可能导致承担 “土地所有人”的责任。为那些引起环境破坏的公司提供贷款的银行，可能会被认为对清理成本负有责任；因此，这些银行扮演了额外的保险公司的角色。[7]美国法院形成的 “贷方责任原则”意指以银行为主的贷方在某种条件下对债务企业应支付的治理费用负责；以规制其对企业管理的参与或干涉行为。[8]当然，此做法也招致一些批评意见，认为导致大量诉讼、对小企业不公平、大量污染场地荒废等。[9]但可以肯定的是，该法确立的 “严格、连带和具有追溯力”法律责任对预防产生新的土壤污染

起了很大的威慑作用。

第三，作为污染者的公司的股东或者个人也有可能与公司一并成为责任主体。此责任之依据分两种情形：第一种为依据有权控制原则。公司具体的经营和运作需要通过自然人完成。法院认为，如果公司的股东或个人（主要是高级管理人员）可以控制公司活动并有效参与到公司的活动，则该公司股东或个人应为公司的侵权行为承担责任。[10]美国纽约法院已经认定：一个控制公司的行为，并且在这个行为中作为一个积极的个人参与者的公司董事长应当对公司的侵权行为负责。这个一般规则在 “每个参与……持续的妨害行为的人都应当承担连带责任”的公共妨害语境下特别适用。[11]笔者认为，此时公司的员工个人（更多的情形为公司管理人员）承担责任是基于其直接参与侵权之行为，适用环境侵权的无过错责任原则，且为连带责任。第二种情形是依英美法系的 “揭开法人面纱”制度或大陆法系的 “公司法人人格否认”制度而承担责任，该制度一般由公司法或商法予以规定。台湾地区的 “规定”也明确，公司法人及其法定代表人应与污染行为人承担连带责任。[12]笔者认为，此时公司股东承担责任是基于其具有不正当使用或滥用公司人格之行为，行为人主观上的过错是承担此责任的一个要件，因而属于一种过错责任、连带责任。

2.政府的民事责任。作为环境管理者或受托者，政府应对本行政区域的环境质量负责。一般认为，政府更多的是可能承担作为行政主体的行政责任或刑事责任。政府是否应当承担环境民事责任存在一些理论争议。有学者认为，政府对环境质量负责的法律规定，意指政府在法律上与公民就环境质量作出了有约束力的承诺、并形成了准契约关系。所以在难以找到具有直接责任的污染者，或者直接因政府决策失误或不当行政行为导致环境污染发生或加剧等情形，政府应与污染者一起向受害者承担连带赔偿责任。[13]就土壤污染责任而言，根据美国CERCLA的规定，如果责任主体无法确定或者无力承担，则首先由政府清理、修复受污染的土壤；政府清理、修复受污染的土壤之后，向真正的责任主体追偿相关费用。当然，实践中可能无法实现追偿。

基于前文分析，笔者认为，政府承担土壤污染民事责任包括两种具体情形：第一，如果政府或其部门（作为一般民事主体）具有直接污染土壤的行为（例如倾倒有毒有害物质），并对受害人造成了实际的人身损害或财产损害，其应承担土壤污染民事责任。理论依据为前述的 “污染者负担原则”和 “行为责任”，实践中较少出现此情形。第二，污染土壤的责任人无法确定或无力承担时，由政府承担相应的环境民事责任。理论依据既可解释为基于土地国有（或集体所有）的 “身份责任”、“状态责任”，也可解释为政府违反环境安全保障义务的一种民事责任，是政府作为环境公益 “守夜人”的一种职责。实践中，一般由政府设立的专项基金予以赔偿或支付，是一种补充性、替代性（代履行）的民事责任，可向污染者追偿（污染者具有免责情形除外）。

表3 污染者的民事责任、政府的民事责任与环境服务者的民事责任

3.环境服务者的民事责任。环境服务业包括污染介质修复、污染治理、咨询培训评估、环境认证评定、环境监测和污染检测等。在实践中，一些环境服务第三方机构协助相关单位逃避环境监管、造成环

境污染和生态破坏。因此，依《环境保护法》第65条之规定，环境影响评价机构、环境监测机构、防治污染设施维护运营机构等在环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依有关法律法规予以处罚外，还应与造成环境污染和生态破坏的其他责任者一起承担连带责任。分析可以看出，环境服务者的民事责任属于过错责任、连带责任（见表3）。

依我国环境保护部于2009年起草的《污染场地土壤环境管理暂行办法》（征求意见稿）之规定总体上符合 “污染者负担原则”和国外做法，也符合我国大部分工业场地污染是国有企业遗留等现实国情。但何谓造成场地土壤污染的责任人？笔者认为，应借鉴国外经验做法，进一步细化明确我国土地污染相关责任人的主体（包括土地管理者、使用者、占有者、所有者等）及相应的归责原则。

（二）明确责任范围及惩罚性赔偿之适用

1.明确责任范围。传统土壤污染侵权责任适用民事私益诉讼形式，承担民事责任范围主要依《侵权责任法》等相关规定，包括财产损失、人身损失以及精神损害赔偿等。

土壤污染治理修复责任适用民事公益诉讼形式。根据美国CERCLA等的做法，承担民事责任范围主要有：土壤污染的治理修复费用；土壤污染的调查评估费用；针对该土壤污染而采取的必要的应对措施之费用；土壤资源和生态环境的损害；土壤资源和生态环境损害的评估费用；依法进行的必要的针对该土壤污染之健康评估和健康影响研究之费用。[14]此外，美国《超级基金法》第107条对责任人为危险物质一次释放或者含有释放的一次事故承担的责任规定了赔偿数额的限制，并规定了不得适用赔偿数额限制的三种情形。[15]我国自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的赔偿范围总体较为全面、合理，但没有规定 “针对该污染之健康评估和健康影响研究之费用”，应是考虑到该费用难以准确界定；且需进一步细化规定赔偿数额的限制以及不得适用赔偿数额限制的情形。

2.惩罚性赔偿的适用。有学者认为，对于恶意的、性质严重的环境侵权行为应适用惩罚性赔偿，[16]但目前我国对环境侵权的惩罚性赔偿尚未规定。台湾学者陈聪富认为，惩罚性赔偿具有填补原告无法请求之损害、惩罚被告行为、吓阻被告或他人不再从事类似不法行为、鼓励私人介入并执行法律等功能。[17]美国《超级基金法》第107条（c）款（3）项进一步规定，如果对危险物质的释放或释放威胁负有责任的人没有充分的利益，却不采取总统按照本法第104条或者第106条之要求其实施清除或修复行动，则应向国家承担至少等同于因其没有采取适当行动而花费的反映费用以及不超过三倍的惩罚性赔偿。[18]所以，对于主观恶意大、性质严重的环境侵权行为（含土壤污染）应可适用惩罚性赔偿，但尚需在实体和程序上研究细化适用之条件情形、赔偿金额上限等，以防滥用。

（三）细化规定免责事由

传统土壤污染侵权责任（私益诉讼）仅在具有《侵权责任法》、《环境保护法》等法律规定的不可抗力、战争、第三人行为等事由时可以免责。土壤污染治理修复责任（公益诉讼）除上述不可抗力、战争、第三人行为等免责事由外，尚需对以下免责事由进一步研究和细化规定：

1.轻微污染责任之免除。美国、德国、荷兰等国家根据风险管理原则对受污染的土壤进行分级管理，依土壤环境标准对区分为严重土壤污染和轻微土壤污染，对于轻微土壤污染仅需将污染控制、但免除治理修复之民事责任。

2.历史性污染责任之免除。财产权的性质、范围和配置方式能够显著地影响资源耗竭和退化的速率。哈丁所说的 “共有物的悲剧（tragedy of commons）”应当理解为 “自由摄取的悲剧（tragedy of open access）”。[19]基于我国土地的国家或集体所有权属性，国有企业、集体企业遗留污染场地，以及实施的家庭联产承包责任制等历史因素，应区分 “历史性污染”和 “新污染”，在普查土壤污染的基础上，确定一个时间界限，对于历史性土壤污染的治理修复责任，依程序确定污染者无需承担，改由政府承担。

3.农业活动造成的农用地污染责任之免除。日本《农业用地土壤污染防治法》没有对农业地修复的

费用作出明确规定，仅规定国家和地方政府应为完成对策计划提供必要的资助、指导及其他援助；实践中，农业地污染的治理修复采取由政府直接实施的模式。对我国的农业经营者来说，基于体制、历史和传统因素，粗放的农业方式导致农业地存在一定程度的污染，但是农业经营者目前总体收益不高，如果由其承担土壤治理修复责任显然是无能为力，也极不公平，所以农业经营者因农业活动造成的农用地治理修复责任应予以免除，改由政府承担。当然，如果农业地污染是由附近的工矿企业活动造成的，则工矿企业的责任不能依此免除。

此外，美国《超级基金法》还对善意所有人抗辩、回收利用行为抗辩、善意潜在购买人的责任免除、城镇固体废物产生人的责任免除、毗邻不动产所有人的责任免除等情形作了详尽的规定。

（四）完善规定不同情形的诉讼时效

1.适当延长传统土壤污染侵权责任的诉讼时效。依我国《环境保护法》之规定，提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。法国民法上关于土壤污染的民事诉讼时效为10年，从发现损害时起计算。[20]基于环境污染损害的潜伏性、滞后性特点，我国有必要适当延长传统土壤污染侵权责任的诉讼时效。

2.区分不同情形规定土壤污染治理修复责任的诉讼时效。借鉴美国《超级基金法》的做法，其针对不同情形对诉讼时效做了详尽的规定：第一，“反应费用追偿请求权（Claim for Cost Recovery）”的诉讼时效为：在反应为清除行动之情形时，自清除行动完成之日起3年；在反应为修复行动之情形时，自修复行动现场物理建造开始之日起6年。第二，“反应费用分摊权（Contribution）”的诉讼时效为：自反应费用追偿诉讼裁决做出之日起3年；自和解的行政命令或司法确认之日起3年；保险的代位权诉讼时效则规定为自索赔支付完成之日起3年。第三，自然资源损害赔偿的诉讼时效为3年，自损害被发现、超级基金法公布之日或者国家优先名录上的地点修复行动完成之日较晚者开始计算。[21]

三、结论与启示

为构建土壤环境保护的民事责任机制，有必要依据不同的标准对土壤环境民事责任进行理论分类，这将有助于厘清相关概念、责任原因、责任形式、责任主体、归责原则、责任范围、诉讼类型和诉讼时效等。通过分析研究，可以得出一些结论与启示：

第一，土壤环境保护应重视污染的预防。预防原则是环境法的基本原则之一。基于土壤污染的后果不可逆、治理成本高，风险预防原则在土壤环境保护法中更应得到重视和体现。土壤环境保护法的主要内容包括土壤污染的预防和土壤污染的治理修复两大部分。 “对于处理危险性垃圾而言……由于人们的知识是有限的，制定的规制也不一定合理。所以，重要的还在于预防”。[22]

第二，区分历史性污染责任和新污染责任。借鉴荷兰、美国等国的做法，在普查土壤污染的基础上，尽快制定土壤环境保护法，并明确一个时间界限，区分历史性污染与新污染，适用不用的治理修复责任制度。

第三，区分传统土壤污染侵权责任和土壤污染治理修复责任。长期以来，我国的环境侵权责任基本上局限于通过环境媒介对他人人身、财产造成的损害（damage through the environment）进行赔偿，而欠缺对环境媒介自身造成损害（damage to the environment）的赔偿制度。[23]土壤污染民事责任包含了民事私益诉讼（传统土壤污染侵权责任）和民事公益诉讼（土壤污染治理修复责任）两种诉讼形式，环境民事公益诉讼制度的进一步完善将有助于推进土壤环境保护。

第四，构建严格的土壤环境民事责任机制。严格的民事责任机制对土壤污染的预防和治理具有重要的积极作用。应强化土壤环境保护的法律责任尤其是民事责任，促使相关主体更加重视清洁生产、实现源头控制，防止产生新的土壤污染。为避免以后承担更高的治理成本或赔偿责任，相关的生产经营者等责任方会积极采取更为安全、有效的方式管理土地及相关废弃物。[24]有必要借鉴发达国家的成功经验，细分责任主体与归责原则，明确责任范围及惩罚性赔偿之适用，细化规定免责事由，完善不同情形的诉

讼时效，构建土壤环境民事责任机制。

[1]胡舒立：《生态文明从土壤开始》，《新世纪周刊》2012年第46期。

[2]Richard Louis Edmonds，Patterns of China’s Lost Harmony:A Survey of the Country’s Environmental Degradation and Protection，London:Routledge,1994,pp.250-258.

[3][美]肯尼斯·S·亚伯拉罕、阿尔伯特·C·泰特：《侵权法重述——纲要》，许传玺、石宏等译，北京：法律出版社，2006年，第4页。

[4]秦天宝、赵小波：《论德国土壤污染立法中的状态责任及其对我国相关立法的借鉴意义》，邵建东、方小敏主编：《中德法学论坛》（第8辑），北京：法律出版社，2011年，第266-274页。

[5][12]龚宇阳：《污染场地管理与修复》，北京：中国环境科学出版社，2012年，第68、40-41页。

[6][20]曾晖、吴贤静：《法国土壤污染防治法律及其对我国的启示》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2013年第4期。

[7]Marcd Boyer，Jean-Jacques Laffont，“Environmental Risks and Bank Liability”，European Economic Review,vol.8，1997.

[8][11]汪劲、严厚福、孙晓璞：《环境正义：丧钟为谁而鸣》，北京：北京大学出版社，2006年，第330、357页。

[9]Powell.“Amending CERCLA to Encourage the Redevelopment of Brownfields:Issues,Concerns,and Recommendations”，53 Wash U J Urb&Contemp L 113,1998,p.120.

[10]New York v.Shore Realty Corp.759F.2d 1032（2d Cir.1985）.

[13]李挚萍：《论政府环境法律责任——以政府对环境质量负责为基点》，《中国地质大学学报 (社会科学版)》2008年第2期。

[14]王曦、胡苑：《美国的污染治理超级基金制度》，《环境保护》2007年第10期。

[15][18][21]贾峰：《美国超级基金法研究：历史遗留污染问题的美国解决之道》，北京：中国环境出版社，2015年，第44、45、60-61页。

[16]高利红、余耀军：《环境民事侵权适用惩罚性赔偿原则之探究》，《法学》2003年第3期。

[17]陈聪富：《美国法上之惩罚性赔偿金制度》，《台大法学论丛》2002年第5期。

[19][美]丹尼尔·H.科尔：《污染与所有权：环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京：北京大学出版社，2009年。

[22][瑞]托马斯·思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文、黄祖辉译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2005年，第476页。

[23]吴卫星：《棕地再开发中的环境风险规制》，《南京大学法律评论》2012年秋季卷，第246-256页。

[24][美]保罗·R.伯特尼，罗伯特·N.史蒂文斯：《环境保护的公共政策》（第2版），穆贤清、方志伟译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2004年，第347页。

责任编辑：王雨磊

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