大学章程中学校与院系权责体系的探索与创新①

马焕灵，张月含

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）

大学章程中学校与院系权责体系的探索与创新①

马焕灵，张月含

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）

大学章程是建立健全高校内部治理结构和调整分配高校相关主体利益的规范性文件。针对目前我国大部分公立高校管理模式中校级权责无限化、院系权责避责化及两级权责监督表象化的现状，在大学章程中明确两级权责分配限制、谋求两级集分权力平衡、强化两级监督机制效力，是对建设中国特色现代大学中学校与院系权责体系的探索和创新。

大学章程；学校权责；院系权责；权责分配

一、大学章程中学校与院系权责体系的成就

大学章程集中体现着大学精神和总体规范着大学行为，是法律的精神意志和权威条款在大学内部的具体涵盖及个性化生成。聚焦现有的大学章程，关于学校与院系权责的限制结构体系、科学机制体系和实效监督体系已经基本建立。

（一）两级权责的限制结构体系基础夯实

现有大学章程中都规定了校级和院系级的权责结构体系，对两级结构权责分别予以限制。如《北京大学章程》在第四章“组织结构”的第二十五条到第三十三条中，分别规定了校党委、校长、学术委员会、学位评定委员会、校务委员会、监察委员会、教职工代表大会、学生会及研究生会、学部、教学科研单位、教学科研辅助机构、职能机构、后勤服务机构和其他机构的职权。其中明确提出了各个机构或部门的所属级别，如关于校党委的表述是：“校党委依照法律和有关规定，按照中国共产党章程，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”这表明校党委的权责所属级别在学校。而学术委员会的表述是：“学校在学部、学院（系）、研究院（所、中心）设立学术委员会，作为所在单位的最高学术机构，统筹行使内部学术事务的决策、审议、评定和咨询职权。”［1］这表明学术委员会的权责所属级别在院系。同样，《中国农业大学章程》、《浙江大学章程》、《中山大学章程》等，都将学校的组织构架与权限规定写入章程中并单独设立一个章节，也规定了上至校党委、下到校内各基层团体的职责所属级别与权限。

从各高校章程规定的组织架构上来看，基本符合并遵循着“党委领导、校长治校、专家治学、民主监督”的总体管理体制格局。为了便于理解，笔者将以上关系用图表示（见图1）。

如图1所示，在政府和其他利益相关体的影响下，一所大学的行政管理和学术活动需要党委会的全面领导、总体协调和监督，大学党委会在这一架构中主要担任领导及监督角色；校长治校是指以校长（包括副校长在内）为首的高校各部门、各层级行政人员负责学校的日常管理工作，通过计划、组织、协调、控制等功能主导学校一切事务有序运转；教授专家组成了大学的主要学术群体，主要负责高校

的大部分学术活动，在学校专业发展、学科设置和学术活动组织等方面发挥积极作用；民主监督是指为了强化对高校管理工作的检查调控而在高校教职工代表大会的基础上设置一个属性自治的学校监督委员会，负责接受广大师生的投诉和建议等，重大问题直接提交师生权益保障委员会或教代会讨论。因此可以说，大学章程中关于校级与院系级的限制结构体系建立基础较为坚实。

图1 高校章程中总体管理体制关系

（二）两级权责的科学机制体系核心建立

这里的科学机制体系主要是指校级和院系在各自权责运行上的科学性。科学的权责运行机制的核心包括制度的完善和程序的透明。以《清华大学章程》为例，主体内容共分为七章，分别是总则、职责和任务、学生和教职工、管理和机构、学校和社会、标识和校庆日及附则。在第二章“职责和任务”中规定了学校在办学、学科调置、招生、学位授予、科研、国际交流、人员选配及资产使用等方面的权责［2］，体现出其制度的基本完善。

《中国农业大学章程》第九条规定“学校以师生为本，尊重学术自由，鼓励学术创新，反对和杜绝学术不端行为，坚持依法治校、民主管理、校务公开”。《南开大学章程》第十一条规定“学校坚持依法治校，推进民主管理，实行校务公开，建立健全师生参与、民主协商、集体决策相结合的制度机制，依法接受监督”。从上述两例中能够发现，大学章程中所规定的“校务公开”就是使两级权责运行程序透明化，这是实现权责公正运转、消除权力腐败现象、维护法律尊严的核心要素。因此，从权力运行全过程制定出规范透明的运行制度和程序看，各大学章程所规定的两级权责已经建立起科学的权力运行机制。

（三）两级权责的实效监督体系保障形成

大学章程并不是伴随着大学的诞生而产生，是随着大学的自治需求而出现的［3］。大学章程中对于学校内部自我监督体系的保证是大学自治需求的前提，不可或缺。笔者随机选取了5所高校的章程，将其中关于“监督”的内容进行了梳理（见表1）［4］。这5所大学地理位置均匀分布在我国各地区，具有一定代表性。

表1：5所高校章程中有关“监督”的内容

续表1

从表1可以看出，5所高校基本从校党委、教代会、学生会及研究生会、教学科研单位（包括各专门委员会）、资产财务等几个重要部门机构鲜明提出了监督与被监督的权责。北京大学在“学生”章节中特别提到了“对学校工作的知情权、参与权、监督权”，北京大学、东北大学及兰州大学在“教职工”章节中特别提到了参与学校的民主监督，表格中空白处为高校没有将“监督”两字显著提及。由此看出，虽然每所高校章程中监督重点各不相同，相同内容上所提及的文字也多少不一，但显而易见的是，大学章程中两级权责的实效监督体系保障已然形成。

二、大学章程中学校与院系权责体系的缺憾

纵观我国大学现代章程的现状可以发现，我国

大学章程的建设正处于“地基加固”与“主体结构施工”阶段。在大学章程中关于学校与院系权责体系的设计有其不妥善之处，在实施过程中仍然存在诸多缺憾，亟待改进。

（一）大学章程两级权责体系的逻辑指向——划分标准

大学章程中学校与院系两级机构之间权力和责任的划分必须符合校、院系两级管理模式体制设计的要求，也就是说必须顺势于分工合理、责任清晰、权限明确的逻辑指向，只有这样，才能最大限度地发挥校院两级模式的优势，经济高效地实现高校的办学目标［5］。

标准之一：权力与责任相统一。《中南大学章程》中第五章“内设机构”第二十二条规定学校实行校院两级管理体制。学院是学校以事业发展为目标，根据人才培养、科学研究和学科建设需要自行设置的教学科研机构。学校本着事权相宜和权责一致的原则行使权力是为了达成目的。在这里目的就是职责的实现。权力是实现职责的有利武器，世界上无责任的权力和无权力的责任都是不存在的。权力与责任相统一是发挥学校和院系功能和作用的前提条件：没有权力，无论是学校的行政权或院系的学术权都无从行使，那么学校发展目标便也无从达到；若只愿行使权力却不愿承担责任，必然导致权力泛滥引发腐败。因此合理调配权力，就要严格遵守权责相统一的标准。

标准之二：集权与分权相统一。大学章程遵循集权与分权相统一的最终目的，是要实现管理重心下移，为校级职权“减负减压”，将一部分分工定位到院系当中，还权于院系，从而提高学校管理效益。如《中南大学章程》规定学校在“人、财、物等方面赋予学院相应的管理权力，指导和监督学院相对独立自主运行。下放权责，并非意味着放任不管，在日常事务管理和经费支配等权责交予学院的同时，学校仍然掌握着人事任免、重要资产资源分配等主要权责。因此，大学章程中分配学校与院系权责时要坚持集权与分权相统一标准，既要缩小学校管理幅度，又要加强学校的宏观调控能力，同时也要鼓励院系保留和行使自主经营权力。

标准之三：权威与激励相统一。大学章程详细规定了高校内部各个利益主体的权责要求，这是法律权威在大学的延伸，具有强制力。这种权威既包括了章程对学校、院系权责的控制关系，也包括了学校遵循章程而对下属院系实施的控制关系。如果没有权威，大学章程便会失去效力，高校发展便失去动力。然而，机械式的权威不能促进学校健康发展，在学校与院系权责分配时，要考虑到怎样才能对学院工作起到最好的激励和调动作用，如学校分权给学院，就是为了调动院系的主动性和积极性。这也是从另一个侧面上促进集分权的统一。因此，在激励的同时加强权威管理是两级权责分配的又一重要标准。

（二）两级权责体系的现实差距及原因

由于我国大学章程的制定和实施都比较晚，造成了现实中学校和院系两级权责体系在客观上存在以下三方面问题。

首先，校级权责过于宽泛无限化。校级权责过宽包括不承担任何责任和权力大于责任这两种情况，无论哪种情况都会指向特权泛滥或权力滥用。虽然大学章程中规定了校级权责下放，但现实中由于很多学校权力思维膨胀、法律意识漠视等原因，仍然牢牢把握着人、财、物的权责，如职称评聘、人员调配、资产使用等实质性的权力，而仅仅将事务处理权下放给院系。校级权责的无限化必然导致学校行政权力以“人治”代替“法治”，脱离公正运行的轨道，与依法治教相背离，导致教育资源的严重浪费和效率降低的机构臃肿现象，导致“权钱交易”等功利化腐败因子渗透到本是文化净土的校园中。这些都会导致学校难以把握发展战略大局而为学校自我发展留下隐患。

其次，院系权责虚实难辨避责化。院系是大学的办学主体，具有办学实体的主体性地位。为了使学校管理结构和管理模式精效化，除需要学校统筹规划和统一管理的事项外，应该将涉及教学、科研和社会服务的人、财、物以及其他资源配置等事项重心下移，以此扩大学院等教学科研机构的自主权，充分发挥院系的主体作用。院系规避责任主要是由于学校抓住权力不放，而对院系施以较大的责任压力所致。这种情况属于不赋予任何权力或权力赋予的不适当所导致的责任消减或责任推诿。即院系的行政统筹能力失去管理空间而相对薄弱，院系工作负担过重，只有行事权而少有支配权，运转不

灵，本该独立行使权责时，出于权力的短缺而顺理成章地逃避责任。再加之各系人事关系复杂，教学科研能力不同，创收能力不同，各自为政，难以统一管理。长此以往，学校、院系在面对某项事务或问题时，必然双管而又都不管的虚实难辨现象，院系的实体作用难以发挥，办学的积极性不高。

再次，两级权责监督敷衍表象化。大学章程中虽然多方面强调了两级权责监督制度，但是现实中两级权责监督敷衍现象仍然严重。大学内部的监督有多种形式，如领导对下属的监督、部门间的监督、部门内部的监督和专门的监督等，各种形式的监督权责遍布于两级管理模式之中。监督的表象化实质上是监督权的一种弱化和虚化：一方面，从权属关系上看，由于“长官意志”趋强，存在着高校上级领导对监督机构的业务指导和全面领导，这就会导致独立监督机构演变成单纯的执行部门而缺乏独立性，监督机构成为虚设。另一方面，由于监督手段缺少责任效能而失去实际效果，例如，若章程中没有规定相关涉事人员不予配合造成后果自负的法律规定，或是行使正当调查权力所具备的法律根据，就很有可能导致调查力度与效能严重弱化。

三、大学章程中学校与院系权责体系的创新指向

根据上述分析，大学章程中理想的学校与院系权责体系需要迎合校、院系两级管理模式的体制设计要求，通过进一步明确两级权责分配限制、谋求两级集分权力平衡和强化两级监督机制效力的方式进行创新设计。

（一）明确两级权责分配限制

明确校、院系两级权责分配限制结构，就是在大学章程中要进一步强调并实施“党委领导、校长治校、专家治学、民主监督”的管理格局。学校党委是学校办学的总舵手，应抓好事关学校发展全局的中长期重大事项，保证高校的社会主义办学方向，发挥党委集体的决策作用；坚持党委领导下的校长负责制，发挥校长及其领导班子的行政事务和学术事务管理的执行作用；教授专家通过学术委员会和其他各种专门机构，发挥学术和行政事务的决策、管理和监督链条中的参与作用；发挥职代会参与决策及民主监督作用，从而建立科学合理的法人治理结构［6］。我国现有大学章程并非缺少这种分配权责条目，而是只局限于框架性规定，许多概念或标准条目笼统含糊，缺少量化细则等。例如《兰州大学章程》第四十六条规定“学校对教职员工定期进行考核，考核结果作为对各类人员聘任、晋升、奖励或者处理的依据”。那么考核结果的评价标准是什么，奖励或处理的具体程度怎样依照，聘任或晋升的实施主体究竟是校党委还是各院系，这些都需要进一步细化并完善。

章程的制定不详也源自于我国现实的法治环境和学校内部各利益主体的法治意识。因此，除了由外及内地不断完善我国法治环境，教育部等主管部门持续推动关于大学章程的政策之外，更要由内及外地靠大学内部各利益主体明确思想意识：高校领导要成为大学章程建设的表率，要在章程的制定和实施中发挥领导模范带头作用，不能把章程的制定工作全部推给下属，更不能在章程的实施中做“反面教材”；另外，组织全校教职工和学生通过各种形式加强对大学章程的认识与学习，同时高校要加大对本校章程的宣传力度，尽力广泛征集基层意见，共同促进形成大学相关利益群体“心中有章程，明确守章程”的良好局面。

（二）谋求两级集分权力平衡

大学章程中谋求学校、院系两级集权和分权的平衡，就是要遵循集权和分权的统一，要求在制定和实施章程过程中掌握好权力平衡术。学校的集权主要体现在制定办学规划、宏观决策和制定制度、组织人财事物的协调和监督监察等方面。制定办学规划，要求学校对大学长远发展有确实可行的思路和中长期发展规划；宏观决策和制定制度，要求学校对全校性、战略性的重大事项给予决策，并制定大学主要政策和学校内部管理制度；组织人财事物的协调，要求学校协调、平衡和管理学校与院系主要负责人及办学经费的筹措等；监督监察，要求学校对其所下放权责等的落实情况予以检查。院系的分权主要体现在科学研究、学科建设、人才培养、内部人财事物管理等方面。科学研究，要求院系教师完成各项科研项目的任务以提高学术水平；学科建设，要求院系开展学科队伍建设以提高办学水平；人才培养，要求院系根据学院自身发展需要而调整本院的专业设置、自主安排教学活动等；内部人财

事物管理，要求院系行使自主的财务管理权、学生管理权及资源配置权等［7］。

从以上校级和院系级的权责基本划分来看，集权与分权各有利弊，集权的优点是政令统一，不足是对于细小事务的决策过程繁琐，缺少基层参与互动；反之即为分权的优缺点。现代系统-权变理论认为，管理过程中一切都处于变化之中，并不存在一套任何时间和任何条件下都适用的管理体系。学校是一个内部不断变化的组织，学校内部存在着人员、财产和资源等要素的流动，这些要素的变化导致管理的不稳定性。在这种复杂情况下，采用集权与分权灵动转化、寻找结合点的管理方式最为合适［8］。因此，在适当授权的基础上谋求集权与分权平衡是现代大学章程和现代学校管理的创新方向。

（三）强化两级监督机制效力

《北京外国语大学章程》中有“学校实行党务公开、校务公开和信息公开制度，办学和管理行为依法接受主管部门、学校师生员工和社会的监督”的表述，多数大学有着类似表述。然而，这三个方面的公开和接受监督的具体内容和监督渠道，以及后续处理方式却并未提及。如果大学章程中对监督的内容不作具体规定，那么章程的执行效力又从何而来。因此，大学章程中既要准确详细地规定监督内容，也应综合运用多种监督形式来强化学校与院系两级监督机制的效力，在结构配置和程序制约等方面形成科学严密的权力监督机制。首先，完善评价机制，加强对各权责主体的评估，这是监督的基础。通过社会调查、与教师交流、还有校长汇报等途径掌握必要材料，对学校、校长、党委、院系等各组织部门进行全面、客观的评价，通过评价营造一种自我反省、相互借鉴的氛围，从而使校长与校党委的权责得到调控和制约，使院系权责得到落实。其次，发挥民主监督机制。基层民众应该成为监督的主力军，包括大学组织里各级各类人员如教学、行政人员以及学生，也应包括社会组织或普通群众等。基层民众作为权力监督主体相对于上级监督有大量化、成本低与速效性三大优势，能够获取真实信息，使大学管理者行使权力的全过程始终置于人民群众的有效监督之下［9］。最后，重视独立监督部门的建设，将监督主体和监督对象分开。独立的监督部门的设立，上可监督校长和党委等高层管理人员，下可检查院系等组织部门，另外又将监督主体与监督对象分别开来，可以明显提高两级监督的实效。在独立监督部门行使权责的过程中，其自身也要注意接受校领导和基础人员的监督。

四、结语

“以大学章程为支点，建立现代大学制度，从而撬动整个高等教育体系改革，已经成为教育主管部门从纷纭复杂的头绪中理出的改革新思路。”［10］可见，作为构建现代大学制度的基本着力点，大学章程的建设任重道远。尤其是学校与院系权责体系在大学章程中的体现尚未成熟，而好的章程并非是一次性“制定”而成的，是需要经过反复“修订”并在实施中不断“调整”而形成的。因此，只有不断发现两级权责体系中的问题并不断改进大学章程，才能切实推进学校与院系权责体系走向完善与成熟，也才能使大学章程实现务实与科学相统一，从而促使大学章程真正成为学校与院系各利益组织部门真正可以依托与遵循的“宪法”。

［1］中华人民共和国教育部高等学校章程核准书第17号［Z］.中华人民共和国教育部，2014.

［2］中华人民共和国教育部高等学校章程校准书第19号［Z］.中华人民共和国教育部，2014.

［3］王海莹.我国现代大学章程建设研究［D］.重庆：西南大学，2012：61-65.

［4］中华人民共和国教育部高等学校章程核准书第21号、第23号、第24号、第25号、第30号［Z］.中华人民共和国教育部，2014.

［5］［7］林健.大学校院两级管理模式中的权责划分［J］.国家教育行政学院学报，2009，（1）：37-43.

［6］王明清.现代大学制度视域下我国公立高校内部治理结构改革［J］.黑龙江高教研究，2013，（7）：3-4.

［8］冯家贵.集权与分权结合：多校区大学管理的必然选择［J］.社科纵横，2011，（6）：55-57.

［9］陈红.大学权力分配研究［D］.广州：暨南大学，2009：30-31.

［10］柳园.大学章程：权力的边界［J］.教育与职业，2011，（10）：28-35.

（责任编辑：徐治中；责任校对：于 翔）

The Exploration and Innovation of Right and Responsibility System between the School and the Faculty in the University Charter

MA Huanling,ZHANG Yuehan
（Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning 110034）

The university charter is the regulatory documents to establish and perfect the internal governance structure and adjust the distribution of related subject interests.In view of the condition for the most of the public universities management mode in our country，that infinite power and responsibility of the school，department avoid responsibility as well as the supervision of the power and responsibility is superficial.It is the exploration and innovation for the school and faculty accrual system in the construction of modern university with Chinese characteristics to clear the limit between two levels of distribution of power and responsibility，seek for the power balance and strengthen the supervision mechanism of two levels in the university charter.

universities charter；power and responsibility of the school；power and responsibility of the department；distribution of power and responsibility

G647.1

A

1674-5485（2015）10-0014-07

2015年“辽宁省高等学校优秀科技人才支持计划”项目“从人治到法治：大学发展的秩序逻辑”（WR2015011）。

马焕灵（1973－），男，山东诸城人，沈阳师范大学教育科学学院副教授，硕士生导师，博士，主要从事教育管理、教育政策与法律研究；张月含（1986-），女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学教育科学学院硕士生，主要从事教育管理研究。