校长教师交流轮岗机制：类型、评价和建议①

姜 超，邬志辉

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

校长教师交流轮岗机制：类型、评价和建议①

姜 超，邬志辉

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

校长教师交流轮岗是当前的政策焦点。影响校长教师交流轮岗的内在机制包括行政机制、市场机制、公民机制和文化机制。四种机制在运行效率、发挥作用的方向、主体的选择空间、行为的动力来源等方面具有不同特征。四种机制也都存在一定的“合法性”质疑：行政机制中的校长教师能否“被安排”、市场机制中的校长教师能否“自由”选择、公民机制中的校长教师是否持有公民信念、文化机制中的校长教师应否取得文化认同。工作实践中需要充分利用每种机制的优势克服其不足。

校长交流；教师交流；交流机制：类型；评价；建议

一、文献回顾与问题提出

自从2003年教师交流制度以一种国家政策的形式实施以来，学术界就教师交流的一些实践模式、政策执行、现实困难等主题进行了较为丰富的探讨。有学者在2013年对我国城乡教师交流的实践样态进行了细致的总结和分类，一共划分成3种类型13种模式［1］，整理如图1所示，可见教师交流的现实样态非常多样。

图1　城乡教师交流实践模式思维导图

也有学者分析了我国教师交流中存在的典型矛盾，即“均衡配置资源需要教师流动与现有管理体制约束教师流动的矛盾；经济人趋利避害本性与要求经济人逆向选择的矛盾；当前教师教育价值评价需求多元化与传统教育评价标准单一化的矛盾”。［2］还有学者就城乡教师交流的政策现状进行了调查研究，发现“交流教师对交流政策的总体满意度较低。政策实施中存在着交流教师选拔标准偏低，交流教师和交流学校缺乏自主选择权，交流教师的派任与专业不对应，交流时间过长、交流形式单一，考评主体不合理、考评标准不统一，相关配套措施不完善等问题”。［3］现实当中也有浙江、福建、湖北、成都、武汉、北京市东城区等地就校长教师交流轮岗的工作进行了很好的实践探索。［4］但是，目前在教师交流的实践中，还存在整个工作环节设计薄弱、地方行政推行乏力、优质学校组织选拔工作打折、交流主体积极性不足、受援学校受益微弱等方面的共性问题。从我们掌握的一些文献来看，当前主要是按照“问题-归因-对策”模式进行研究的，还缺少把整个校长教师交流活动作为一个整体上的社会活动来考虑，对校长教师交流这个整体性活动背后的机制性因素探讨得还不够。这就出现了很多研究给出的对策建议都是大同小异，而且这些对策建议“看上去都挺完美，用起来都很困难”，比如提高认识、完善过程、创新选拔方式、加强保障、科学考核等等。

针对校长教师交流实践中的多种现实样态，教育行政部门、学校组织和教师个人所遇到的现实困难，以及部分地区做出的多样化有益探索，我们直接提出以下几个问题：这些表现形式背后的机制性因素是什么？都有哪些机制在支撑着或者阻碍着校长教师交流轮岗的顺利实施？这些机制发挥作用的条件是什么？每种机制在发挥作用过程中表现出什么特征？如何在政策设计和校长教师交流轮岗实践中利用每种机制的优势，同时克服不同机制的缺陷，从而为政策设计和实践推进更好地服务？对这些问题给出较好的回答，即有助于我们深入理解当下正在推行的校长教师交流轮岗政策，也有助于各地按照《教育部财政部人力资源和社会保障部关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》）的要求出台有关实施方案或指导意见。

二、校长教师交流轮岗机制的类型

从交流轮岗机制的性质上看，校长教师交流轮岗主要包括以下四种机制，即行政机制、市场机制、公民机制和文化机制。这四种交流轮岗机制在运行效率、发挥作用的方向、交流对象的选择空间、主体行为的动力来源、外在保障条件、机制运行的规范程度等方面具有不同特征（见表1）。

（一）行政机制

行政机制是指校长教师交流轮岗的活动是一种行政安排的结果。交流轮岗必须按照行政命令或者行政系统的正式文件要求来运作。在现实当中这是一种经常使用的机制。这种机制是一种自上而下的运行逻辑，强调行政系统顶层的制度设计。在运行效率上也非常符合科层制组织系统的效率标准。但是，对于交流轮岗对象来说，他们的选择空间会比较小。因为，多少人需要交流、交流多长时间、交流到什么地区通常在政策框架内运行。即便交流轮岗对象有选择空间，那也是在政策框架内的选择，因此选择是有条件的。这种机制下交流轮岗的动力主要来自于行政权威，因为学校和教师在一定程度上是“附属于”行政管理系统的。校长和教师从身份上来讲是属于这个“科层系统内部”的人，科层系统的特点之一便是要求系统中的人要服从安排。另外，行政机制是一种相对规范的机制。在这种机制指导下的校长教师交流轮岗，通常是在一系列政策要求下完成，每个环节基本都有章可循。

（二）市场机制

市场机制是指交流轮岗这种活动是在各个学校之间这个“教育市场”上自由选择的结果。一方面教育市场上存在教育商品或服务质量的优劣，因此会对顾客产生不同的吸引力。另一方面顾客具有自主选择的权利，可以根据需要选择不同档次的教育商品或服务。这种机制是把教育市场的要素当作每所义务教育阶段的学校，把顾客当作具有自主选择权的交流轮岗对象——校长和教师。在这个市场之中，校长教师交流轮岗是横向运作的或者是平行运作的。交流轮岗对象的自主选择空间较大，即可以根据自己的意愿来选择交流轮岗的地区和学校。选择行为的动力来源是在这种交流轮岗活动中所伴随的“利益”。此处的“利益”是一个外延较广的概念，既包括交流轮岗配套政策当中的那些直接利益，还包括学校的自然地理特征、社会环境特征，以及学校内部的组织环境等方面的间接利益。此外，市场机制的保障条件和规范程度主要表现为学校之间的有序竞争上。如果学校之间都是按照公平、公正的原则，努力提高自身的办学质量，那么这种机制便是在以一种相对有序的模式在运作，也会给校长教师提供一个公开公平竞争的机会。

（三）公民机制

公民机制是指校长教师交流轮岗这种活动是建基于主体的志愿精神之上。这种机制类似于马克斯·韦伯（Max Weber）在社会行动类型当中提出的“价值理性模式（wertratioanal）”类型，即“是通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的、或其他任何形式——自身价值（Eigenwert），无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动”。［5］在公民机制发挥功能的过程中，具有公民志愿精神的行动者拥有很强的内部动力，行为选择具有持续性，果断坚定，抱定目标持续追求。这种追求实际是伴有对公共利益的一种敬重。具有公民志愿精神的校长和教师，也会持有一种类似信仰的精神，持有对目标地区、目标学校的高度追求。这种机制作用下的校长教师交流轮岗，可能并没有较好的保障条件，当然外在条件也并不被这种机制所看重。这种机制也可能是在非正式规范下完成，因为行动者看重的只是服从自己内心的感觉，而不会注重外在规范对自己行为的影响。由于动力来自内心的信仰和追求，因此从机制的作用方向上来看，这可以看作是一种由内向外的机制。当校长教师的公民志愿精神被唤醒，他们的交流轮岗工作便具有内发性和自动性。

（四）文化机制

文化机制是指校长教师交流轮岗这种行为的选择是基于对交流地区、交流学校的文化认同。人具有文化属性，校长教师也不例外。他们在自身成长过程中必然会受到他们所在地区、所在家庭、所工作的学校，甚至是自己工作学习所在的内部二级部门的影响。在这个过程中，那些以文化形式所表现出来的思维方式、行为规范、工作习惯，甚至同周围人交往中经常使用的那些细微的话语方式，早已经根深蒂固地植入校长教师的内心深处，成为一种潜移默化的影响教师发展的“文化场”。这种“教师发展文化场的构成、特点与变迁，动态地、深刻地揭示着文化要素之间、文化与社会之间、文化与教师发展之间的相互关联”。［6］其实，这种文化机制可以很好地解释为什么有些校长教师会抵触行政安排，会漠视市场机制中的那些福利诱惑，而宁可选择留在自己原来的学校。从文化机制来看，这就是他们已经“熟知并习惯”了这里的组织氛围。这种机制是将校长和教师假设为“文化人”，这种“文化人”具有不同于行政机制中的“组织人”，也不同于市场机制中的“自由人”，也有别于“公民机制”中的“信仰人”的自身特征。从运行效率上来看，文化机制并不具有优势，因为这种机制本身就具有淡化“效率”的倾向。从作用方向上来看，这种机制更强调氛围、规范、非正式特征、共同兴趣等对个体产生的影响，因此是一个由外而内的过程。主体的动力（包括交流的动力和抵触的动力）均来自文化认同。由于文化机制强调一种自然而然的“浸染”过程，文化认同的获得也在很大程度上取决于主体同环境作用过程中的主观建构，因此这种机制不强调一种正式的安排和设计，所以规范化程度自然不高。

表1：校长教师交流轮岗四种机制比较

三、校长教师交流轮岗机制的评价

（一）行政机制中的校长教师能否被“被安排”

按照行政机制的逻辑，校长教师交流轮岗必须按照政策要求完成。《意见》中已经规定“在同一所学校连续任教达到地方教育行政部门规定年限的专任教师均应交流轮岗”。行政机制背后的预设就是校长教师“属于”学校，而学校又属于教育行政部门。因此，行政系统便可以对校长教师做出政策安排。然而，实际情况是校长教师都属于专业技术人员，并不同于行政系统的公务员。校长教师同学校的关系是属于“私法”调整范畴的劳动合同关系，这与公务员和行政部门之间的“公法”范畴完全不同。劳动合同关系的原则之一便是合同双方的地位平等。国家公务员可以“被安排”，但是校长教师不应该“被安排”，对校长教师的“安排”也不具有合法性。从这个角度看，“安排”实际上是对校长教师自主权利的侵犯。可是在现实当中，由于校长教师相对于庞大的行政系统而言处于弱势地位，他们只能尽量服从于行政安排。也有学者指出了这种流动的结果就是在岗不敬业、支教不支招、优越不优势等问题。［7］可见，行政机制如果使用不当，也会带来较多问题。

（二）市场机制中的校长教师能否“自由”选择

首先，目前国家层面、省级层面和市县级层面的学校质量状态还不具备完全竞争的条件，即学校之间质量严重不均衡。市场机制的运作是个优胜劣汰的逻辑，如果完全按照市场机制运作，即教师市场完全放开，教师可以自由在各学校之间流动，那么，最终的结果就是强者更强、弱者更弱。但是，义务教育属于公共产品，基本均衡才是配置资源的预期目标。特别是当前阶段，不同地区、不同学校之间的学校质量差距还很大，还不具备完全竞争的条件，如果完全按照市场机制进行运作，必然会导致上述“马太效应”的发生，这与校长教师交流政策“均衡发展”的目标显然相违背。

其次，校长教师的自主选择行为也具有“不自由”性。即便没有行政系统的外在压力，校长教师们的流动选择就是完全自由的吗？迈克尔·桑德尔（Michael J.Sandel）教授就曾指出：“对于那些选择范围非常有限的人而言，自由市场并不是那样自由。”［8］因此，当从校长教师自身的角度来考虑工作环境、家庭环境、生活背景、本地文化等因素的时候，我们发现市场机制虽然向每位校长教师开放了，但是他们的选择仍然会受很多外在条件的制约，甚至有时候选择行为的做出可能是无奈而非“自由”的选择。

再次，选择主体不可能具备完全理性的条件。“有限理性”概念由赫伯特·西蒙（Herbert Simon）在20世纪50年代针对经济学理论中的充分理性模式而提出。有限理性的基本思想是：人们信息加工的能力有限，因此，人们无法按照充分理性的模式去行为，即人们没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法总是从决策中实现效率最大化。西蒙还观察到人们的心理设施对信息的加工能力也是有限的，况且人们决策的时候也不是按照“最大化”原则，而是按照“满意”原则。因此，信息不充分性和非对称性、行为者的心智有限性和行为选择过程的“满意”原则等等因素，都决定了作为选择主体的校长教师不可能具备完全理性的条件，也不会按照经济学的理性模式去真正“自由”选择。

（三）公民机制中的校长教师是否持有公民信念

“从权力和权利主导人类活动的地位之不同，我们可以把社会分为权力社会、权利社会和公民社会。”［9］权力社会主要是以政治权力为中心构建起来的社会，国家权力具有管理社会事务的天然合法性。权利社会主要是以利益为中心维护个体权利来形成社会秩序的现代市场经济社会，个人合法权利至上。公民社会则是以自觉自愿的原则，以追求公共利益为目标而组成的具有自治特征的社会。实际上“公民社会是国家和市场失灵的产物，即在国家通过强制、市场通过自愿都不能有效提供公共利益的条件下，通过自愿提供公共利益的公民社会就成为一种合理的结果出现了”。在中国几千年农业文明的历史进程中，从根源上讲，我们的国民所形成的还是一种“臣民”和“私民”意识，反倒缺乏的是“公民”意识。再加上中国自改革开放以来，基本采用的是重“经济”轻“社会”的发展模式，导致了社会公共道德领域频出问题，社会公民责任意识淡薄，公民精神严重匮乏。那么，在交流轮岗实践中，校长教师们是否具有这种公民责任精神呢？即便拥有这种公民责任精神，那么他们在现有的社会环境下，是否愿意付诸实际行动？这些都是疑问。我们可以提倡政府部门首先履行好自己的公共责任，政府履行责任那是它法定本职工作。在中国的教育管理体制下，政府就是学校的“家长”，那么家长如果没有尽到公共责任，怎么要求“孩子”必须要尽到责任呢？

（四）文化机制中的校长教师应否取得文化认同

如前文所述，文化机制中校长教师交流轮岗的动力来源是文化认同。这种动力可以分为主动参与的动力和阻碍参与的动力。在主动参与的动力中，我们强调的是校长教师对受援学校的文化认同。认同了那所学校的文化，才能愿意交流轮岗到那所学校。在阻碍参与的动力中，我们强调的是交流对象因为自身经历而形成的内化于自身的那种对于现在学校的认同。因为认同并习惯了现有的文化而不愿意交流轮岗到其他学校。这两种认同是具有内在矛盾的，实际上也正是在本组织中的这种慢慢习得过程，就逐渐同时也排斥了“非本组织”的文化类型。按照组织社会学的一个观点，这种文化机制一方面让我们习得了在本组织中工作的顺畅、习惯和高效率，同时也使得我们更加缺乏适应能力，偏于保守，不愿意变化（包括不愿意交流轮岗到其他学校）。“这种短期效率和长期适应能力两者之间有一个深刻的矛盾：此时此地的适应性越强，对未来环境变化的适应能力就越弱。”［10］这种观点对我们的校长教师交流轮岗提出了很大挑战。一方面由于组织学习和文化适应我们可以获得学校内部工作的高效率；另一方面这种高效率又必须以牺牲学校长期适应能力为代价。如果校长教师长期不进行工作学习环境的变化，这种代价将更为沉重。从这样的角度来看，我们认为校长教师们不单单需要取得对“本学校”的文化认同，以有助于提高本学校的组织工作效率，更需要取得对“他学校”的文化认同，以有助于提高校长教师自身以及“本学校”的面向未来的适应能力。

四、校长教师交流轮岗政策建议

校长教师交流轮岗工作的自身复杂性和中国广大地区的教育实践丰富性，共同决定了交流轮岗政策必须系统设计、综合施策、试点先行、逐步落实。现实当中，地方各级行政系统和学校既是政策的实施对象也是解读教育政策的微观主体。因此，从教育政策实施的效果来看，一个必须承认的前提是，只有教育政策的要求真正被行政系统的处长局长、学校校长和老师们当成“要求”来指导自己的实践时，这个政策才可能产生预期效果。因建议充分利用以上四种机制的各自优点，克服它们的不足之处，使其在整个校长教师交流轮岗工作的不同环节中发挥不同的作用。

（一）行政机制可以发挥刚性优势

行政机制具有强制性、效率性和保障性优势。可以充分利用这种机制的优势，侧重于目标实现、主体责任、配套措施等刚性要求上。所谓刚性要求就是那些“必须”要完成的工作，比如《意见》中所表达的必须交流轮岗、至少达到10%、骨干教师不低于20%、满两届的校长必须交流、必须制定优惠政策等方面。一项政策的出台必须有一些刚性的要求作为对工作可以推进的保障，也是工作完成之后进行效果考核的重要依据。因此，在事关目标、任务、保障条件、管理责任等刚性的要求上，便可以充分利用行政机制的优势。利用行政机制将有关要求明确下来，一方面可以使各方主体的工作推进有个政策依据，另一方面也表达了政策发出部门对该项工作的政策意志和政策决心。

（二）市场机制可以发挥激励引导功能

市场机制具有选择性、引导性优势。因此，在校长教师交流轮岗政策执行过程中，可以充分利用市场的引导功能，在那些受援学校处于相对劣势的要素上加强设计，在那些影响交流对象行为选择的重要因素上给予重点考虑。因为，市场机制虽然做不到完全自由的选择，但毕竟还是经过行为主体的理性选择过程。在现实当中，校长教师们最为关心的方面主要是生活保障、工作保障、待遇保障等方面。那么如果在政策设计上我们尽量安排好交流学校的生活条件，安排好交流教师的工作岗位和任务，尽可能给予更为充足的交流补偿，就会对交流轮岗工作起到一定的激励引导作用。有学者在谈到农村教师职业吸引力的时候就指出：“城镇化背景下，城乡逐渐走向一体化，教师政策调整要在整体的框架下统筹规划。现在我们好像贴标签，说这个人是农村教师，那个人不是农村教师，但将来应是县域统筹师资配置。拿农村教师生活补贴这个专项政策来说，应当认工作不认身份。补贴到什么程度？应以教师愿意到艰苦地区工作为评判依据，如果大家愿意去，标准就够了。”［11］这就是利用市场机制的一个思路。由于每个人都会算一笔账，因此政策设计的时候就要把大家心中的“这笔账”搞清楚，然后给予有针对性的设计。这样让大家在政策引导下去自主选择，既可以消解由学校来选择交流对象时的那种困难程度，也会减少教师由于被动交流而带来的工作消极。

（三）公民机制可以发挥教育感染作用

公民机制能够发挥功能的前提是必须唤醒社会民众的公民精神，唤醒校长教师的公民责任意识。首先，通过多种媒体宣传交流轮岗工作的公共意义。义务教育作为一种公共产品，配置原则是公平公正，同时尽量考虑配置效率，最终目标是均衡配置。通过义务教育均衡发展，有助于全社会适龄子女公平接受教育。通过宣传义务教育这种公共产品属性，要让社会认识到“帮助弱势学校及其老师和学生，也同时就是帮助我们优势学校、老师和学生，甚至帮助这些弱势孩子也是帮助我们自己的孩子”的观点。因为，未来社会中这些孩子们将要在民族国家甚至世界的舞台中共处一室、彼此影响的，他们实际上是命运共同体。其次，树立典型和榜样。如中央电视台策划的最美乡村教师等活动。其实，在中国的广大地区，特别是在广大边远、贫困地区典型的感人至深的故事并非少数，只是我们缺少挖掘的意识。如果对这些故事的挖掘工作给予足够的重视和支持，建立可以共享和交流故事的平台，那么，通过这些典型的故事，也能帮助唤醒人们的公民责任意识和道德良知。

（四）文化机制可以发挥调节优势

新制度主义学派的观点认为，思想观念、风俗惯例等非正式制度对人们的影响比正式制度更为深远。这种思想观念、风俗习惯等维度的含义与文化机制所强调的含义具有某种程度的一致性。那么，在校长教师交流轮岗实践中，我们便可以通过这种非正式制度建设，来发挥文化机制的特殊作用。首先，管理者需要同交流对象进行细致的沟通，充分了解交流对象的“文化场”，即他们的家庭情况、生活状况、工作发展预期等等。其次，管理者需要通过充分的政策解释，慢慢地尽量与交流对象形成某些政策共识，特别是政策对于交流对象的意义。再次，切实做好交流前和交流后的适应工作。帮助交流对象消除交流之前可能存在的顾虑。关注交流对象在交流期间的微观生活、工作场域，充分了解状况，及时解决交流对象碰到的困难。这样可以帮助交流对象较快地进入状态，尽量缩短文化“浸染”的过程，从而使得受援学校感受到交流轮岗带来的效果。

［1］邬志辉.中国农村教育评论——教师政策与教育公正［M］.北京：北京师范大学出版社，2013.

［2］李喜燕.义务教育教师交流的问题、困境及制度路径［J］.教育学术月刊，2011，（1）：84-87.

［3］鲍传友，西胜男.城乡教师交流的政策问题及其改进——以北京市M县为例［J］.教育研究，2010，（1）：18-22.

［4］义务教育学校校长教师交流轮岗经验交流会发言（摘编）［N］.中国教育报，2014-04-10（8）.

［5］［德］马克斯·韦伯.社会学的基本概念［M］.顾忠华译.桂林：广西师范大学出版社，2005：31.

［6］徐莉.论教师发展的文化机制［J］.西北师范大学学报（社会科学版），2007，（5）：68-71.

［7］李宜江.城乡交流政策实施中的问题与对策——基于对安徽省A县的调研分析［J］.中国教育学刊，2011，（8）：5-8.

［8］［美］迈克尔·桑德尔.公正：该如何是好？［M］.朱惠玲译.北京：中信出版社，2011.

［9］叶汝贤，黎玉琴.公民社会、公民精神和集体行动［J］.马克思主义与现实，2006，（3）：30-35.

［10］周雪光.组织社会学十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：324.

［11］纪秀君.城镇化引出农村教师发展困局［N］.中国教育报，2014-9-22（5）.

（责任编辑：赵晓梅；责任校对：徐治中）

Types,Evaluations and Suggestions on Mechanism of Principal-teachers’Exchange Position

JIANG Chao，WU Zhihui

（Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

Principal-teachers’exchange position is a policy focus currently.There are four kinds of mechanisms about this：administrative mechanism，market mechanism，citizenship mechanism and culture mechanism.They are different features of each mechanism from perspectives as followings:efficiency，direction of function，choice space of the teachers，power source of the behavior and so on.Each mechanism is questioned by legitimacy.Can principals and teachers be arranged in the administrative mechanism？Can principals and teachers freely choose schools completely？Can principals and teachers persist in their citizenship belief？Should principals and teachers acquire culture identity？We must take comprehensive measures and make use of the advantages and overcome the shortcomings of each mechanism.

principal exchange；teacher exchange；exchange mechanism；type；evaluation；suggestion

G451.2

A

1674-5485（2015）11-0080-06

①教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“城镇化背景下我国义务教育改革和发展机制研究”（13JZD043）。

姜超（1981-），男，黑龙江哈尔滨人，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所农村教育专业博士生，讲师，主要从事农村教育政策、教育组织管理研究；邬志辉（1966-），男，黑龙江鸡东人，东北师范大学教育学部部长、农村教育研究所所长，教育学博士后，博士生导师，长江学者特聘教授，主要从事农村教育政策、教育管理、教育发展战略研究。