城乡一体化发展中的政府主导与市场决定*

蔡书凯 何朝林

经过30多年改革开放，我国城乡一体化建设已经进入布局性和制度性建设阶段。但由于农村问题的复杂性，对“三农”问题的解决远没有达到理想状态。随着中国进入城镇化加速发展的中期阶段，城乡一体化建设面临新的历史机遇、驱动机制和建设路径，党的十八届三中全会提出“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。作为城乡一体化发展的两大核心驱动机制，如何更好地确保市场在资源配置中的决定作用和发挥政府统揽全局的主导作用，是未来城乡一体化建设的核心。

一、政府与市场的关系分析

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的一般规律，政府发挥作用是市场存在和正常发挥作用的必要条件。

在城乡一体化过程中需要解决两个问题：一是效率问题，即如何促进传统农业向现代农业转变，提高农业比较效率；二是公平问题，即如何推动城乡公共资源均衡配置和城乡社会管理一体化，使农民与市民享有同等的公共服务。鉴于市场和政府各自的特征，一般地，主要由市场来解决效率问题，由政府来解决公平问题（见图1），从而做到：促进城乡生产要素自由流动、平等交换，提高农村经济发展效率；提高农村公共产品供给水平，促进城乡基本公共服务均等化；促进城乡之间形成合理的产业分工，增强农村可持续发展能力；转变政府职能，推进城乡行政管理体制一体化。从市场发挥主要作用的层面来说，主要包括如何促进城乡要素自由、平等交换，促进三次产业之间的协调发展，发挥产业对城乡一体化的支撑作用。从政府的视角来说，主要包括发挥政府的宏观调控作用，促进城乡公共资源均衡配置、促进城乡行政管理体制一体化。城乡一体化的空间差异与阶段特征则是解决上述问题的现实背景。

图1 政府与市场逻辑关系图

作为资源配置的两个基本手段，市场与政府各有利弊。在资源配置的微观层次，市场机制的优势在于能提供适当的激励，及时处理获得的信息，发挥分散决策的优势，市场机制调节也会带来市场缺陷和市场失灵，城乡一体化过程中的市场失灵是政府干预的逻辑起点。政府的优势在于宏观资源的配置和调控，在于能够为市场经济的发展提供稳定的外部制度框架，政府发挥作用是市场存在和正常发挥作用的必要条件，正是由于政府的保护和干预，市场才得以发挥资源配置的正面作用。

二、发挥政府的主导作用

在追求集体目标上，政府在对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。尤其是在中国转型国家的特殊社会历史背景决定了政府必须在城乡一体化过程中发挥重要的积极作用。与资本主义国家不同，我国实行的是社会主义市场经济体制，而社会主义是建立在生产资料公有制基础上的，政府必然具有领导和组织经济发展的职能。同时，作为一个转型国家，中国市场体系的发育不可能是一个纯粹的“自生自发”过程。中国城乡一体化的进程具有相当强的政府主导色彩，从某种意义上说，中国市场体系的发育在很大程度上是政府推动、培育的结果，政府必须、也必然会在市场体系发育过程发挥一系列重要的作用。

中国“三农”问题的复杂性决定了必须充分发挥政府的主导作用。对城乡一体化问题的认识和解决之道必须根植于中国特殊的国情。长期以来，我们走的是一条工业化与城市化脱节、城市发展与农村发展脱节的现代化道路，城市现代化是通过汲取农村资源、剥夺农民利益来实现的。城乡一体化面对的现实是：工业强势、城市强势而农业弱势、农村弱势，以及政府强势、市场强势而社会弱势。由于纯粹的市场机制具有内在的差异化与非均衡发展的动力，同时由于城乡要素劳动生产率的差异，单纯依靠市场的自发力量，将进一步导致农村要素资源净流向劳动生产率更高的城市，造成城市的资金、人才和技术越来越多，而农村的资金、人才和技术越来越匮乏，城乡差距扩大。根据新经济地理学理论，这个过程具有循环累积、自我增强的特征，导致城市对乡村具有主导和支配作用。也就是说，单靠市场机制无法实现城乡一体化发展，反而在“马太效应”作用下，城乡差距会进一步拉大。因此，城乡差异不能单纯依靠市场机制解决，必须依赖政府采取特定的制度安排，才能促进城市带动农村、工业带动农业。中国城乡一体化发展的特殊社会历史背景决定了政府必须发挥重要的积极作用，通过国家发展战略和规划对城乡发展进行引导和调控，而不可能完全充当无为“守夜人”角色。中国城乡一体化发展推进的突出特征是政府主导，政府必须更加尊重客观经济规律，调适中国城乡一体化发展的制度安排，依靠政府统筹推进一些重要领域和关键环节体制机制改革，以便更好地发挥市场的自发调节机制，拓展市场经济内在运行机制发挥作用的空间。同时，采取不平衡发展战略，通过政策调整加快农村地区的发展，发挥城市的扩散效应，为农村提供经济发展和自我良性循环的基本条件，促进城乡一体化发展。

政府在运用公共政策引导市场发挥作用的过程中，必须恪守必要的行为边界。政府主导的城乡一体化推进模式充分体现了中国的制度创新性及灵活性，又是中国二元经济结构产生的重要根源。政府主导既可以体现为政府直接支配整个市场体系的发育、强制性地干预微观经济过程，也可以体现为政府通过政策引导和扶持市场发育，以及在中观层面对经济发展进行适度调控。在强调政府主导的时候，必须又要避免落入政府“全面主导”的陷阱，避免政府的“扶持之手”蜕变为“掠夺之手”。

三、基本立足点

在协同发挥政府与市场作用机制的时候，必须基于以下四个立足点。

1.正视农业、农民、农村发展滞后的现实

改革开放以来，城乡发展出现了持续失衡的状态，整体上看，农业弱质、农民弱势、农村落后的格局不仅没有进一步缩小，反而出现了进一步拉大的趋势。城乡收入差距有不断扩大之势；城市和农村居民享受到的公共服务数量、质量呈现出“剪刀差”状态；土地城镇化快于人口城镇化、工业化快于城镇化；城乡居民拥有的生产要素数量以及要素本身的报酬率的差异没有显著改善。因此，必须强调政府在兼顾城乡利益、理顺城乡关系、协调城乡发展、缩小城乡差距中的主导作用。

2.立足于新的历史起点

经过多年的改革开放和经济增长，国力日渐强盛，我国经济具备了从数量增长向质量转型的物质基础；在新农村建设的深入推进下，农村基础设施不断改善、社会事业全面进步，居住条件和生活环境显著提升，农村呈现出新面貌；在户籍制度、土地流转制度以及公共服务均等化等方面累计了丰富的经验，农村人口逐步转移和现代农业建设稳步推进；相比较普通农民工，新生代农民工对现代城市就业和生活的适应能力更强，成为未来城镇化的主力军。新形势下，城乡一体化发展站在新的历史起点，城乡一体化发展的手段日渐丰富、动力来源多样、政策回旋余地更大。

3.立足于不同体制机制相互作用的内在机理

城乡一体化相关制度在变迁过程中形成了制度的“耐久性”，制度相互之间的关联效应进一步加重了制度的“惰性”。相关体制机制的建立，有些是在短期内可以突破的，有些可能在既定的框架下需要长期培育市场机制、树立理念、凝聚共识才能够实现。因此，在健全体制机制时，必须从现实考虑相关体制机制耦合的内在机理和逻辑起点，注重相关体制机制安排的层次有别和内生有序、效率兼容和利益兼容，防微虑远，趋利避害，从而提高体制机制安排的兼容性、包容性和低成本，实现相关政策的效率兼容、利益兼容。

4.立足于中国经济发展阶段与区域发展差异

不同体制机制安排的内在运行机理和效率发挥需要一定的经济社会基础，基于中国的大国特征和经济发展阶段，资源禀赋不同地区的城乡一体化体制机制选择存在极大的差异性。如东、中、西部地区，大、中、小城市的经济社会发展存在较大的空间差异和区域不平衡，因此政府与市场的作用边界也应存在差异。必须保证政府与市场作用发挥与各地经济发展状况匹配，寻求效率兼容、层次有别、与时俱进的体制机制安排和配套政策，从而发挥各种体制机制之间的协调效应，调动各主体的积极性。

四、我国城乡一体化发展中存在的主要问题

推进城乡一体化发展以来，总体上说，中国政府始终抓住政府职能转变这个核心，主动承担起政府在促进社会进步、增进公众福祉中的重要责任。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放其在经济发展中的巨大活力，逐渐改变城市倾向的经济政策，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展阶段。但鉴于中国城乡问题的复杂性、艰巨性和长期性，我国城乡一体化发展仍然面临着很多问题。

1.城乡生产要素的隔离和不平等交换

城乡要素的合理流动和平等交换是城乡经济、社会协调发展的前提。受中国经济发展传统制度安排的影响，城乡要素市场存在人为分割，城乡之间存在着经济发展融合度不高，功能双向辐射力度不足，要素资源在城乡间不合理配置，要素流动受到行政力量的阻隔难以平等交换，城市和农村形成了彼此孤立的经济体系，已成为我国城乡一体化进程中的既定事实。

2.城乡公共资源非均衡配置

由于中国存在城乡二元的社会管理制度、城乡不公的财税制度和城市偏向的公共资源配置制度等，中国城乡在公共资源的配置上出现严重的失衡，农村公共资源供给严重不足，农村基础设施严重滞后于城市，导致城市和农村居民享受到的公共服务数量、质量均呈现出“剪刀差”状态，其差距甚至超过彼此间纯收入的差距。

3.城乡一体发展缺乏产业支撑

农村非农产业发展相对滞后，农村工业企业规模小、实力弱、技术含量低的状况没有明显改善，缺乏规模效应和积聚效应，难以带动农村劳动力就地转移。同时，从产业结构来看，虽然我国三次产业结构不断优化，但目前中国农业生产规模小、效率低、效益不高等弱质特征较为明显，农业产业化发展严重滞后于城市化和工业化。

4.城乡行政管理体制隔离

长期以来，我国政府的行政管理体制以城市工作为中心，以城市建设与市政管理为重心。城乡基本实行分开管理，政府除“农口”部门外，其他部门对农业农村工作的职责不明确、支持不到位，农村公共产品供给主体不明确，农业农村工作在政绩评价体系中不受重视，乡镇政府实际上处于一种责任大、权力小、效率低的被动施政状态，这些进一步强化了中国的城乡分割。

五、城乡一体化发展的着力点

站在更高的起点上审视城乡一体化发展，城乡二元经济存在、发展及消除都不可能仅依靠市场或政府单方面发挥作用。在未来应该协调市场和政府两种手段，着力构建新型城乡关系、工农关系，实现体制共融、资源共享、发展共赢。

1.促进城乡生产要素自由流动、平等交换

政府的作用在于破除一系统阻碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制障碍，通过政府对市场性经济活动的协调与促进，发挥市场分散决策优势，增强城市对乡村的辐射带动作用，推进城乡一体发展、统筹发展。

第一，有序推进农业转移人口市民化。农业转移人口市民化滞后既是当前中国城镇化质量不高的主要原因，也是城乡一体化发展的主要制约要素。因此，要在坚持自愿、分类、有序的基础上，建立农业转移人口市民化的成本分担机制，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。在区分农业人口的跨省区转移和省区内就地转移的基础上，构建政府、企业和个人“三位一体”的成本分担机制，有序推进农业转移人口市民化。

第二，健全城乡一体的土地市场。目前中国城乡土地市场在产权设置、土地用途、交易方式、交易价格等方面都体现出明显的分割，构建城乡统一土地市场是城乡一体化发展的必然选择。一是构建农村土地同价同权机制。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。二是完善农村土地要素集聚机制。鼓励转移农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式，促进土地适度集中，推进农业适度规模经营，提高农业比较效率。三是探索建立农村宅基地退出机制。合理设计和优化农村宅基地的退出模式，建立农村宅基地退出的激励机制和约束机制。

第三，健全城乡环境资源平等交换机制。生态环境建设是城乡一体化的重要内容。目前，中国城乡环境保护存在严重的二元结构，必须要统筹城乡环境保护和生态建设，实施城乡生态环境保护和治理工程。一是建立和完善生态环境补偿机制，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，使生态保护经济外部性内部化；二是完善环境保护长效机制，加强城乡环境监督管理，建立完善城乡一体的生活垃圾处理机制；三是完善农业面源污染治理机制，建立面源污染治理的约束机制、激励机制和综合管理机制。

第四，健全城乡一体化的科技服务支撑机制。目前，中国科技服务体系，尤其是农业科技服务体系建设在管理体制、资源投入等方面仍存在不足，科技要素难以满足“三农”发展要求。有必要构建城乡一体化的科技支撑和人才保障机制、强化科技成果转化机制、建立科研与生产紧密结合机制、完善农业技术推广机制和农村信息化建设，让科技成为推动城乡一体化发展的强大动力。

2.均衡城乡公共资源配置

发挥政府的主导作用，建立公共资源的均衡配置制度，使城乡公共资源配置趋于均衡，使城乡居民公平地使用公共资源，共享经济社会发展成果，实现城乡在公共资源配置上的均衡发展，最终实现城乡一体化发展。

第一，健全以城带乡联动发展利益共享的机制。从注重城市发展向城乡并重、区域互动发展转变，从注重某一区域发展向多个区域联动发展转变。充分发挥城市发达地区的带动和辐射作用，加大对农村欠发达地区的扶持力度，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，在重点领域推动形成城乡基本公共服务一体化，实现城乡区域联动，相互促进。

第二，健全公共产品城乡均衡配置机制。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，做到基本公共服务在城乡之间的均衡配置，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，统筹推进城乡规划、交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育、基本医疗、公共卫生、养老保险、社会服务体系、最低生活保障制度等，努力缩小城乡差距。中央政府与地方政府在社会保障与公共产品提供方面应该有不同分工。

第三，完善城乡公共资源均衡配置的财政体制。建立多层次投入保障长效机制。构建科学、规范、正向激励的多层次财政投入机制；扩大中央财政在农村公共产品供给中的支出责任，医疗、养老、收入等基本的社会保障由中央政府提供，地方政府提供区域性公共产品；保证政策的连续性和稳定性，提高财政对城乡公共产品及公益性事业的保障能力。完善多渠道筹资有效机制。发挥财政政策的导向功能和财政资金杠杆作用，综合运用税收、参股、贴息、担保等手段，综合运用财政担保贴息、先建后补、以奖代补等方式，引导工商资本、民营资本参与城乡一体化建设。完善财政资金使用管理机制。努力整合现有的财政支持城乡一体化资金，集中财力支持重点领域和项目，尤其是加大对粮食主产区的财政支持力度，形成支持保护农业的长效机制。

3.城乡产业一体化发展

城乡关系的核心是产业关系，城乡一体化发展必须要促进城乡产业的延伸、链接和融合。

首先，促进城乡之间形成合理的产业分工。构筑城乡产业链条，形成城乡产业的互融机制，活化城乡生产要素，并辅之以合理的扶持政策，从而加速推进城乡经济结构和农业产业结构的调整。以大城市为依托，以中小城市和小城镇为重点，逐步形成辐射作用大、人口积聚能力强的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。围绕区域功能定位，在优势功能互补和分工合作基础上，发挥中心城市对外围区域的支配、联系和溢出等效应。进一步调整优化城乡产业布局，创新小城镇产业引入机制，强化城镇产业支撑，注重发展城乡关联产业，促进城乡产业互动、经济相融。

其次，促进农业产业化发展。推动农业适度规模化经营，从小规模、分散、不连片的经营为主转变为适度规模的连片经营为主；健全农业产业提升机制，提升农业产业化水平；综合运用多种手段，加强现代农业产业体系建设；健全农业生产组织化机制，提高农民参与市场的能力，促进农业生产组织化。同时，完善多渠道有效筹资机制，加大对农业产业化发展的金融支持。

4.城乡行政管理体制一体化

政府应该主导推动城乡行政管理体制改革，改变城乡二元的社会管理体制，提高社会管理科学化水平。

第一，发展城乡一体化的新型农村社区载体。城乡一体化发展要求农村有一个能够接受和承载城市现代文明传播与扩散的有效载体，而传统农村社区由于其布局分散、规模偏小等原因，往往难当此任。可以发展新型农村社区，将其建设成接受工业化、城市化带动的有效载体和枢纽，承担起城乡一体化的“终端”区域责任。

第二，创新城乡政府管理体制。调整各级政府间的职责分工机制、部门协调机制和农业农村工作的考核评价机制等。明确各部门城乡一体化发展的职能分工，调整政府财政预算安排，将农业、农村、农民工作纳入各部门的日常工作职责范畴，形成农业农村工作长效机制。依据调整后的部门职能和层级政府分工，建立适应城乡统筹发展的工作考评机制，并明确划定乡镇一级政府的支出范围，并保证乡镇一级政府实行其职能所需的足够财力。

第三，改革传统的城乡分割规划管理体制。统筹城市和农村的发展规划，坚持“全域规划”“全面规划”理念，有机衔接现有各种规划，在区域功能分工、城乡产业空间布局、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡人口与资源环境等方面实现规划一体化，科学配置城镇体系，提升城乡空间承载力，增强城镇凝聚力。

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