改革视角下中国新型城镇化红利及其释放路径*

2015-12-16王家庭陈天烨

区域经济评论 2015年3期

王家庭陈天烨冯树

一、引言

改革开放以来，我国在城镇化的实践并不均衡。自“十五”计划将城镇化上升至国家重点战略层面后，城镇化便进入了快速建设阶段。“十一五”期间国家对具备城市群发展条件的区域提出了“以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，培育若干新城市群，使之成为集聚产业、创造就业、吸纳人口的重要载体”。尽管同时提出了“合理控制特大城市人口规模的过快增长”，但是地方政府追求经济快速增长的动力明显更强。产业发展不均衡带来的问题导致“十二五”期间，国家发展城市群的要求已经变成了“缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能”。目前看来，城镇化发展中存在的问题主要包括：（1）农民市民化进程严重滞后；（2）土地城镇化快于人口城镇化；（3）城镇空间分布结构与资源环境承载力不匹配；（4）“城市病”问题亟待解决；（5）“千城一面”，城乡建设缺乏特色；（6）体制机制不健全阻碍了城镇化健康发展。

党的十八届三中全会明确指出，“改革开放永无止境”，成立了中央全面深化改革领导小组，加强改革的总体设计和统筹协调。在新一轮改革中，要坚持推进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。其中新型城镇化被众多学者视为提高经济发展质量，优化产业结构的重要途径。《国家新型城镇化规划2014—2020》（简称《规划》）指出，新型城镇化不是新一轮“造城运动”，而是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路。尽管《规划》对今后一个时期新型城镇化的推进做了部署，但新型城镇化红利到底有哪些内涵，其应通过何种路径进行释放仍然值得深入探讨。

目前学者对改革红利的研究主要是从制度角度出发，大致涵盖政治体制改革和经济体制改革两方面。厉以宁（2013）论述了改革红利的概念，认为改革红利是一个国家或地区在特定发展阶段所具有的发展优势以及利用这种发展优势所带来的好处。慕海平（2013）认为改革红利指的是通过制度创新，降低交易成本，创造发展优势，提高发展效率，进而带来超过原来资源配置方式下所能获得的增量收益与回报。黄瑞（2013）从对外和对内改革两部分入手详细探讨了改革红利的概念与内涵。卢现祥、柯赞贤（2014）从利益集团和制度分析的角度论述了释放改革红利的空间，包括构建有限政府、构建发展型国家、完善市场经济体制、加快政治体制改革。肖楠（2013）组织的问卷调查表明公众认为既得利益群体阻挠和政治体制改革相对滞后是充分释放改革红利的最大障碍。迟福林（2013）论述了改革红利释放的五个关系，并且以内需红利和城镇化红利为主简要探讨了改革的新方向。郭春丽（2013）从完善土地承包经营制度、推进农村集体建设用地制度改革、加快征地制度改革和完善节约集约用地制度四个方面论述了土地制度改革对释放改革红利的重要作用。王喜梅（2013）分析了户籍制度改革的成本以及地方政府动力不足的制度原因，提出了通过户籍制度改革释放改革红利的政策建议。徐琳（2013）探讨了改革红利与人口红利、土地红利、进出口红利之间的关系，并认为内需红利、城镇化红利和制度红利将支撑我国未来5到10年的经济发展。赵晓、刘明珠（2013）明确了改革红利的实质是制度变迁红利，并认为围绕新型城镇化建设将提高经济增长质量。沈和（2013）认为提高城镇化质量是谋求新型城镇化红利与改革红利的叠加优势，需在民本位导向、系统性布局、低成本运作、多主体推进、可持续发展五个方面实现重大突破。

从以上文献梳理不难看出，目前学界对城镇化红利的探讨比较零散，往往是夹杂在改革红利中予以讨论，尚未形成统一的认识，而且对新型城镇化红利与改革红利的关系也没有明确的界定。本文从改革的视角出发，明确新型城镇化红利与改革红利的关系，阐释新型城镇化红利的概念与内涵，进而从制度协同创新的角度探索新型城镇化红利的可能释放路径。

二、新型城镇化红利的概念、内涵、组成部分及其释放障碍

（一）新型城镇化红利的概念与内涵

本文定义的改革红利是在原有经济社会发展基础上，通过要素优化配置、政策引导落实和制度完善创新所释放出的额外收益，是一个实现帕累托改进的过程。新型城镇化红利与改革红利类似，指在已有城镇化发展基础上，通过协同推进工业化、信息化、农业现代化，优化城镇化布局和形态，以制度创新为手段推进新型城镇化战略后减少的城镇化成本或增加的城镇化收益。本文认为新型城镇化红利是改革红利的重要组成部分，二者之间是被包含与包含的关系，这与一些学者的研究有所不同（徐琳，2013；沈和，2013）。

理顺新型城镇化红利和改革红利的关系，对探索新型城镇化红利释放路径具有重要意义。新型城镇化战略的重点在于“新型”，即改革在城镇化中的具体表现。若抛开改革单独讨论城镇化红利，不免又会陷入投资拉动的思维定式，将大拆大建和造城运动误认为是城镇化红利。事实上，新型城镇化红利更类似于经济学上关注消费者剩余的社会总福利。本文讨论的是广义的新型城镇化红利，即在新型城镇化过程中，通过制度改革创新提高生产率和要素配置效率，进而释放出的改革红利。这样探讨的好处在于，新型城镇化过程中不同红利之间的释放是一个系统工程，从广义上探讨更容易明确新型城镇化红利的释放机理和内在逻辑。

（二）新型城镇化红利的组成部分及其释放障碍

总体来看，新型城镇化红利主要由新人口红利、新土地红利、新产业红利、新生态红利、基本公共服务均等化红利等部分组成。

1.新人口红利。人口红利指一个国家或一个地区在经发展过程中因人力资源的存在而产生的发展优势及其体现（厉以宁，2013）。人口红利和城镇化结合得最为紧密。改革初期，家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展极大地调动了农村劳动力存量，解放了农村生产力。20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的提出，城市建设和产业发展进入了高速发展的快车道，特别是中国加入WTO之后，出口需求极大地刺激了国际贸易，大量的农民进城务工，形成了较为廉价的劳动力比较优势。据统计，在1978—2012年间，农村转移出来的劳动力年均超过1000万人，支撑了工业的高速发展。但是这种红利释放比较低级粗放，涌入城市的农民工并没有实现同工同酬，在住房、养老、医疗、子女教育等方面也与城镇人口存在差距。

新人口红利与原有廉价劳动力形成的人口红利不同，指在农民市民化过程中提高劳动力质量和释放消费潜力，从而增加的城镇化收益。《规划》指出，到2020年，我国将努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。人的城镇化离不开对转移的农村人口进行安置，因而新人口红利仍然是新型城镇化红利最重要的组成部分。目前制约新人口红利释放的主要障碍有：（1）户籍制度造成了劳动力流动不畅通，同工不同酬现象严重；（2）劳动力质量尚有待提高，潜在劳动力从事的仍是较为低级的工作；（3）落户意愿与消费能力不匹配（刘传江、程建林，2008），转移劳动力对消费内需的拉动作用不够显著；（4）人口生命周期进入缓慢增长阶段，人口老龄化严重（王丰，2007）。

2.新土地红利。土地红利指随着城镇化和工业化水平的提高，用地需求与用地供给之间的矛盾导致土地价格的上涨。其农村分配主体包括地方政府、用地企业和农民（村集体），城市分配主体包括地方政府、用地企业和城市居民（张广辉、魏建，2013）。我国目前土地所有制度包括两种，城市土地由国家代表全体人民占有，农村土地由农村集体经济组织代表全体农民占有。1998年分税制改革以来，土地红利支撑了城市的快速发展，土地出让金成了地方政府进行城市建设的主要资金来源。但是农村土地的流转途径并不通畅，强拆引发的群体性事件时有发生，农民只享受到了土地增值过程中的小部分利益。城市土地浪费现象严重，土地集约程度不高。

新土地红利指农村土地流转、使用过程中减少的城镇化成本和增加的城镇化收益。《规划》指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”农村土地经营将成为新的经济增长点，与国有土地相同地位将会较大幅度提升农民的土地收益，让农民享受土地溢价的成果。目前制约新土地红利释放的主要障碍有：（1）各地土地确权进度不一，农村土地流转的基础尚待完善；（2）农村土地流转机制设计和交易市场尚未建立（黄祖辉、王朋，2008）；（3）耕地保护迫在眉睫，距18亿亩耕地红线仅一步之遥。

3.新产业红利。产业红利指在产业形成、演变、集聚和结构调整中形成的比较优势及其体现。我国目前产业分布不够合理，“东强西弱”的格局并未得到显著改善，重工业集中情况较为严重。这不仅造成了人口集中的公共服务压力，更对环境造成了较大影响。党的十八届三中全会指明，“市场在资源配置中其决定性作用”，“鼓励非公有制资本参股国有投资项目，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”因此，新型城镇化是调整产业结构的绝佳机会。

新产业红利指在产业转移、结构调整和农村创业过程中增加的城镇化收益。由于东部劳动力成本逐年上升，资源要素与环境压力逐年增大，中部、西部经济发展水平尚有待提高，产业转移存在内生动力。但新型城镇化过程中产业转移并非简单的空间移动，也绝不是污染转移，必须结合结构调整达到产业升级的目的。目前制约新产业红利释放的主要障碍有：（1）行政思维严重，区域协作意识薄弱，地方政府转移产业动力不足；（2）民营资本与外资资本参与国有投资项目渠道尚未打通，价格管制也影响了产业调整（于珍、李保明、施祖麟，2010）；（3）以金融业为代表的生产性服务业在经济欠发达地区发展较缓慢。

4.新生态红利。生态红利一般被认为绿色经济发展的代名词，多见于各地宣传地方经济发展模式的报道中，目前尚未有学者对生态红利进行定义。我们认为生态红利指地方根据自然资源与社会现状，将低碳、环保等绿色思维融入地方经济发展所形成的比较优势。我国高速发展将发达国家几百年逐步遇到的问题压缩到几十年集中出现，高能耗、高污染的粗放增长方式已经显露出了很多弊端。全国653个市2860多个县1.9万个建制镇都要在本辖区实现工业化，这显然不切实际，由此造成的环境污染可想而知。发达国家走过的“先污染、后治理”的道路机会成本过大，并不适宜我国采用。因此，发现并形成生态红利是目前经济健康发展的重要任务。生态红利在城镇化中的体现之一是循环经济城市建设（王家庭、冯树，2013），我国已经取得一定经验。

新生态红利指在新型城镇化过程中，加强循环经济城市和智慧城市建设，重视环境和人文因素，形成独具特色的城镇化模式过程中形成的城镇化收益。生态文明建设在十八大后被提到了非常重要的位置，是科学发展观的深刻体现。生态文明建设不能与城镇化割裂开来，恰恰相反，推行新型城镇化过程中应积极释放“绿色”红利。目前制约新生态红利释放的主要障碍是：（1）地方产业同构现象极为严重，追求工业化拉动经济增长的思维尚未转变；（2）已经形成的污染尚未得到良好处理办法；（3）产业“绿化”技术成本过大，不具备可应用性。

5.基本公共服务均等化红利。基本公共服务均等化红利指新型城镇化过程中实现交通、教育、医疗、通信、养老等基本公共服务均等化所释放的城镇化收益。这被认为是新型城镇化最直接的红利之一。据迟福林（2013）测算，未来10年，我国新增城镇人口将达4亿左右，农民工市民化最低需要人均10万元的固定资产投资，由此产生的投资需求将达到最少40万亿。加上由基础设施建设派生的其他产业发展，新型城镇化有望带动百万亿元规模的经济增长。

必须注意的是，新型城镇化的前提是保证质量，核心思想是以人为本。基本公共服务均等化也不完全等于大范围的基础设施建设。基本公共服务均等化推进速度要结合当地现状与产业调整，做到满足需求，适度超前。目前制约基本公共服务均等化红利释放的主要障碍有：（1）教育、医疗等基本公共服务供给不均衡现象严重，经济欠发达地区从业人员缺口大；（2）地方政府间接财权与事权不对称，转移支付效率较低（曹静晖，2011）；（3）民生评价在政府政绩考核中的地位有待更加明确。

三、改革视角下新型城镇化红利的释放路径——制度协同创新

从上文分析能够看出，新型城镇化红利的不同组成部分制约因素存在交叉，其释放也是不可割裂的系统工程。从改革视角来看，新型城镇化红利的释放路径主要依靠制度协同创新。本文提出了八条新型城镇化红利的可能释放路径，见图1。

（一）通过户籍分类制度改革，释放新人口红利和基本公共服务均等化红利

图1 改革视角下新型城镇化红利的释放路径——制度协同创新

户籍分类制度造成了比较严重的同工不同酬现象，影响了劳动力的流动，其背后是各地基本公共服务的巨大差异。户籍分类制度改革的核心在于将户籍与基本公共服务分离，让流动人口也能享有本地居民基本相同的权利，从而推进就地城镇化。户籍分类制度背后的基本公共服务改革要“加法”和“减法”并重，一方面要提高经济欠发达地区的基本公共服务水平，另一方面可以适当转移过于集中的基本公共服务资源。户籍分类制度改革为劳动力提供了更完善的基本保障后，还将是释放消费潜力。可尝试打破区域行政界限，以城市群建设为依托，推进区域内户籍分类制度改革，探索区域内基本公共服务实现均等化的可能性。

（二）通过劳动力分类培养改革，释放新人口红利和新产业红利

新型城镇化转移的劳动力潜力巨大，但劳动技能有待提升，尚不能形成高质量的新人口红利。提升劳动力质量指的是农民由非熟练工向熟练工转变，此处的熟练工包括务农人员。落实新型城镇化过程中的人才缺口主要是高技术人才和服务型人才，因此政府应推动劳动力分类培养机制，为农民提供更多的提升渠道。改革现有教育体系，切实有效地推进高等教育和职业教育改革，做好校企对接，千方百计提高农民的劳动能力，以适应新的劳动岗位，引导农民在就业中实现市民化。为具有外出务工经验，有较高劳动能力和管理能力的农民工提供更多优惠政策，吸引其返乡创业，安置更多的农村人口。

（三）通过土地确权和土地流转制度改革，释放新土地红利和新产业红利

土地确权是土地流转改革实现的基础，更是新土地红利释放的前提条件。尽管作为2010年中央一号文件的重要要求，目前我国各地土地确权的进展进度并不一样。各级政府需要对宅基地使用权、农村土地承包经营权和集体建设用地使用权予以明确，落实到每一户农民头上，完善农村集体经营性建设用地市场化，推动农民集体土地与城市国有土地“同地、同价、同权”。这样也能确保农民成为土地流转的主要受益人，尽量避免因出让土地获得赔偿后经营不善返贫。土地流转制度改革后，通过完善土地入股、土地置换等制度，控制土地增量，用好土地存量，农村集体经营性建设用地上的产业通过集约利用将释放更多红利。

（四）通过生态补偿和耕地保护制度改革，释放新土地红利、新产业红利和新生态红利

我国距18亿亩耕地红线仅有一步之遥，耕地质量更让人堪忧。倘若新型城镇化占用大量耕地，将对粮食安全和生态安全产生极大威胁。国土资源部需要加强对耕地资源的监管，各地政府也要科学合理地规划土地用途，最大限度地保护耕地。地方政府应实行最严格的源头保护制度、责任追究制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度，避免生态环境进一步恶化。地方政府还应根据生态功能区界定开发的程度和范围，引进和发展环保产业，通过补贴等方式降低环保产业技术应用成本，将新产业红利和新生态红利的释放结合起来。

（五）通过区域合作制度改革，释放新产业红利和新生态红利

地方行政思维固化和区域合作意识淡薄是引起地方产业同构现象严重和生态恶化的重要原因。以京津冀地区为例，北京承载过多资源和功能的同时造成了天津发展较缓慢，河北发展受局限，其他省份省会和地级市也存在类似情况。深化落实区域合作制度改革将极大地缓解类似问题。国家应根据主体功能区定位对国有产业做出调整和转移，对产能过剩的产业引导其合并和关停。各地政府城市群建设的要求探索成立区域专项合作小组。政府要进一步减少行政审批，完善法制环境，能交给市场解决的尽量交还市场，做好政策引导和宏观调控。

（六）通过非公资本参与国资项目制度改革，释放新土地红利、新产业红利和基本公共服务均等化红利

目前非公有制资本参与国有资本项目渠道仍不畅通，民营资本利用效率较低。新型城镇化实现基本公共服务均等化需要大量资金，单靠政府财政难以支撑，特别是经济欠发达地区。推进非公资本参与国资项目制度改革，在保证国有控制的前提下探索民资、外资参与城镇化建设的可行路线。非公资本参与土地流转将释放更多活力，创新产业调整形式。民营资本在金融方面亦有很多创新机会，譬如成立更多的社区银行服务小微企业发展，不仅发挥民营资本的优势，更能够鼓励创业，创造更多的就业岗位吸收转移劳动力。

（七）通过促进服务业发展改革，释放新人口红利、新产业红利和基本公共服务均等化红利

新型城镇化释放的劳动力将成为服务业的重要补充，在目前需求尚未满足的情况下，消费性服务业和生产性服务业都将迎来快速发展的机会。但目前如供电、邮政、电信、铁路、航空等行业仍然处于垄断状态，开放程度不够，而医疗、教育、养老等行业集聚情况严重，分布不够均衡。坚持完善服务业行政管理体制，以网运分离、政企分开、政事分开、政资分开等形式推进服务业市场化改革，不仅需要地方政府的努力，更需要中央层面的顶层设计和统一部署。

（八）通过权力清单和政绩考核机制改革，全面释放新型城镇化红利

城镇化实践中走过的弯路与地方政府片面追求经济发展有极大关系，背后是政绩考核以牺牲民生、生态为代价，过分注重经济发展。推动政绩考核机制改革是新型城镇化顺利推进的重要保证。首先，要降低GDP在政绩考核中的比重，保证最低增速，重点增加民生因素和生态因素的比重。其次，要加快明确各级政府权力清单，“将权力关进制度的笼子”，减少行政审批事项，能交给市场、应该交给市场的都交由市场处理。政府做好保障和兜底工作，通过激活一切劳动、知识、技术、管理、资本的潜力来全面释放新型城镇化红利。

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