国外农产品目标价格制度的分析与借鉴

2015-12-16秦中春

区域经济评论 2015年3期

秦中春

2014年中共中央一号文件提出逐步建立农产品目标价格制度，具有重要意义。引入农产品目标价格制度是我国未来农业支持保护制度改革创新的一个重要方向和必然选择。从国际上看，农产品目标价格制度是在解决农产品市场问题的过程中产生的，整个制度的演变经历了一个不断发展和不断完善的过程。总的来看，农产品目标价格制度的引入完善了农业支持保护制度，在发挥市场机制配置资源的决定性作用的同时更好地发挥了政府的作用，但农产品目标价格制度的有效实施需要一系列的支撑条件，需要有全面完整的内容设计，对目前发达国家农产品目标价格制度的经验教训要有全面、客观和准确的认识。

一、发达国家农产品目标价格制度建设现状

农产品目标价格制度是具有特殊针对性的一种农业补贴制度，是农业支持保护制度的重要组成部分。完成工业化的国家，最早建立对农业的支持保护制度，并在不断完善农业支持保护制度的过程中引入了农产品目标价格制度和不断完善这个制度的内容设计。农产品目标价格制度的主要内容是农产品目标价格差价补贴制度，同时也包括农产品目标价格贷款制度（或农产品营销贷款损失补助制度）和农产品目标价格保险制度（或农产品市场价格保险费补助制度）。

从美国来看，在农业支持保护制度建设上经历了以价格支持为核心的农业补贴阶段、基于市场导向的农业补贴政策调整、建立以收入支持为主的农业补贴政策体系三个阶段。早期的农业支持保护制度以生产干预（价格支持、储备调控和限产休耕）为主，后来逐步向市场导向（价格放开和损失补助）转变。1973年的《农业与消费者保护法》开始引入农产品目标价格制度，实行“目标价格差额补贴（Target Prices and Deficiency Payments）”制度。1996年的《联邦农业改善和投资法》推出“营销贷款差额补贴（Loan Deficiency Payments）”，这是另一种农产品目标价格制度。1996年，美国还开始针对农民的收入提供保险，使农民不仅可以应对生产风险，而且可以应对价格风险，这些保险产品有五种类型：一是作物收入覆盖计划（CRC，即Crop Revenue Coverage，对在收获季节价格水平的产出不足或价格水平的下降产生的损失给予赔偿）；二是收入保险（RA，即Revenue Assurance，对预期收入的一定比例给予保险，赔偿可以由于任何导致低于担保水平的收入或价格的不足产生的损失，提供保险费折扣）；三是收入保护计划（IP，即Income Protection，以成本生产形式提供保险，对预期收入的一定比例提供保险，赔偿可以由于导致低于担保水平的收入的产出或价格的不足而产生的损失）；四是集团风险计划（GRP，即Group Risk Plan，以一个县的产出业绩为基础对收入实行的担保）；五是反税担保（一种新形式的收入担保，应用Schedule F反税信息作为收入担保的基础）。2002年的《农业安全与农村投资法》提出“反周期补贴（Counter-cyclical Payments）”制度，对目标价格补贴制度进行完善。2008年的《食品、环保和能源法（Food，Conservation and Energy Act of 2008）》扩大无追索权贷款覆盖范围，改进反周期补贴操作方式，提高小麦、大麦、油菜籽种子等产品的贷款率和目标价格，新增基于农户目标收益的“平均作物收入选择补贴（Average Crop Revenue Election Program）”，向收入支持转型。

从欧盟来看，1962年实行共同农业政策（CAP）后，经历几次调整和改革，逐步从价格支持为核心转向以“单一农场补贴（Single Farm Payment）”为重点，统筹考虑农业多功能和农村发展的补贴制度。国家设立农民销售农产品的最高价格指导价、最低价格指导价以及对进口农产品控制价格，以此为依据进行市场干预和提供农业补贴。农民可以在市场上销售农产品，通过欧盟设在各成员国的干预中心申请和领取市场价格与干预价格（最低价格指导价）之间的“差价补贴”（这种制度安排就是一种目标价格补贴制度），或者直接以干预价格将农产品销售到干预中心（这种制度安排类似于我国的粮食最低收购价及重要农产品临时收储制度）。按照2003年改革方案，开始建立“单一农场补贴”，并对2007—2013年的价格支持和直接补贴支出设置上限，从2007年起建立强制性调整机制，削减各类农业直接补贴，尤其是对大农场的直接补贴，将节约出来的资金用于农村发展计划以及解决CAP进一步改革的资金需求。

从日本来看，日本并没有像美国和欧盟那样大量采用脱钩补贴的方式，而是仍然采取以市场价格支持措施为主、以挂钩补贴为核心的补贴措施，在坚持米价调控政策目标的同时也对支持保护方式进行改革，1995年开始对农业补贴政策进行调整，从2004年起实行“水稻生产收入稳定计划”，启动“稻米差价补贴政策”，对种植水稻的农户实行差价补贴，同时鼓励跨品种经营，加大对农地、水资源和环境保护等的政策支持，不断完善农业支持保护制度。

综合而言，引入和实施农产品目标价格制度是农业支持保护制度改革的一个发展趋势和重要内容，但这个制度也并非农业支持保护制度的全部，而是在满足特定条件的情况下采用的。从发达国家多年来实行农业支持保护政策的实践看，农业补贴的政策目标清晰、指向明确，价格支持始终是基础性措施，发展的方向是从价格支持逐步向收入补贴转型，以挂钩直接补贴为主，补贴易增难减、路径依赖性强，对重点农产品仍然保留价格支撑，注重政策的衔接配套等。

二、国外典型做法：以美国为例

（一）明确制度性质

农产品目标价格制度的性质是一种反周期补贴（Counter-cyclical Payments）或市场损失援助（Market Lost Assistance）的制度安排，主要内容是国家在实行完全开放的农产品市场流通体制环境下，为有条件的农业生产者和有条件的农产品，在发生市场价格损失后提供限额内的农业补贴，由美国国会立法或修法设立，以6年为一个立法或修法周期，授权美国农业部及其下属指定机构按照规定范围、规定程序和规定管理要求负责具体组织提供农业补贴。所谓目标价格，按照2002年农业法的定义，是每蒲式耳（或在陆地棉、稻谷和其他油脂中的相关单位）农产品在属于规定范围内的产品中用于确定反周期支付的补贴率的价格，这种价格实际上是一种国家提供特定农业补贴的价格计算标准。从农产品目标价格制度的政策目标看，这种农业补贴具有很强的针对性和特殊性：

一是仅限于符合条件的农业生产者适用。2002年法律规定的条件是农场所有者、农业工人、土地所有者、佃户或收益分成种植户必须共同承担签署反周期补贴计划的生产风险并有权分享可用于销售的作物，每年报告农场耕地面积的使用情况，所有耕地都要达到土地保护和湿地保护的要求，基本农田必须用于农业及相关生产活动，保护基本农田免受水土流失的侵蚀，主要包括种植符合地方农村服务办公室所要求的充足的植被并且要控制和清除杂草。

二是仅限于符合条件的农产品适用。2002年法律规定的条件是适用于大麦、玉米、高粱、燕麦、油料作物、花生、水稻、大豆、陆地棉和小麦。

三是仅限于在发生市场价格损失后提供补贴。这种补贴的支付原则是帮助农民克服带有周期性的市场损失，在农产品生产价格过低时作为调剂量的一部分帮助农场主对抗农产品市场价格的波动，或者是只有当一种农产品的有效价格低于其目标价格时，联邦政府才会给农场主提供这种补贴。在制度设计上，农产品市场损失由农民和国家进行分摊，国家提供的补贴并不是弥补全部的市场损失，而只是帮助农民弥补市场损失的一部分（大体上为基本经营收益损失的85%）。

四是仅限于在一定数量限额内提供补贴。这种补贴的支付带有收入安全网性质，资金来源于公共财政，对单个农户的补贴金额不是敞开提供而是封顶提供的。2002年法律规定，对单个农民而言，无论是直接支付，还是反周期补贴，以及营销贷款补贴都存在最高限额，其中反周期补贴支付的最高限额为每个作物年6.5万美元/人。一个农民一年内可以获得的各种农业补贴总额最多为36万美元，根据前三年的纳税情况，凡是平均税后收入高于250美元的农民无权获得补贴，除非他的收入中有75%是来自农业。

（二）实行合约治理

农产品目标价格制度在实践中是按照合约方式来组织运行的。并非有条件的农业生产者和有条件的农产品在出现市场价格下降到目标价格以下后就能自动获得补贴，只有符合条件的农业生产者在及时提出申请并严格遵守相关管理规定时才能获得补贴。换言之，这个制度是按照合约的方式来进行治理的，合约的一方为联邦政府，代表国家负责管理和提供补贴资金，合约的另一方为满足特定条件的农业生产者，依法及时提出申请并从国家获得补贴资金，联邦政府和满足特定条件的农业生产者之间进行交易，双方地位平等、责任明确和权利透明，整个交易的过程是公开、公平和公正的。申请反周期补贴有时间限制。2002年法律规定，所有接受农产品目标价格补贴的农场要依法进行2002—2007年度的注册，补贴的数量按照基期面积、补贴单产和反周期补贴率确定。在补贴支付时间上，农场主可以每年选择3期反周期补贴。

1.申请期限及申报要求

2002和2003财政年度申请反周期补贴的期限是2002年10月1日到2003年6月2日，2004—2007年申请反周期补贴的期限是当年财政年度的10月1日到次年的7月1日（美国财政年度为10月1日到次年9月30日）。申请者需要按制度规定填表并提交。申请反周期补贴的表格与申请直接补贴的表格连在一起。CCC-509申请表格“直接补贴和反周期项目补贴合同”要求的内容包括：基期面积、补贴面积、补贴单产、生产者补贴份额、直接补贴和反周期补贴预付款选择方案和生产者及地方官员的签字。CCC-509申请表格必须在该财政年度的6月1日前（2002年和2003年在6月2日前）提交。所有接受反周期补贴的农场主及农场工人必须在申请表上签字，附有签字的表格6月1日后都归集到政府，9月30日前会被批准，但申请补贴的农场随后会被征收100美元的申请费。

农业生产者必须按年申请直接补贴和反周期补贴，他们可以申请任何一年的反周期补贴，如果他们愿意这样的话。在地方委员会批准直接补贴的份额之前，农业生产必须填写以下表格并做出如下决定：农场工作计划（CCC-502及相关表格），调整后的平均毛收入证明书（CCC-526），遵守高度侵蚀土地保护计划和湿地保护计划的证明（AD-1026）。在最终补贴发放之前，农业生产者必须提供农场所有种植作物的耕地面积的证书（FSA-578）。

2.补贴标准及计算办法

国家立法制定一定时期的各种农产品在发生市场价格损害后国家提供反周期补贴的价格计算标准（农产品目标价格），同时调查统计农场主销售农产品的实际市场价格，按品种计算农产品全国市场平均价格、农产品有效价格、反周期补贴率，结合申请者的基本农田面积和反周期补贴单产，核算每一个申请者的补贴标准。所谓农产品的有效价格，是农民在销售农产品过程中获得的包括政府直接补贴率在内的平均每单位重量的全部产品收入。一种农产品的有效价格等于其直接补贴率和在农产品营销年度农场主销售其农产品的全国市场平均价格或者某种农产品的全国无追索权贷款率的较大者的和。反周期补贴的产量为反周期补贴面积与反周期单产的乘积。反周期补贴面积为基本农田面积的85%。这种制度安排与直接补贴制度一样，体现了国家与农民分担风险，除国家承担保证农民基本经营收益的风险责任外，农民自己也要承担一定的风险责任。反周期补贴单产与农场主的当期生产无关，取决于基期的补贴单产，这种制度安排与直接补贴制度一样，不会刺激农场主提高任何一种受补贴的农产品的供给量，使补贴在提高农产品的收入水平时不会干扰农场主现在的产品和产量决策。对于某一种农产品而言，在某一生产年度，其反周期补贴率是基本农田面积的85%与反周期单产和反周期补贴率的乘积。

对农场的补贴农作物而言，基期面积是指农场所有者选择的作物种植面积数。农场所有者及其代理人，只有一次机会来选择一种接受反周期补贴的基期面积的确定方案，备选方案有五种：第一种是利用2002年生产灵活性合同确定的面积作为接受反周期补贴的基期面积；第二种到第四种是利用2002年生产灵活性合同确定的面积，与1998—2001年生产年度中油料作物的历史基期面积之和，作为接受反周期补贴的基期面积，这种情况下有三种选择，允许在油料作物和其他作物的基期面积间有一定弹性；第五种是利用农场在1998—2001年生产年度间的农作物种植面积和经过批准的禁止种植历史面积来计算总的基期面积。

在反周期补贴单产方面，那些想调整基期面积的农场主及其代理人，有一次机会来部分调整他们的反周期补贴单产，所使用的计算方法是如下两种之一：第一种是1998—2001年平均单产的93.5%；第二种是直接补贴单产（生产灵活性合同所确定的单产）加上1998—2001年平均单产与直接补贴单产之差的70%。农场所有者对农场中所有符合条件的农产品，只能使用同一种反周期补贴计算方法。如果农场主不愿意采用部分调整的方法来调整反周期补贴单产的话，那么他们的生产灵活性合同所确定的单产就可以用于计算反周期补贴。小麦、饲料高粱、棉花和水稻的直接补贴单产可用2002年生产灵活性合同为农场中所有符合条件的作物的单产来替代，用于计算直接补贴的补贴单产不能进行调整，这些补贴单产必须是生产灵活性合同所规定的数据。对于农场内没有签订生产灵活性合同的作物的直接补贴单产，农村服务办公室可以根据具有相同条件的签订了生产灵活性合同的农场的数据确定，而油料作物的直接补贴单产则是用1998—2001年的平均油料作物单产乘以油料作物的历史单产比例计算。具体补贴率标准和目标价格详见表1、表2。

表1 2002年美国农业法确定的各种农产品的直接补贴率

表2 2002年美国农业法确定的各种农产品的目标价格

3.补贴发放时间的选择

农场主可以选择每年得到三期反周期补贴，同时如果任何一种现行农产品市场价格超过决定反周期补贴率的预测市场价格时，农场主必须向农村服务办公室返还该种农产品得到的超过反周期补贴的部分。2002年和2003年生产年度的直接补贴和反周期补贴发放时间，如表3所示。2004—2007年生产年度的反周期时间表与2003年生产年度的补贴时间相同。

第一期反周期补贴在农作物收获年度的10月份得到，这部分补贴的数量不能超过补贴总量的35%；第二期反周期补贴在下一收获年度的2月份得到，这部分补贴的数量限额为总反周期补贴的70%减去第一期补贴的剩余额；第三期反周期补贴为最终补贴，在农作物营销年度结束后发放。不愿接受第一期和第二期补贴的农场主在此时一次性获得全部的反周期补贴。

（三）专门机构经办

表3 2002年美国农业法确定的发放反周期补贴的时间表

美国农业补贴制度的内容设计比较复杂，而美国各级政府和各地政府之间的关系相对松散，为了保证政策得到有效执行并提高政府资金作为一种稀缺资源的使用效率，美国的农产品目标价格制度在实施过程中引入了企业化机制，与其他农业支持保护制度的执行一致，由联邦政府主管部门牵头组织协调，将相关具体经办业务全部委托美国商品信贷公司负责。美国商品信贷公司是一个向美国农民提供长期贷款和农业补贴包括目标价格补贴与灾害补贴等的联邦政府直属机构或政府公司，其代表性产品是“无追索权贷款农产品质押贷款”。除提供农业补贴外，政府为保持粮食安全的储备，由美国商品信贷公司经营，当市场价大大高于农民投放价时才投放市场。由于实行这一机制，建立了农民申请补贴和联邦政府提供补贴之间的直接联系，使财政补贴一竿子插到底，在管理上实现全国统一，减少了环节，提高了效率，降低了成本费用，控制了制度内投机或寻租。

美国商品信贷公司（Commodity Credit Corporation，简称 CCC），是按照德拉威州特许状于1933年10月17日成立的企业，初始资本300万美元，在成立初期得到了金融重组公司的资金支持。1939年7月1日，农产品信贷公司被纳入美国农业部。1949年7月1日，根据《农产品信贷公司法》，农产品信贷公司作为美国农业部下属的联邦公司再次被重组。农产品信贷公司拥有1亿美元的授权资本储备，该储备为美国农业部所持有，该公司还被授权在任何时候都可以保持300亿美元以下的资金拆借量。1998年财政年度拨款法案将法定的借款额度增加到300亿美元。农产品信贷公司拆借的资金可以从美国财政部得到，也可以从私营贷款机构和其他金融机构获得。农产品信贷公司保留充足的资金拆借量，以随时购买财政部和其他金融机构发行的各种票据和贷款。农产品信贷公司发生的所有证券、票据、债券和类似的债务都必须得到财政部长的批准。很多年来财政部并没有收到农产品信贷公司为上述保护目的而提出的贷款请求。农产品信贷公司从财政部或资本市场拆借资金的利息，按照借款前几个月的美国联邦政府所有未清偿的可销售债券（具有相同的到期日）的平均利率来计算。利息通常用其他票据和债券来偿还，利率按照农产品信贷公司规定并得到财政部批准的利率来计算。

在组织管理上，农产品信贷公司由董事会来负责管理，董事会接受农业部长的指导，农业部长兼任这个董事会的主席。董事会组成人员除农业部长外，还有7个成员，农业部长由总统提名并经国会批准后上任，董事会的所有成员和公司职员都是农业部的官员。农产品信贷公司只有官员没有工作人员，它所执行的农产品价格支持、农产品储备、水土保持项目和国内处置活动等任务都是利用美国农业部农村服务办公室的工作人员和设施来完成的。农产品信贷公司的官员直接或通过农业部指定的机构与大量的其他政府或民间贸易部门保持联系，所有农产品信贷公司的农产品项目必须得到董事会和（或）农业部长的批准。美国农业部农产品推广服务局，偶尔也利用农产品信贷公司的授权来为国内和国外的食品援助项目获取各种农产品。农产品信贷公司控制下的农产品储备用于出口（烟草和花生除外）和对外援助活动，是通过农业部海外服务局的农产品销售总经理来执行。全国自然资源保护局在农产品信贷公司的赞助下管理几个保护项目。

在组织性质上，农产品信贷公司直属于美国联邦政府，授权独立执行农产品价格支持政策和相关的农业补贴政策，稳定农产品的价格水平，稳定美国农场主的收入。此外，公司同时还负责美国市场上有充足的农产品供应，农产品有合理的流通渠道。农产品信贷公司的基本职能由法律规定。根据作为修正案的《农产品信贷公司特许法》，公司的目标在于通过为农民提供无追索权贷款，按照事先确定的目标价格收购市场上过剩的农产品，为遭受灾害的农民提供补贴，保证农业生产所需的生产资料有充足的供应并且帮助农民销售农产品。《农产品信贷公司特许法》还授权其他政府机构和外国政府销售农产品，并且向国内、国外和国际救灾机构提供粮食援助。农产品信贷公司还帮助农民开拓新的国内和国外市场，完善国内农产品市场设施。最初，美国农业部给农民提供差额补贴来弥补小麦、饲料谷物、棉花和水稻等农产品的目标价格与波动的市场价格之间的差额。1996年农业法明显改变了美国农业政策，第一次减少了对农民的财政补贴，农民得到的是固定但逐年递减的“生产灵活性合同”补贴。不过，2002年农业法和2008年农业法又进行了调整，重新建立和完善了带有目标价格补贴性质的反周期补贴制度，加强对农业生产者的基本经营收益保护。

农产品信贷公司的支持行动主要是通过发放无追索权贷款①、以目标价格收购市场上剩余农产品以及补贴项目来推动，补贴对象包括小麦、玉米、油菜籽、棉花（陆地棉和长绒棉）、水稻、烟草、牛奶和奶制品、大麦、燕麦、高粱、马海毛、蜂蜜、花生和食糖。农场主可以通过承诺或储存一定数量的农产品作为抵押品，从农产品信贷公司得到无追索权贷款，贷款率是农产品信贷公司事先确定的，无追索权贷款适用于绝大多数农产品。农产品支持项目的计划通常由美国农村服务办公室以概略的形式提出，这种概略由一系列文件构成，涵盖经济和其他要素，这些要素是支持项目计划的基础，包括需求的总资金量、支持计划的方法、获得补贴资格的适当条件、基本工作规定和其他与计划相关的信息。当董事会和（或）农业部长批准某一个项目计划时，美国农业部都会向公众发表声明，通常是以记者招待会的形式进行。项目规则会在联邦公告中公布，详细的工作指南还会发给位于华盛顿的项目主管人员以及调查局。美国农村服务办公室的工作人员协助农场主准备参与项目所需要的文件，并保证农场主得到有关项目的详细资料。

农产品信贷公司被授权从事各种农产品及其加工品的运输、储存、加工和处置。这项业务主要通过与地方商业储存库和农场主签订储存农产品的合同来保持适当的农产品储备，以达到项目计划对农产品的需要。农产品信贷公司关于粮食与棉花仓储的长期协议，有1/4是与合作社签订并授权合作社执行。美国商品信贷公司没有粮食仓储设施，而是实行“委托代储”的办法来执行，粮权属于政府，政府支付储存费用以及在储备过程中发生的一切费用，包括损耗和亏损等，接受政府委托代储任务的仓储企业也必须按照政府的指令行动。在执行支持行动过程中，农产品信贷公司主要通过两种主要的方式来扩大其所需要的农产品。一是抵押农产品：如果一个农场主在贷款归还时间到期时不能赎回他所抵押的农产品，农产品信贷公司就有权处置这批作为抵押物的农产品。二是收购农产品：对牛奶及奶制品的支持是通过从生产商和分销商那里收购黄油、奶酪和脱脂奶粉来发放的。除奶制品和食糖外，农产品信贷公司对加工农产品不提供支持项目。农产品信贷公司所有农产品的销售、捐助和转移支付是由美国农村服务办公室下属的堪萨斯城农产品办公室来负责处理的。堪萨斯城农产品办公室以固定价格或竞争性报价来销售农产品。按照农产品信贷公司的规定，用于美国国内市场自由销售的农产品在销售时按当时的市场价格结算，但是销售价格不能低于销售时的有效地区贷款补贴率，补贴率会根据地区、产品的相应质量和合理的运费进行调整，有可能变质或损坏的农产品不受最低价格规定的限制。

农产品信贷公司收购和储存的农产品具有广泛用途，通过合理处置实现物尽其用，弥补市场机制的失灵，解决社会问题。农产品信贷公司获得授权向印第安人事务局、联邦政府、州政府和私营机构提供食品援助，这些援助食品来自价格支持项目和从市场上收购的剩余农产品。食品援助的对象是美国国内的学生午餐计划、学生的夏令营活动和其他需要食品援助的人。食品援助还提供给慈善组织，包括医院和其他有食品需要的人。在大多数时候，农产品信贷公司的工作是将农产品加工成食品成品。此外，农产品信贷公司还将剩余奶制品提供给军事服务机构和缺乏食品的老战士医院，但不负责包装费用。同时，农产品信贷公司也向联邦监狱及其相关机构、州少数民族相关机构提供来自支持项目的农产品，按照特许原则提供食品服务的地方除外。农产品信贷公司还向内政部提供来自支持项目的农产品，使内政部可以为迁徙的水鸟提供食物，以保护农作物免受鸟类的危害。内政部也可以征用农产品信贷公司所拥有的谷物来喂养缺少食物的候鸟，并且任何一个州政府可以根据内政部提供的信息征用农产品信贷公司拥有的农产品，用来喂养本地受到伤害的鸟类和其他处于饥饿状态的野生动物。

农产品信贷公司还通过向国外销售农产品提供出口补贴、提供出口信贷和其他相关活动来促进美国农产品的出口。现在，农产品信贷公司利用出口信用担保和出口补贴来促进农产品销售，对外农业服务局为农产品信贷公司提供的配套服务包括出口信用担保计划（GSM-102），供应商出口信用担保计划（GSM-103），设备担保计划（FCP）。出口信用担保计划和供应商出口信用担保计划使得国外的购买者有可能从美国私人出口商手中收购美国的农产品，由美国银行向进口商的开户行提供融资服务，美国银行为农产品出口提供贷款，农产品信贷公司则负责提供担保补贴。这两个计划主要在国内某些地区需要增加或保持农产品出口而缺乏贷款支持，私人金融机构在没有农产品信贷公司担保的情况下而不愿意提供融资服务时发挥作用。按照供应商出口信用担保计划，当美国出口商向国外的进口商提供短期贷款用于购买美国农产品时，美国农产品信贷公司会向出口商提供相当高比例的补贴款。贷款期限长达180天，并且农产品信贷公司的担保覆盖所有的美国出口商。根据设备担保计划，当美国银行为国外新兴市场出口资本品及服务提供贷款，而这种出口有助于改善农业相关生产资料，如仓储、加工和处理设备时，农产品信贷公司可以向银行提供信用担保。资本品和服务的销售必须和有利于增加美国农产品出口的计划相关。

三、国外农产品目标价格制度经验总结

从国外实行农业支持保护政策实践看，引入农产品目标价格制度有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和促进政府更好地发挥作用，但这一制度的实行也是有前置条件和成本代价的，目前在制度设计上也并非完美无缺。

（一）农产品目标价格制度不是一个孤立或单独实行的制度安排

从历史上看，农产品目标价格制度的内容从属于农业支持保护制度的范畴，不是自然形成的，而是在解决农产品市场问题的过程中产生的，是在农业发展进入从传统农业向现代农业转变和从短缺农业向过剩农业转变阶段之后才出现的，整个制度的演变经历了一个不断发展和不断完善的过程，整个制度的实施不是孤立或单独使用的，而是与农作物生产保险、土地保护计划、直接补贴、农业政策性贷款等其他农业支持保护政策组合使用。建立农产品目标价格制度的重要任务，是要为解决农产品市场失灵问题以及由此引起的政府干预失灵问题、发挥市场在资源配置中的决定性作用和促进政府更好地发挥作用提供新途径，最重要的标志是2002年美国农业法案通过引入反周期补贴制度将过去的市场损失援助政策规范化和制度化，形成了完整的制度框架。从美国的做法看，建立农产品目标价格制度的过程是一个对国家农业支持保护制度不断完善和创新的过程，在引入制度的过程中并没有完全取消过去制度中行之有效的内容，比如商品信贷公司无追索权贷款（农产品抵押贷款）、农作物生产保险（天气及灾害损失保险）、剩余商品购销调控（丰年储备用于贫困救济）等，引入制度的整个过程是一个对过去的相关制度有所保留、有所取消和有所修改的过程。

（二）农产品目标价格制度的引入完善了农业支持保护制度

从实践来看，发达国家建立农产品目标价格制度的大背景是在实行完全开放的市场经济体制环境下、农产品市场运行在利益分配上可能存在失灵、造成农业生产经营者生计无保乃至破产失业和社会资本资源配置浪费，小背景是政府代表国家为解决市场失灵问题所采取的干预行动可能存在政府失灵、造成农产品市场价格信号扭曲和国家财政资源使用浪费以及引发制度内投机或寻租等。建立和完善农产品目标价格制度后，使农业支持保护制度的内容和方式更加合理，政府对农民的支持更加科学，提升了稀缺资源配置效率。

早期的美国农业农村发展实行完全开放的市场经济体制，由于世界农产品总体供不应求，农产品价格和农民收入总体上较好，农业发展水平不断提高。第一次世界大战后，由于世界市场的萎缩和劳动生产率的提高，美国农产品过剩的问题越来越严重，农产品价格和农民的收入急剧下降，联邦政府采取了一些提高关税、信贷等方式来稳定农产品价格。但是在20世纪早期，政治上提倡小政府、经济上主张自由主义、意识形态上反对极权政治的传统保守主义盛行，当这些思想运用到农业政策上来时，也就把农业放到了与工业同等竞争的位置，把粮食生产当成是农场主、农民个人的事，而把农业的特殊性，尤其是美国农业的特殊性置于不顾，政府的措施收效甚微，到大萧条时期，农业问题雪上加霜，农民的不满情绪越来越严重。新政时期政府干预经济的思想运用到了农业领域，罗斯福说：“农场主是必须加以扶持的人。”1933年5月12日，美国国会通过了第一部《农业调整法》（the Agricultural Adjustment Act），目的是通过削减农产品产量，提高粮食价格，使农民恢复到一战之前的高水平购买力。该法案采取的主要策略是“限额耕种”，农户自愿与政府签订市场协议，凡是根据政府“按户分配耕地面积计划”，“自愿”减少耕地、限制产量的农户都可以得到政府的津贴。《1933年农业调整法》是美国第一部农产品价格支持和土地调整立法，它既是应对危机的产物，也是贸易保护主义的产物。这就出现了我们教科书所说的“政府同农场主签订了大量减少耕地面积的合同，并销毁小麦、马铃薯和牛奶等农牧产品，屠杀猪、牛、羊等牲畜，以控制基本农产品产量和牲畜饲养头数，提高农产品价格和农民购买力。”联邦政府为了改变棉花和猪肉市场的饱和度，保证参加限产者享受“平价”，农业调整局下令铲除1000万亩棉花并屠宰超过600万头猪。在数百万人还在饱受缺衣少食的经济危机时期，这种行为显然是不道德的，即便是政府杀掉这600万头小猪、将猪肉罐装免费送给失业者，它依然成为我们批判资本主义腐朽性的重要证据。当时实行《农业调整法》时，也引起了美国民众的强烈抗议，那些正在债务中挣扎的农场主们也不明白为何要控制种植，他们对农业调整议案也抱有戒心。这样的举措以至于当时南方流行这样的说法：受过训练的骡子都知道在棉苗之间穿行，就连它们也不会去践踏棉田，这暗喻着做出如此荒唐决定的政府官僚们远远不及骡子聪明。

事实上，按经济规律办事的时候，总不像慈善家那样可亲可爱受欢迎，但确实起到了作用，一定程度上提高了农产品的价格，从而提高了农民的净收入，从而使农业免予破产。但是，《农业调整法》主要满足了各个地区联合起来的大农场主的要求，而小土地租用者和小佃农则遭遇了灭顶之灾。一方面，因为土地所有者在削减耕种面积时，通常会解雇一些佃农，令许多人走投无路；另一方面，通过提高价格和政府补贴，农场主们成为最大的受益者。有些农场主用政府补偿款购买拖拉机等农用机械设备，在提高劳动生产率的同时也使一些佃农和农业工人流离失所。为了让补贴的政策不但惠及大农场主，亦惠及贫穷的农民，1935年4月罗斯福总统建立了重新安置局，后并入农田保障局，向贫穷农民、农业工人和分成制佃农提供低息贷款、补贴及技术支持，该计划使12000万户无土地农民成为土地所有者，其中也包括黑人农民。农产品的价格上涨实际上把危机转嫁给了消费者，普通的农民如果在这种单纯的“平价政策”下，并没有太多的好处。为了解决这个问题，罗斯福政府成立商品信贷公司和联邦剩余商品救济公司，收购并向农场主提供抵押贷款，向广大缺粮人民分发食品。1933年《农业调整法》从一开始就极受争议，1936年1月6日，联邦最高法院在一起案件中宣布《农业调整法》违反了美国宪法第10条修正案，因为最高法院认为联邦政府无权管理各州的农业，认为只有地方政府才能管理各自辖区的农业生产。但这部法案确立了一个全新的理念，那就是政府有责任对农民的损失给予补偿，粮食的种植不再是个人的事情，这在保守主义盛行的美国无疑是有标志性意义的，实质上讲并不是单纯的经济危机问题。

美国早期的农产品目标价格制度的主要内容是目标价格贷款制度，从2002年农业法案开始全面引入比较规范合理的目标价格补贴制度，从而建立和完善了农产品目标价格制度的内容。与以前的制度相比，在实施农产品目标价格制度过程中，改变了过去几十年内政府主要通过政府储备调控市场价格波动区间和在1998—2001年政府对农民的农产品市场价格损失进行大规模紧急支出的做法，改善了政府和市场的关系，实现了政府的归政府（政府决定补贴，政府代表国家解决利益分配平衡问题）、市场的归市场（市场决定价格，价格及变化为社会稀缺资源优化配置提供合理信号）。一方面，政府为农民的市场损失依法提供必要的补偿，这种补偿是公开透明的、直接有效的和严格管理的，农民在获得这种补偿后可以保本微利或保障农业生产经营基本收益而不至于劳而无获乃至于破产倒闭，而政府的财政负担也是限额的和可控的。另一方面，政府的作为并不对农产品市场运行产生直接影响或不利影响，农民已经生产出来的过剩农产品不用销毁，也不用常年储存，而是以降价等方式进入市场销售为消费者带来额外的福利，农产品市场价格的运行对农产品供求关系及其变化的反应更加及时、全面和准确，促进了社会稀缺资源优化配置。

（三）农产品目标价格制度的有效实施需要一系列的支撑条件

从操作来看，发达国家实行农产品目标价格制度有一系列隐含条件支撑。美国是实行农产品目标价格制度最为典型的国家，其基本国情是人少地多，农业生产经营规模比较大，农业生产经营者素质比较高，农产品市场流通体系比较健全，农业信息化技术发达，农业管理法治化程度高，农产品供求结构处于剩余状态，需要向全球销售农产品，农业发展目标是以盈利为核心，在农业政策上实行农业支持保护制度已经超过半个世纪，多年来已经逐步建立和积累了关于农业农村发展的比较全面系统的调查统计数据，这些都是实行农产品目标价格制度的重要的隐含条件和基础条件。从美国的情况来看，成功实行农产品目标价格制度，至少需要三个方面的支撑条件。一是在制度设计上考虑因素要比较全面、完整和科学合理，这是前提。农产品目标价格制度的性质是提供反周期补贴或市场损失援助补贴。在现实社会中，农产品市场波动周期是变化的，由于农业生产经营者本身的异质性在市场损失上也是因人而异的，因而需要对这种补贴的对象、条件、内容、标准、动态修正办法等进行完整的研究并以此为依据制定政策，以提高决策的科学性和合理性。二是在资金筹集上要有较强的国家财政可支付能力并能够使用这种财政能力为农民提供补贴，这是基础。实行农产品目标价格制度后，一旦约定农产品市场损失发生，需要国家为农民直接提供现金补贴，就需要有比较强大的财政实力作为基础。同时，农产品目标价格补贴的性质是一种挂钩补贴，属于WTO规定应减让项目，具有明显的“黄箱”政策特点，因为除了政府要有财政资金用于安排农产品市场损失援助外，还要考虑遵守国际规则，在WTO规定应减让项目运行的总额度范围进行统筹考虑。此外，农产品目标价格补贴资金来源于公共财政，还需要按照公共财政管理要求提前进行资金预算并在需要支付时按程序审核支出。三是在制度实施上要有较强的政府行政可管控能力，这是保障。农产品目标价格制度的有效实施涉及面广，政策性强，参加主体多，业务量大，经办管理复杂，在科学立法的基础上，还需要政府具有较强的行政可管控能力，包括创新组织管理服务机制，建立专门负责的资金、业务和信息管理系统，特别是建立现代化信息网络、大数据库和云计算等支撑系统，实行企业化管理，提高效率，降低成本，防控寻租，减少偏差，确保制度实施的结果与制度设计的目标保持一致。

（四）农产品目标价格制度的内容设计还存在一定的隐含缺陷

从内容上看，在发达国家农产品目标价格制度的现行设计中，还存在一定的隐含缺陷。这一缺陷既与发达国家资本主义制度的政治性质有关，也与作为社会制度设计对象的人的行为的复杂性有关。主要表现是：一是在制度内没有对地主和农业生产经营者进行严格区分和界定，部分补贴对象存在错位。在美国，用自己所有的土地从事农业生产经营的农民约占一半，另一半需要从地主租入土地进行农业生产经营。从政策实施来看，农产品目标价格补贴有很大一部分被转移给了不劳而获的地主或利益被地主俘获，而相关农业生产经营者在发生市场损失的情况下无法得到补偿或补偿不合理，违背这种补贴资金所应该带有的利益补偿性质，不适当地提高了地价及土地成本，降低了消费者福利水平。二是在制度内对各种参加者的申报及经办等相关行为的详细要求和所提供数据、书面材料的检查核验和责任追究规定不完善，部分制度参加者存在投机或寻租行为。现实社会中的人是非常复杂的，在制度设计不完善或存在较大缺陷的情况下，各种不同的制度参加者都有可能在制度内进行投机或寻租，以获得利益上的好处或减轻及逃避责任。从发达国家目前实行制度的内容设计看，对参加制度的不同类型的农民和相关政府经办官员的职责、权利及违约处罚的规定还存在不足或不完善之处，存在部分农民及政府官员在制度内进行投机或寻租的可能性。

四、对我国建立农产品目标价格制度的启示

改革开放30多年以来，我国农业农村经济发展取得重要成就，已经建立了一套基本完整的强农惠农富农的农业支持保护政策体系，这些政策在实践中发挥了重要作用。但随着社会经济条件和国内外发展环境的变化，这些政策也还存在不足或缺陷，亟须完善和创新。引入农产品目标价格制度是深化改革的一个重要方向。在实践中，我国建立农产品目标价格制度还处于探索阶段。一方面，目前国家还没有立法建立全国性的农产品目标价格制度，各地对建立农产品目标价格制度的探索比较有限。2014年中共中央1号文件提出逐步建立农产品目标价格制度，国家开始选择在新疆、黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古等部分地区进行棉花和大豆目标价格政策改革试点。另一方面，部分地方在建立农产品目标价格制度方面进行了有益探索，尽管试点地区少，但内容非常丰富，试点试验产品涉及棉花、大豆、水稻、小麦、生猪、绿叶菜等。从2008年开始，苏州市、上海市、北京市、张家港市等一些地方结合自身的经济社会发展需要已经开展了带有农产品目标价格政策性质的制度改革试验和探索，包括粮食收购价外补贴制度、生猪价格指数保险制度、淡季绿叶菜综合成本价格保险制度、夏季保淡绿叶菜价格指数保险，取得重要成效，也存在一些突出问题。

对比国外农产品目标价格制度的主要做法和我国建立农产品目标价格制度的主要探索，对我国建立农产品目标价格制度有重要启示。农产品目标价格制度的主要内容不是一种农产品价格支持制度而是一种具有特殊针对性的农业补贴制度，特别是一种农产品市场损失补助制度，制度的性质是一种限额交易合约，要实行合约治理。农产品目标价格不是一种价格目标、预测价格或参考价格，而是一种政策性补贴价格计算标准；建立农产品目标价格制度的过程绝不是简单地由政府先确定一个价格然后就按差价进行补贴，而是一连串的行动。在农产品目标价格制度中，个人补贴由多方面因素决定，包括农业生产品种、农业生产区域、申请者个人身份、申报核准手续、农作物种植面积、农产品产量、个人直接补贴限额、政府补贴支付方式等。在确定个人补贴过程中，引入个人直接补贴限额、政府补贴支付方式也是非常重要的。在制度设计上，国家要建立一种长效机制，通过对农业生产经营者由于农产品生产价格下降产生的市场损失按照约定条件和程序提供限额补助，实现一定时间周期内实际财政支出负担和需要进行农业补贴的金额保持内在自动平衡。从我国农业支持保护政策的改革创新方向来看，要将建立农产品目标价格制度作为手段而不是目的，实行问题导向，围绕保供稳价、长期发展和解决问题，对现有的政策框架实行保留、取消与修改相结合，逐步建立农产品收购市场全面放开制度、农产品最低收购价及临时收储制度、农产品目标价格制度“三位一体”的新型管理制度总体框架，一个制度各自分别解决一个问题，确保每个制度在解决问题的同时不产生新的问题，充分发挥市场机制在资源配置中的决定作用，更好地发挥政府在促进资源合理配置和建设现代公平公正社会中的重要作用。

注释

①无追索权贷款的意义是农场主可以选择归还贷款本金和利息或者被农产品信贷公司罚没所有抵押农产品来归还贷款，贷款的处置是基于贷款率和相关抵押品的质量及数量。这样，在粮食成熟收获、贷款到期后，如果农产品价格上升，则借款农民归还贷款获得收益；如果农产品价格下降，借款农民可将抵押品出售给公司，抵押品所有权转给公司，相应地充作全额支付了贷款本息，实际上等同于按目标价格出售了农产品，避免了价格下降造成的收入减少；公司收不回贷款本息而取得抵押品，则不能追索贷款。农场主要确保农产品信贷公司获得贷款，必须符合贷款差额补贴条件。市场贷款偿还和贷款差额补贴的规定都是为了防止农场主放弃贷款抵押而转让给农产品信贷公司，这些规定相应地减少了可能增加的美国联邦政府的产品储备，这种储备的增加会使美国的农产品在世界市场上缺乏竞争力。

［1］程国强.我国粮食价格支持政策效果与调整思路研究［R］.国务院发展研究中心招标课题报告，2013.

［2］程国强.中国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择［R］.国务院发展研究中心招标课题报告，2011.

［3］李超民.美国70年来农产品立法与农产品常平仓计划的现实意义［J］.农业经济问题，2004，（4）.

［4］李超民.论美国新政“常平仓计划”受王安石经济思想的影响——兼与卜德先生商榷［J］.西南师范大学学报:人文社会科学版，2002，（6）.

［5］李超民.《1938年农业调整法》与常平仓:美国当代农业繁荣的保障［J］.财经研究，2000，（12）.

［6］李超民.美国当代的“青苗法”:商品信贷公司［J］.世界经济文汇，2000，（5）.

［7］李超民.稳定农业生产，借鉴、建立现代常平仓制度［J］.中国农村观察，2000，（3）.

［8］李超民.美国农业稳定的保障:常平仓与《农业调整法》［J］.福建农业大学学报:社会科学版，2001，（3）.

［9］李超民.中国经济思想史研究的意义:以美国《1933年农业调整法》为例［J］.济南大学学报，2001，（1）.

［10］李超民.思想、制度与启示:中国古代常平仓思想的当代意义［J］.石油大学学报:社会科学版，2001，（6）.

［11］李超民.王安石变法与美国20世纪30年代的新政［J］.西安交通大学学报:社会科学版，2001，（2）.

［12］李超民.常平仓:当代宏观经济稳定政策的中国渊源考察［J］.复旦学报：社会科学版，2002，（2）.