中国城市健康发展评价①*

武占云 单菁菁 耿亚男

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，中国城镇化进程快速推进。1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，已达到世界平均水平，100万人以上的特大城市已达66个。然而，伴随着城市的规模扩张和粗放发展，城市发展出现了一系列亟待解决的城市化亚健康问题，如人口过度集聚、交通拥堵问题严重、公共安全事件频发、城市污水和垃圾处理能力不足、环境污染加剧、城市管理运行效率不高、公共服务供给能力不足等问题不断涌现并日益严重，城市的健康、可持续发展受到严重威胁。因此，在中国城镇化进程快速推进、各类城市病不断涌现、城市发展方式亟待转型的关键时期，建立一套系统、科学的城市健康发展评价指标体系，以测度、检查中国城市发展的健康水平和状况，提出中国城市由亚健康转向健康发展的新型模式，对推动中国城镇化积极稳妥地向健康方向发展具有重要的理论和现实意义。

一、“健康城市”的研究回顾

“健康城市”的理念是世界卫生组织（WHO）在20世纪80年代，基于城市快速发展而带来的一系列相关问题而提出的，是为了在“以人为本”和“可持续发展”的目标下，引导城市朝着健康的方向发展。世界卫生组织将健康城市定义为“应该是由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合发展的一个整体，应该能改善其环境，扩大其资源，使城市居民能相互支持，以发挥最大潜能”。世界卫生组织欧洲地区办公室于1986年设立了“健康城市项目”，致力于号召地方政府通过政治参与、制度变革、能力构建、协作规划以及创新计划等多种方式来推动城市的健康发展。Colin（1997）等指出健康的城市生态系统不仅意味着自然环境和人工环境的健康和完整，也包括城市居住者的健康和社会健康。Hancock（2000）基于经济、环境和社会之间的相互关系，首次较全面、系统地提出了健康城市的概念和框架，指出健康城市应具备以下5个条件，即环境的支持力足够支持人类及其他生物的生存、社会的凝聚力、足够的经济实力、生态可持续性以及宜居的城市。

总体而言，既有的关于城市健康发展的研究可以分为两类：第一类是基于WHO“健康城市”理念，研究制定具有指导性和操作性的城市健康行动计划，但这类研究多是从健康人群、健康服务、健康环境等层面界定健康城市，而非涵盖作为社会经济综合体的城市健康的全部特征。第二类则从可持续发展、人居环境、资源转型等角度，系统探讨并建立衡量城市可持续发展、生态宜居等方面的指标体系，但这些指标体系与城市的健康发展仍有区别。例如，可持续发展指标主要是从城市长远利益出发提出的理想目标，更加关注城市未来的可持续发展能力，对城市发展的健康状况关注较少；人居环境指标更加关注城市的居住和生态环境，对经济系统是否健康高效、社会系统是否和谐与公平等关注的较少；资源转型发展更加关注经济发展绩效和资源环境的可持续性。

本文认为，城市健康发展是一种全新的城市发展模式，追求的是城市生态系统、社会系统和经济系统的健康、协调、可持续发展。健康城市的建设，必须立足基本国情，针对当前城镇化过程中存在的问题，以科学发展观和“五位一体”总体布局思想为指导，以资源环境的合理开发利用和保护为基础，以低碳高效的经济发展为前提，以保障和改善民生为重点，以健康管理和健康文化为保障，实现健康经济、健康环境、健康社会、健康文化和健康管理的良性循环，逐步形成经济高效、社会和谐、环境友好、文化繁荣和宜居安全的城市健康发展新格局。

二、城市健康发展指标体系与评价方法

基于上述城市健康发展的内涵与特征，结合各地健康城市建设的具体实践，本文遵循科学性、系统性、可操作性和导向性等4项原则，从健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理等5个方面，构建一套城市健康发展评价指标体系，具体内容如表1所示。

表1 城市健康发展评价指标体系

本文评价数据主要来源于2012年和2013年的《中国统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国城市（镇）生活与价格年鉴》，以及各省市统计年鉴、各城市国民经济与社会发展统计公报、各省及各城市环境质量公告、各城市官方网站数据等。城市健康发展评价包括经济、社会、环境等诸多方面，涉及大量不同性质的指标和数据，具有不同的量纲和数量级，无法直接进行加总和比较，因此，本文首先采用指数化法对各类指标数据进行无量纲化处理和逆指标的同趋化处理，对个别城市部分指标的数据缺失问题，利用该城市该项指标的历史数据进行回归分析并通过趋势预测填补缺失数据。随后，通过德尔菲法初步确定指标权重，再利用因子分析法进行因子和权重的检验、校正，从而建立综合评价模型。在分别计算得出健康经济指数、健康文化指数、健康社会指数、健康环境指数、健康管理指数的基础上，综合计算和形成城市健康发展指数（UHDI）。

其中，Ih（h=1，2，3，4，5）分别为健康经济指数、健康文化指数、健康社会指数、健康环境指数和健康管理指数；λi为i项指标的权重；λij为i项指标下的第j因子变量的权重；Zij为i项指标下的第j因子变量的标准化值；Ah（h=1，2，3，4，5）为各分项指数的权重；m为各指标所包含的因子数量；n为各指数所包含的指标数量。

三、中国城市健康发展的格局与特征

根据城市健康发展评价指标体系，本文对2013年除拉萨市、三沙市以外的287个地级及以上建制市①的健康发展情况进行综合评价②，按照国家统计局的统计口径，将上述城市分为特大城市（含超大城市）、大城市、中等城市和小城市等4组③，并进行分组评价和分项评价，具体结果如下。

（一）城市健康发展水平普遍较低，亚健康城市比重较高

从全国城市发展的总体情况来看，相比于伦敦、纽约、巴黎、卢塞恩等一些发达国家的城市，我国城市的健康发展水平普遍偏低，城市内部发展不平衡现象较为突出，特别是健康经济、健康文化和健康社会指数远低于健康管理和健康环境指数，城市健康发展面临严峻挑战（见图1）。2013年度城市健康发展指数综合排名前10位的城市依次为：深圳、上海、北京、佛山、苏州、中山、杭州、珠海、无锡和南京，其中珠三角城市占4席，长三角城市占5席，京津冀城市占1席。在综合指数得分最高的城市中，综合排名第1的深圳，健康经济、健康文化、健康社会和健康环境均位居前3位，而健康管理仅位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面不甚理想；上海综合排名第2，健康环境排名第47；北京综合排名第3，健康经济、健康文化和健康社会排名均位居前茅，但健康环境排名第206④，健康管理排名第85。这表明我国健康发展指数综合排名靠前的城市同时存在明显的发展“短板”，指标得分很不均衡。

图1 全国城市健康发展指数及各分项指数均值

为了进一步测度和检查中国城市发展的健康水平和状况，我们综合考虑五项指标得分及分布，按指标得分将城市划分为两类——健康城市和亚健康城市，划分结果如表2所示。其中，健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理5项指数均高于所有城市中位数的城市为发展状态相对健康的城市，包括深圳、中山、佛山、上海、苏州、常州、无锡、东营、南京、长沙、珠海、扬州、杭州、沈阳、镇江、大连、南通、烟台、惠州、克拉玛依、湘潭、威海和南昌等23个城市，而综合排名位居第3位的北京，由于健康环境指数排名靠后（位居全国第206位），未进入健康城市行列。在健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理5项指标中，如果有一项或一项以上低于该项指数的中位数，则表明该城市发展存在明显的“短板”，处于亚健康状态。总体来看，当前全国287个地级市处于健康发展状态的不到十分之一，包括北京、天津等在内的近九成城市处于亚健康发展状态。

表2 健康城市类型划分

（二）省域健康发展差距明显，东强西弱格局显著

从区域角度观察，在城市健康发展指数综合排名前50位的城市中，位于东部地区的城市有32个，占总数的64%，位于中、西部地区和东北地区的城市分别有6个、8个和4个，占总数的36%。其中，深圳位居东部地区健康城市首位，长沙位居中部地区健康城市首位，大连位居东北地区健康城市首位，鄂尔多斯位居西部地区健康城市首位（见图2）。鄂尔多斯作为矿产资源型城市，近年来大力调整优化产业结构，加快淘汰落后产能和重污染企业，形成了以煤炭为主导，以化工、电力、燃气、冶金、装备制造和电子信息等产业为重点的多元产业体系。2013年，城镇居民人均消费性支出达27488元，空气质量优良天数达到93%，健康环境指数位居全国前列。但相比经济建设、民生建设和环境保护，目前鄂尔多斯市在文化建设和城市管理方面还存在着较为明显的短板。

总体而言，2013年，中国城市健康发展存在着严重的空间不平衡现象，东强西弱格局显著。东部地区的城市在健康发展水平上表现最佳，综合指数为45.54；其次是中部地区和东北地区，综合指数分别为40.29和39.52；而西部地区居于末位，综合指数为38.38(见表3)。四大区域在各分项指标上也基本遵循这一规律，其中东北地区的城市在文化建设和生态环境建设方面较为滞后，中部地区在城市管理方面还有待改善，西部地区的社会和民生问题是其最突出的短板，东部地区的城市虽然整体发展水平较高，但结构性不平衡现象依然突出，面临加强文化建设和经济转型升级的艰巨任务。从省域角度观察⑤，城市健康发展指数综合排名前5位的省份（直辖市）依次为上海、北京、天津、新疆和浙江（见图3）。

图2 2013年城市健康发展指数综合排名前50位的城市

表3 四大区域城市健康发展指数比较

图3 省域城市健康发展指数比较

为进一步分析城市健康发展的空间格局，我们采用空间自相关指数对城市健康发展指数和5项分指数进行探索性空间结构分析，分析结果如表4所示。Moran's I测度考察变量空间取值的相关性，其取值范围为［-1，+1］。若数值大于零，则说明各城市间的相互作用是空间正相关，数值越大表示空间相关性越强；若数值小于零，则为负相关。由表4可知，城市健康发展指数的Moran's I为0.2133，且高度显著，说明城市之间存在明显的学习效应、协同效应和网络效应，城市的健康发展将会带动和促进区域的健康发展。在5项分指数中，健康环境和健康管理的Moran's I值最大，表明城市管理和生态环境建设的空间相关性更高，更需要跨区域的协作与治理。根据《国家新型城镇化规划》，发展城市群已经成为重要的国家战略，是“支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，而城市群的健康发展离不开区域协同与合作。以京津冀为例，当前京津冀地区的城市发展普遍面临着环境问题的严重困扰。根据绿色和平组织发布的中国74个城市2013年的PM2.5年均浓度排名，年均浓度最高的20座城市中，有10个位于京津冀地区，而大气环境的改善需要城市自身的努力，更需要跨地区的共同治理与保护。为此，2013年国家环保部、发改委等多部门联合发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等一系列文件，《京津冀地区生态环境保护整体方案》也即将出台，旨在进一步推动区域性的环境保护和污染防治联合行动，并建立跨行政区的联动协调机制。

表4 城市健康发展指数及各分项指数的空间相关分析

（三）大城市综合指数总体占优，但环境质量不容乐观

表5 不同规模城市的健康发展指数比较

从城市分组评价结果来看，2013年中国城市健康发展表现出较为明显的规模特征，特大城市组的健康发展指数为46.34，大城市组为40.84，中等城市组为39.22，小城市组为36.67。从现有阶段来看，大城市的健康发展指数依然相对较高（见表5）。从各项指标来看，特大城市由于规模效应和集聚经济优势，经济效益突出，发展基础较好。同时，由于有雄厚的物质基础做支撑，其文化建设和社会建设也往往走在全国前列，但在环境质量方面却不容乐观。以人口规模超过300万人的16个特大城市为例，除深圳、上海和青岛3座城市的健康环境指数分别位居全国第2、第47位和第39位外，其他13个城市的健康环境指数排名整体靠后。从健康环境指数的具体构成来看（参见表2），特大城市的资源利用效率虽然普遍较高，但人均公共绿地面积和建成区绿化覆盖率仍然较低，尤其是空气质量问题十分严重。根据绿色和平组织发布的全国74个城市2013年的PM2.5年均浓度排名，PM2.5年均浓度最高的前20个城市中有15个特大城市。

（四）城市间公共服务差距巨大，中等收入城市发展相对平衡

从5项分指数来看，健康经济、健康文化和健康社会3项指数的平均分值都相对较低，表明中国城市无论是在经济发展质量还是在城市的文化建设和社会建设方面，均存在较大的提升空间（见图4）。从287个地级市的得分分布来看，健康社会指数的差异最大，得分最高的北京和得分最低的绥化之间的差距高达12倍之多，反映出中国城市之间的基本公共服务水平和质量差异非常显著，推进基本公共服务均等化的任务艰巨。从健康环境指数来看，75%的城市得分集中在60-85，表明中国城市在健康环境建设方面虽然存在着一定程度的空间差异，但差异程度远小于社会建设。各城市间差异程度最小的是健康管理指数，相对而言，中国各地城市在管理方面呈现出一定程度的趋同性。

图4 中国城市健康发展指数离散度比较

从城市经济发达程度来看，在中国287个地级市中，有12%的城市（33个）人均GDP超过了7.95万元，根据世界银行2013年最新标准⑥，已经达到高收入国家水平，这些高收入城市在经济效率、文化建设、社会建设、生态环境和城市管理等各个方面的表现均优于收入水平相对较低的其他城市，尤其是在社会建设方面，高收入城市的健康社会指数分别高于中等偏上收入、中等偏下收入城市16.68和26.63（见表6）。这一方面表明，经济建设是城市发展的基础，经济发达的城市将会有更高能力去改善其民生与社会建设；另一方面也表明，通过近年来的努力，中国城市内部经济与社会发展不平衡现象正在逐步得到改善。另外，近三分之二的城市人均GDP在2.57万-7.95万元，相当于中等收入国家水平，与高收入和低收入城市相比，中等收入城市的健康经济、健康文化和健康社会3项指标较为平衡，健康环境和健康管理与高收入城市的差别也不大，整体上呈现较为健康发展的状态。对于中等收入偏下城市（人均GDP低于2.57万元），社会建设仍是城市健康发展的最大“短板”，需要中央政府加大财政转移支付的力度，把更多的财力和物力投向经济欠发达地区的基础教育、医疗卫生、社会保险、住房保障、就业服务等领域，缩小地区之间、城市之间基本公共服务水平的差距，促进资源均衡配置、发展机会均等，保障人的健康、全面发展，这也是健康城市建设的根本出发点和落脚点。

表6 城市人均GDP与城市健康发展水平

四、促进城市健康发展的对策建议

总体而言，现阶段中国城市健康发展水平普遍较低，亚健康城市占比较高，东强西弱格局显著，省域健康发展差距明显，大城市环境质量问题突出，城市健康发展的整体状况不容乐观，推动城市由亚健康向健康转型的任务艰巨。为此，本文特提出以下建议。

（一）发展循环经济，构筑城市健康发展的牢固基石

经济建设是城市发展的基础，以低资源消耗、低环境负荷的方式实现经济高效运转是城市健康发展的基本前提。因此，应积极发展循环经济，促进资源的高效利用和循环利用，以更少的资源使用和更小的环境影响实现更高质量的经济发展。具体而言，一是加快构建循环经济产业体系，包括生态工业循环体系、生态农业循环体系、旅游和循环经济服务产业体系等，推动清洁生产、绿色生产、低碳生产；二是构建清洁能源和资源回收利用体系，重点包括大力发展各种清洁能源和可再生能源，优化中国以化石能源为主的能源结构；加强废水、固体废弃物回收、处理、利用的基础设施建设，推动水和固体废弃物的循环利用；三是构建循环型消费体系，制定合理的绿色消费政策，培育环境友好的商品与服务体系，用规章制度和市场杠杆引导绿色生产、绿色消费，营造绿色生活、绿色消费的环境。通过转变资源利用、生产和消费模式，逐步从高能耗、高污染、低效率的传统粗放式发展模式过渡到可持续、能循环、高效率的绿色发展模式。

（二）加强空间管控，坚守城市健康发展的生态底线

城市健康发展的核心是以人为本，一个健康的城市必须能够为居民提供质量洁净、安全的自然环境。为确保城市的健康发展，应严格划定城市增长边界，防止城市无序扩展，对城市开发规模和节奏进行弹性管制；坚守城市健康发展的生态底线，明确基本农田、绿地、林地和湿地等生态资源的总量和布局，加强空间管控，形成生产、生活、生态空间的合理结构，保障城市健康、可持续发展。

（三）加大转移支付，促进社会公平，提高人民福祉

在国家层面，要以促进产业合理布局和区域协调发展为重点，引导农业转移人口合理流动和就近城镇化，并逐步建立起以常住人口为依据、“人财”挂钩的财政分成和转移支付制度。国家及省级财政应以专项转移支付为主要手段，逐步加大对农业转移人口集中流入地的财政支持，根据各地区吸纳农业转移人口的规模和数量，每年定向给予相应的财政补贴，重点支持地方政府在农业转移人口市民化的公共服务、住房保障、义务教育等方面的建设，并对成绩突出地区给予相应的奖励。省级政府也可参照上述方法，建立农业转移人口市民化的专项基金，加强对本省农业转移人口集中流入城市的补助，支持各市县为跨地区迁移的农业转移人口提供均等化的基本公共服务，特别是要对农业转移人口的保障住房建设给予财政支持。

（四）健全制度体系，形成城市健康发展的长效机制

首先，积极推进教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域的改革创新，加快推动基本公共服务均等化，让城市发展成果更多、更公平地惠及全体人民；其次，建立健康城市动态评估监测机制，突破原有的卫生层面、环境层面的理解和绩效评定，加大对资源消耗、生态效益、公共安全、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等方面的评估监测，并将之与地方官员的政绩考核挂钩；再次，建立健康城市建设的公众参与机制，推动包括政府机构、企业、各类社会组织和社会公众共同参与的健康城市建设，以有效解决涉及多重领域的健康城市建设问题。通过健全体制机制，推动健康城市从项目式创建走向常态长效管理、从运动式创建走向城市建设轨道，确保健康城市的可持续发展。

注释

①本文研究范围仅限于中国大陆地区，不包括港澳台地区的城市。拉萨市、三沙市因为缺乏相应统计数据，亦不纳入本次评价范围。②受数据可获得性的限制，基尼系数、工业废水排放达标率、房价收入比、刑事案件发生率等4项指标暂未纳入本次城市健康发展测评，“人均受教育年限”以“万人在校高中生数”替代。③根据国家统计局统计口径，以市区（不包括市辖县）的非农业人口总数对城市规模进行划分，200万人口以上的为超大城市，100万至200万人口的为特大城市，50万至100万人口的为大城市，20万至50万人口的为中等城市，20万以下人口的为小城市。④根据北京市环保局公布的城市空气质量监测报告，2013年北京空气质量优良的天数为176天，仅占全年的48.2%，重污染累计58天，占15.9%；PM2.5年均浓度89.5微克/立方米，全年PM2.5达标率仅为55.9%，健康环境排名仅居全国第206位。环境问题成为城市发展的最大“短板”。⑤因数据缺乏，本文的省域评价不包括西藏自治区。⑥根据世界银行2013年标准，人均GDP低于1035美元为低收入国家；人均GDP为1035-4085美元为中等偏下收入国家；人均GDP为4085-12616美元为中等偏上收入国家；人均GDP不低于12616美元为高收入国家。

［1］刘学科，孙伟平，胡文臻.生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告（2014）［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

［2］江捍平.健康与城市［M］.北京：中国社会科学出版社，2010.

［3］汪阳红，卢伟.优化城市群生产生活生态空间结构的总体思路［J］.中国发展观察，2014，（1）.

［4］周向红，诸大建.现阶段我国健康城市建设的战略思考和路径设计［J］.上海城市规划，2006，（6）.

［5］Colin McMullitan.Indicators of urban ecosystems health［C/OL］.Ottawa:International Development Research Centre（IDRC），1997.http://www.idrc.ca/ecohealth/indicators.html.

［6］Hancock.Urban ecosystem and human health:A paper prepared for the Seminar on CIID-IDRC and urban development in Latin America［C/OL］，Montebideo，Uruguay，April 6—7.2000.Http://www.idrc.ca/locro/docs/conferencias/hanco ck.html.