浅议林业项目建设与资金管理

范子燕

(黟县林业外资项目办公室，安徽 黄山 245500)

浅议林业项目建设与资金管理

范子燕

(黟县林业外资项目办公室，安徽 黄山 245500)

本文介绍了林业项目的种类、林业项目的资金渠道，以及申报林业项目应注意的事项、做好林业项目建设组织实施的程序，指出了林业项目实施中存在的主要问题，并提出加强林业项目管理和资金管理的主要措施。

林业项目；资金管理；程序；措施

近年来，国家确立了以生态建设为主的林业发展指导思想，陆续启动实施了天然林资源保护、退耕还林、长江防护林、生态公益林补偿等林业重点工程，中央财政连续多年加大投入发展林业，为林业的发展注入生机与活力。国家在大幅度增加林业投入的同时，也对加强林业建设项目和资金的管理提出了新的更高的要求，国家对这些林业项目不仅有严格的质量要求，而且有严厉的资金监管措施，一旦在工程质量和资金使用上出现问题，都将严重影响林业局的形象和声誉，也影响林业干部职工的前途命运。从近几年相关部门对林业建设项目的检查情况看，绝大部分项目能够按照“严管林、慎用钱、质为先”的要求规范项目管理和资金管理，但在部分项目实施过程中也暴露了一些违规、违纪甚至违法的问题，出现这些问题最直接、最重要的原因是没有严格按照国家相关法律法规和程序办事，极少数职工责任心不强、法律意识淡薄所致。实施好林业项目、管好用好资金既是林业工作人员责无旁贷的责任，也是确保林业持续快速健康发展的根本要求。

1 林业建设项目种类和资金渠道

作为一个具体的工程项目，它包括立项、评估、设计、开工、实施、竣工、运行七个连续阶段。通过这连续的七个阶段，完成了从“资金（产）投入”到“效益产出”的一个完整的循环。

1.1 林业建设项目的种类

1.1.1 按建设内容分

（1）营造林项目：如退耕还林工程、长防林工程、世行贷款造林项目、中德贷款造林项目等；（2）基础设施建设项目：如林木种苗工程、重点火险区综合治理工程、森林病虫害防治工程，林业站、检查站、森林公安派出所、林业推广站等林业基层单位基础设施建设项目；（3）生态保护项目：如中央森林生态效益补偿项目、地方森林生态公益林补偿项目等；（4）产业建设项目：主要指速生丰产林、木竹加工、林产品加工、经济林培育等方面的项目。

1.1.2 按建设性质分

可分为新建项目和改、扩建与更新改造项目，改、扩建与更新改造项目是指改建、扩建、恢复、迁建及固定资产更新和技术改造项目。

1.1.3 按经济用途分

可分为经营性项目、非经营性项目。

1.1.4 按建设规模分

可分为大型项目、小型项目，通常把项目总投资在5 000万元以上的经营性项目和3 000万元以上的非经营性项目作为大中型项目，其他作为小型项目。

1.1.5 按照资金来源分

可分为国家建设项目、社会投资项目、外资建设项目。

1.2 林业建设项目的建设程序

（1）项目建议书阶段：也称项目立项阶段。

（2）可行性研究报告阶段：也称项目评估阶段。可行性研究报告是建设项目前期工作的核心内容，是项目决策的基础。可研报告是从技术和经济上分析论证项目是否必要、合理、可行，全面评估项目的社会效益、生态效益、经济效益等，从现实和未来必要因素研究分析各项建设条件的落实情况和满意程度，并附有按规定取得相关单位的许可、承诺或证明材料。可研报告的核心任务就是要回答项目建设的必要性和可行性。

（3）初步设计阶段：设计文件是安排建设项目投资和组织施工的主要依据。初步设计的建设内容、空间区域和建设标准不得超过获得批准的可研报告范围，初步设计需列明各单项工程和单体工程的建设内容、建设标准、用地规模、主要材料和设备选择等，其内容包括：设计说明、图纸、主要设备材料用量表和投资概算等，并且达到国家规定的深度要求。

（4）建设准备阶段：包括计划、组织、监督等管理工作的准备，以及材料、设备、运输等物资条件的准备。

（5）建设实施阶段：按照项目设计的具体内容和程序施工。

（6）竣工阶段：竣工验收分为自查验收、竣工验收两个阶段。竣工验收的条件：①全部完成各单体工程验收；②竣工决算报告、审计报告、项目建设总结报告等编制完成；③招投标、合同、协议、监理资料、图片资料等文件档案资料归集完整。通过竣工验收，可以检查建设项目实际形成的生产能力或效益。

（7）评估阶段：是在项目运行一定时期后，对已实施的项目进行全面综合评价，分析项目实施的实际经济效果和有效影响力，为今后的决策提供经验和教训。

其中需要履行报批手续的有：项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审批、竣工验收批复。

1.3 资金渠道

按照投资来源可分成中央级资金和省级资金。

1.3.1 中央级资金

（1）中央预算内基本建设投资：实施二类项目，一类是营造林项目，如长防林、中幼林抚育、珍稀树种培育、特殊林木后备资源培育、油茶产业发展等；另一类是基础设施建设项目，如国有林场危旧房改造工程、森林防火物资储备项目、森林防火项目、森林公安警用装备项目、林业站建设、木竹检查站建设、森林派出所建设、科技推广站建设、野生动植物保护站建设、林木种苗质量监督检验建设、基本建设财政贴息项目、国家级自然保护区建设项目、国家级森林公园林相改造项目、湿地保护工程项目、林业血防林建设项目、林业有害生物防控体系基础设施建设项目、其他防护林建设项目、三八林基地建设项目等。

（2）中央预算内专项资金（国债资金）：林业国债资金主要用于长防林及珠防林工程、种苗工程、森林病虫害防治工程、自然保护区建设工程、重点火险区综合治理工程、退耕还林种苗补助和林业科技推广项目七个方面。

（3）中央财政专项补助资金：主要用于中央森林生态效益补助资金、退耕还林财政补助资金（含现金补助和粮食补助）、国有贫困林场扶贫资金、林业有害生物防治补助经费、林业专项事业费（用于林业科技新技术研究、竹藤中心经费等）、林业项目贷款贴息，财政森林公安转移支付资金、育林基金转移支付资金、成品油价格改革财政补贴资金、国家级自然保护区补助经费、造林补贴林下经济示范项目、造林补贴资金、森林抚育补贴试点资金、林木良种补贴资金、现代农业生产发展资金项目和森林保险保费补贴十六个方面。

（4）部门农业综合开发资金：主要是农发长防林生态示范项目、林业生态示范名优经济林项目。

1.3.2 省级资金

（1）省级预算内基本建设投资：主要是省级配套资金，如德贷项目配套资金、世行项目配套资金、国家农业综合开发林业项目省级配套资金。

（2）省级财政专项补助资金：如省级公益林补助、林改工作经费、森林防火补助、林业有害生物防治补助、省级林业示范合作社补助、生物防火林带建设补助资金、古树名木保护补助资金、林业应急物资储备资金、自然保护区能力建设补助资金、油茶产业发展补助资金、竹林增产增效资金、林业贷款贴息资金、林下经济示范项目补助资金、林业科技推广资金、国有林场发展资金、优质林木良种推广资金、森林保险保费补贴资金、千万亩森林增长工程造林补助、森林长廊建设和创建森林城市奖补资金等。

（3）省级林业专项资金：如育林基金专项经费、森林植被恢复费专项经费等。

1.4 林业项目资金拨付方式

林业国债资金和中央预算内基本建设投资全部由财政部门拨付，基建投资一般由省发改委和林业厅先下达投资计划，然后省财政厅再下达资金拨付计划。只有财政拨付计划下达后，才说明钱已经到位；财政专项资金只要省财政厅单家或与林业厅联合下达资金安排计划后，就表示钱已经到位。

2 如何申报林业建设项目和投资

项目是工程建设的载体，由于国家投资全部实行项目管理，由过去的“钱找项目”，变为现在的“项目找钱”，做好林业建设项目和投资的争取工作，主要应把握好三点：

2.1 规划先行

目前国家在安排投资和审批项目时，有一个重要原则，那就是看申报的项目是否纳入有关建设规划中，国家的规划都明确了建设布局和建设区域范围，如果项目县没有列入规划布局中，申报的项目就很难获得批准。

2.2 编制项目申报材料

营造林项目一般按规划来组织项目实施，不用编制可行性研究报告。但林业基础设施建设项目必须编制项目可行性研究报告，可行性研究报告质量的高低，直接影响到项目能否获得立项和投资额的多少。编制一份好的可行性研究报告应注意几个方面：①国家出台的《林业建设项目可行性研究报告编制规定》明确规定，可研报告编制单位必须有国家发改委颁发的工程咨询资质证书，涉及森林资源调查的建设项目还应具有国家林业局颁发的森林资源调查资质证书；如果不具备资质的设计单位编制的可研报告，国家将不予受理。②投资规模和建设内容要控制，申报项目建设内容、规模、造价要适中，应符合实际情况，不宜太高。③有关附件必须齐备。如项目建设需要占地的，必须明确建设地点，属自有土地的，需附国有土地使用证或林权证；需征地或租地的，需附土地（林地）使用协议（合同），以及土地所有方的土地使用证（林权证）；若涉及城市用地的，需附（出具）城市规划管理的审查意见和项目所在地有关部门对土地使用的预审意见；同时，还要附项目法人代码证、配套资金承诺函、机构批文等相关文件。

2.3 找准资金渠道，摸准相关信息

不是所有的林业项目都可以申报，只有符合当地条件又有资金渠道的项目才能进行申报，要掌握项目申报的有关信息，及时掌握当年林业投资的重点、项目的份额、项目申报的时间、申报的具体要求、申报的必备条件。在项目申报过程中，要与省厅、市局多汇报、多沟通，请省厅、市局业务领导多提意见和建议，协助把脉申报项目，不断完善申报文本，不能把文本一寄一交了事，这样往往会造成项目石沉大海，杳无音信。

3 林业建设项目的组织实施

做好项目的组织实施，关键是把握两个方面，一是推行“六制”，二是抓好项目竣工验收总结。

3.1 抓好“六制”

一是建章立制。国家有关部门就加强项目和资金管理出台了配套的规定、办法和资金使用制度，项目的实施必须按照项目规定的程序进行，要健全相关规章制度和内部约束机制，使资金管理和会计核算工作有章可循，有法可依。二是实行项目法人制。实行建设项目法人责任制，项目法人对项目申报、建设实施、资金管理及建成后的运行管理等全过程负责，对国债项目终身负责制。三是实行招投标制。项目实施要按国家有关规定实行招投标，招投标活动要严格按照国家相关规定执行，体现公开、公平、公正和择优、诚信的原则，招投标可以分为公开招标、邀请招标（邀标对象不少于3家）、议标。四是实行监理制。对国家要求执行监理制的项目或项目设计书中规定须监理的项目内容，必须由具备相应资质条件的监理单位进行监理，监理单位必须按照规定要求进行工程监理，并提供完备齐全的合格监理资料档案。五是要实行合同制。建设工程的勘察设计、施工、设备材料的采购、工程监理都要依法订立合同，各类合同都要有明确的质量要求、付款时间与方式、履约担保和违约处罚及违约方要承担相应法律责任的条款。六是实行报账制。行之有效的办法是要充分发挥资金杠杆对工程质量、工程进度的调控作用，促进项目按时按质实施完成。

3.2 竣工验收

要充分认识做好林业建设项目竣工验收的重要性，精心组织和安排项目竣工验收的各项准备工作；对不能按期完成的建设项目，要及时进行跟踪检查督促，主动协调和帮助解决项目建设过程中出现的困难和问题，以利于尽早完成项目投资，发挥项目效益。国家林业局2005年出台了《林业建设项目竣工验收实施细则》，它主要包括八个方面：竣工验收范围、竣工验收权限、竣工验收时间、竣工验收内容、竣工验收程序、竣工验收材料、、竣工验收组织和竣工验收评价。

4 目前在项目实施和资金管理中存在的主要问题

4.1 重项目争取，轻项目实施

部分地方项目争取到位后，没有落实具体的实施部门，项目不按序时进度实施，甚至挂起来不实施，造成项目资金无法报账，资金长期滞留在财政。有的工程建设不能按期实施，存在项目资金滞留、资金缓拨现象，导致项目施工进度缓慢，报账不及时，严重影响项目实施成效和项目资金投资效益的发挥。

项目实施要以项目申报文本（项目设计书）为基础，应围绕文本（设计）规定的具体实施内容进行施工作业，不允许增加作业内容，也不能遗漏规划的内容，否则造成项目资金不能报账，资金长期搁置在财政，项目建设任务无法完成，上级来检查验收无法通过，也影响下一步争取资金。

4.2 项目运行体制不健全

林业部门业务管理与财务管理脱节，财政管理与林业管理脱节，政策与工作信息不对称；内外部管理不衔接、不协调，监管机制和责任制度不健全，管理措施不到位。

项目前期准备工作不足，甚至出现“三边”工程，即边勘测、边设计、边施工。项目前期工作不扎实，申报的基础信息不准确，审核把关不严格，项目概算变更随意性大，或未经上级部门批准擅自调整、更改工程投资计划和作业设计，造成项目竣工验收不能通过，影响项目资金使用效果。

设计单位不按国家规定的建设标准和建设规范，闭门造车凭想象设计，设计内容脱离实际，没有真正负起设计单位的责任，造成项目无法按照设计文本实施，项目验收无法通过或资金使用不规范，造成资金设计性滞留。

4.3 不按基本建设程序操作

有的单位在没有项目开工许可证或初步设计批复的情况下，擅自开工建设；有的单位无视国家局和省厅批准的项目概算，随意扩大建设规模或变更建设内容、建设地点；有的单位在项目建设中不按照规定实行招投标制、监理制、合同制，甚至有的购买物资、设备既不实行政府采购，也不签订合同，工程结算不通过审计自行结算，使各项结算无依据，工程建设处于无序状态，势必造成工程质量无保证和资金损失浪费，甚至出现违纪违法现象。

5 加强林业项目管理和资金管理的主要措施

实践证明，要管好林业建设项目和资金，充分发挥投资效益，需要牢固树立“两个意识”，强化“四条措施”。

5.1 两个意识

5.1.1 树立责任意识

当前林业投入的大幅度增长，有很大一部分是靠中央发行国债筹措资金的，这其实是百姓的血汗钱。林业工作者必须把确保资金安全运行提高到政治高度来认识，切实认识项目管理和资金使用的重要性，增强责任意识，使“慎用钱”贯穿林业工作的始终，本着不敢懈怠、如履薄冰、如临深渊的心态，把资金安全运行的责任和措施落实到日常工作的每一天，每一个环节。

5.1.2 树立法纪意识

要自觉增强法律意识，摒弃那种“只要钱不装进个人口袋，就不会出啥问题”的思想，要清楚还有“渎职”和“玩忽职守”的责任需要承担，若放松了项目管理和资金管理，不按照相关法律和规章办事，就会出问题，就要担责任。因此，在项目实施和资金管理中要明确职责，牢固树立不越轨、重法纪、遵程序的观念。

5.2 四条措施

5.2.1 严格执行国家基本建设投资计划和财政预决算制度

严格按照批准的建设内容组织施工，国家和省下达的林业资金计划和批复的实施方案属于指令性计划，未经批准，任何单位和个人无权变更建设地点、建设规模、提高或降低建设标准、变更项目建设内容。对于因建设项目外部因素发生变化确需调整的计划内容，必须按照规定，按程序提出调整计划的申请，报原批准机关批准后实施。要严格预决算制度，按照要求编制年度资金和财务决算，并按规定的时间、表式和编报要求编制预算申请报告和财务决算。

5.2.2 加强林业建设项目资金的使用监管工作

在资金监督检查方法上，将以集中检查、事后检查向重点检查、事中检查转变；在监督管理的范围和内容上，将改变过去重分配轻管理、重拨款轻实施监管的状况，转变理财观念，把工程资金的分配、拨付、使用监管作为重点；在监督管理的环节上，将从过去的事后检查为主转向事前预审、事中监督、事后稽查的有机结合，形成多环节、全过程的监督管理格局。要把资金管理、项目管理和对工程的监督检查有机结合起来，形成相互监督、相互制约的机制，做到按规划设计、按设计施工、按项目投资、按效益考核；要建立健全工程管理、技术规程、质量保证、检查验收等控制制度，执行项目法人责任制、招投标制、工程建设监理制、工程建设合同制和工程综合审计制。

5.2.3 严格执行项目资金管理的各项制度和法规

切实加强项目监督检查，国家和省对所有林业项目均制定了相关的管理办法和资金使用办法，项目的实施和资金的使用必须符合相关的办法规定，不能脱离项目文本，不能超越办法底线，不能打擦边球，不要有侥幸心理，不要做老好人，不该办的事情坚决不办。

5.2.4 加强项目资金财务核算和项目档案归集工作

实施单位应根据实际发生的各项业务进行核算，填制会计凭证，登记会计账簿，切实保证会计信息的真实、完整、及时，严禁虚列开支，编制假账；要建立健全项目档案，从项目筹划到工程竣工、效益评估各环节的文件资料，都要按照规定收集，整理归档，明确专人负责重点工程的信息传递工作，及时上报工程进度和资金使用情况，便于上级部门了解掌握项目实施进展情况。

Preliminary Discussion on Construction of Foresty Projects and Their Fund Management

FAN Ziyan
(Foresty Foreign-funded Project Office of Yixian County,Huangshan 245500,Anhui,China)

In this paper the types and fund sources of forestry projects were introduced，and the matters needing attention in forestry project applications and procedures for good organization and implementation of forestry projects were discussed.The main existing problems in the implementation of forestry projects were pointed out and the main measures of strengthening management of forestry projects and their funds were put forward.

Forestry projects;Fund management;Procedures;Measures

F326.2

A

2095-0152（2015）03-0042-05

2015-03-06

2015-05-06

范子燕（1965- ），男，助理工程师，主要从事林业外资项目业务管理工作及林业财务管理工作。E-mail:hsyxfzy@Sohu.com

杨婷婷）