社会系统分析视角下的教育政策运行动力机制研究①

刘佳

（扬州大学，江苏 扬州 225100）

社会系统分析视角下的教育政策运行动力机制研究①

刘佳

（扬州大学，江苏 扬州 225100）

教育政策运行过程是一个充满行动气质的资源分配、关系博弈和群体冲突的过程，教育政策系统论的视角又将政策运行看作一个高度复杂的、动态性的、非线性的具体行动系统，系统内部的行动者身份认同与政策系统内外达成的社会认同共同构成教育政策优化或革新的系统动力。社会系统分析框架为研究者提供了整体性和复杂、协同观点，去解释教育政策行动背后的关系构成，对教育行政权力作用下行动者关系和群际互动有着更为真实和深刻的解读。

社会系统；行动者；教育政策；政策身份；社会认同；系统动力

20世纪70年代以来,西方政策分析学者的理论关注开始转向公共政策的系统性、结构性和动态性，英国学者H.K.科尔巴奇将政策过程理解为“对目标的追求”，“开始于思考，通过行动进行，并结束于解决”，并将政策的决策者和执行者均称为“行动者”［1］。国内学者熊跃根将社会政策的运行机制界定为“在社会政策实施和发挥影响的各个环节与过程建立的行动系统”。并且将“政策工具、行动议程问题、需求界定、实施（或执行）、政策行动者、外部行动者（或关联行动者）以及情境”等因素作为“社会政策运行中的行动者构成”［2］。社会学分析视角中，政策行动者与社会结构之间发生交互作用的过程构成了教育政策运行过程，围绕政策的目标实现生成出特定的社会系统结构和政策空间，进而形成相应的社会关系网络和行动模式。

政策主体、政策工具、政策微观客体、政策宏观客体等行动者在政策运行系统中有各自的位置和角色，随着非结构性的复杂动因日趋增多，教育政策运行系统内部结构和外部功能都处于不稳定的性态，而行动者在系统中的位置也不是相对固定和单一的，作为个体的认知复杂和作为群体的关系复杂使得教育政策运行成为动态变化且富有非结构性色彩的系统。围绕着政策资源展开的行动者互动或系统内外的关系生成带来系统结构的分化、社会权力转移、政策认同危机等社会问题，政策行动者的利益诉求也呈现出多元化、差异化倾向，教育政策成为一个高度复杂的、动态性的、非线性的具体行动系统，教育政策系统内部的行动者身份认同与政策系统内外达成的社会认同共同构成教育政策优化或革新的系统动力。“系统的结构与系统的功能之间的关系并非是简单的一一对应的线性关系,而是错综复杂的非线性的关系。”［3］

一、政策行动者身份获得与认同

人作为社会存在的基本单位，会因为国家、籍贯、年龄、性别、受教育、宗教、职业等获得各种社会身份。作为个体存在的本体特征的“身份”，在传统意义上曾经是阶层区分、社群分类、角色判断的重要依据，如果个体的自我概念与身份认同高度一致，个体的情绪和社会行为就会稳定而安全，与身份群体的融入和社会认同能顺利地衔接，但如果个体对社会赋予的身份表示不满，对社会认同要求的准则无法接受，就会拒绝进行自我分类，产生身份拒斥和身份焦虑，甚至会引发行为冲突和群际纷争。

作为系统基本构成单位的行动者，具体的教育政策运行系统会赋予其具体的政策身份，行动者在具体的教育政策体系中会受到社会文化情境的影响，获得相应的特定教育政策身份。与经济、政治、文化功能相比，我国的教育活动所具有强烈的身份功能往往在教育政策中得以体现，每一项教育政策都有其特定的政策历史背景和适用范围，政策对象“身份化”会表现出各种不同的制度语言和行动表征，如高考政策体系中的“高考应届生、往届生”、高校毕业就业政策中的“应届毕业生”、学生资助政策中“家庭经济困难学生”等。“知识改变命运”的功利主义导向始终存在于教育的育人过程之中，“学历社会”、“精英教育”中都渗透着人们通过教育获得阶层跃升的愿望，身份获取的背后也不可避免地夹带着对教育资源的无限欲求。教育政策身份的获得是一种阶段性或临时性的社会行为，政策带给行动者的身份赋予是具有时间性和不稳定性的，随着每一次政策运行周期的结束，政策行动者个体身份会被去除或摆脱，但群体身份则会因为教育政策的循环运行而稳定存在。身份的获取并不等同于身份的认同，这取决于政策身份获取的动机、规则、过程和结果，政策身份的赋予是否能够在物质资源分配的基础上不再附加尊严的剥夺和权利的丧失，政策工具能否有效传递政策价值的社会认同。当然，最重要的还是在于社会公众如何看待和评价特定的教育政策身份。

教育政策身份认同危机来自于行动者对教育政策运行所赋予的身份缺乏情感接纳和角色认同，在政策运行过程中表现出身份拒斥、身份焦虑和身份抗争。教育政策身份拒斥含有身份拒绝和身份排斥两层涵义，拒绝表现为对教育政策的制定和目标不认同，不愿意接受进入政策运行系统服从政策权力或行政的支配；而政策排斥表现为将政策身份的获得视为一种“社会排斥”或“自尊剥夺”，内心充满了抵触和对政策群体的梳理。阿兰·德波顿在《身份的焦虑》中将“渴求身份、势力倾向、过度期待、精英崇拜”［4］描述为身份焦虑的起因，而教育政策运行中出现的行政自由裁量和熟人社会的人情因素对资源分配的公平性产生影响，在和群体内部同样获得政策身份的个体相比较会产生相应的身份焦虑，即对自身在政策系统中的地位和权利的深深的担忧。当教育政策群体之间或群体内部出现利益分配不均或偏见、定势引起的身份“标签化”时，身份抗争就会表现出以冲突、挣扎、破坏为主要形式的过激行为，严重的甚至会以“退出”的形式表现出不满和反抗。

以高校资助政策为例，“2012年全国共资助各级各类学生8431.84万人次，累计资助金额1126.08亿元人民币”［5］，8000多万的学生获得了政策身份，但各地各高校仍有一定数量的大学生对政策采取了“身份拒斥”的态度，究其原因，一方面是由于贫穷的身份符号带给学生的心理压力，“贫穷本身就是一种痛苦，而在精英崇拜的社会里，贫穷很是一种羞辱”［6］。另一方面获得政策身份需要接受认定程序，在高校具体执行时要进行必要的公示，“面子”、“尊严”、“隐私权”等因素使得一些学生望而却步，宁可兼职打工也不愿接受“贫困生”身份获取物质性教育政策扶助。与此同时，有一部分借助人情或关系，夸大或伪造困难信息的学生完成了身份获取，加剧了群体内部的公平失衡，信息不对称和权利义务不对以及身份判断标准模糊加剧了贫困生的身份焦虑，程序执行中的政策偏好与择优倾向也激发了贫困学生的身份抗争。“贫困生”成为一个敏感而复杂的政策身份，与“非贫困生”之间也产生了群体疏离和群体冲突。

二、教育政策运行系统与社会认同

作为一种行动系统存在的教育政策代表国家意志在教育活动中的反映，它在分配资源的同时也表明着社会主流意识形态所需要的核心价值和行动标准，国家通过政策杠杆调整着社会系统内部物资、能量和关系的平衡。“如何把有限的教育资源配置给最需要的受教育者”是教育政策系统的最高价值目标。由于教育活动目标是人的发展和完善，教育政策也在运行过程中对教育活动的个人行为和群体行为进行引导、控制和协调，将社会生活中需要遵守的共同准则和价值观传递给政策行动者。“任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。”［7］政策运行之初就是要明确政策对象或是政策客体，教育政策文本的首要任务就是提出界定标准和识别方法，即需要满足那些条件或符合哪些要素可以获得教育资源或利益分配。如我国家庭经济困难学生资助政策体系的政策起点就是进行“家庭经济困难学生”认定工作，也就是哪些人可以获得“家庭经济困难学生”的“身份”，即通常所说的“贫困生”。对于社会公众而言，“弱势扶助”类的教育政策代表着对人受教育权利的尊重和保障，对教育公平正义的追求，这一普遍共识的形成就是教育政策运行中形成的社会认同。“家庭经济困难学生”、“免费师范生”、“乡村教师”等符合政策要素的个体为了获得政策资源进入政策行动系统，并通过自我归类（self-categorization）将自己归入某一特殊群体，并且主动或被动地接受群体内部共同形成的价值体系和行动规范，从而实现教育政策身份认同（Education policy identity）。

社会认同理论是Tajfel等人在20世纪70年代提出的，该理论认为“个体认识到他（或她）属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义”［8］。社会认同理论更关注的是群体关系和群际行为的心理机制，首先是建立在自我认同的基础上，每个社会个体都会在自我的“角色”、“身份”等概念的建构中寻求价值和意义，而自我建构的过程不是独立完成的，它必须借助“他者”的理解和评价传递给“自我”，并与拥有共同价值观的群体发生精神和行动层面的趋同，从而组成相应的社会群体并与其他群体发生联系和相互作用。

“个体认同在上升到社会认同的过程中，既具有一致性的认同倾向，又具有差异性倾向，即某一特定群体中的个体在认知和情感上对自我乃至所属的群体身份不承认，由此产生心理上的疏离感、被剥夺感和自卑感。”［9］从个体到群体的认同发展，决定了系统结构的稳定与平衡，教育政策的社会认同是建立政策个体身份认同的高度一致，形成群体内部共同的政策理解和行动准则和群体外的社会认可和价值趋同。群体渴望得到其他社会群体在认知、情感上给予积极评价和接纳，在群际关系建构上能平等、和谐、减少差异化和群体隔阂与对立，个体政策身份的认同危机也会引发教育政策系统内外的群际认同危机。“与外群体相比，个体对自己群体的低劣感会破坏个体的群体自尊（group-based self-esteem），引发各种对抗行为，比如个人迁移（individual mobility），即当地位低的群体成员相信群体的边界具有通透性，他就会努力争取加入另一个地位较高的群体，从而获得更满意的社会认同。”［10］

三、政策行动者身份认同与社会认同共同作用下的教育政策系统动力机制

教育政策内部的身份认同受到各行动者认知和行为方式的影响，每一个行动者都不得不接受政策权力强加的主导价值观念和行为准则，Linville P. W提出的自我复杂性 (self-complexity)理论认为特质、角色、身体特征、爱好、能力等因素都会影响人们自我意识的建构，被称为自我维度（self-aspect），各种自我维度交叠作用于人们的认知过程，越复杂越会表现为压力情绪，进而引发认同困难。［11］自我复杂性作为一种人格特质的存在，决定了政策行动者对教育政策的理解也会存在诸多分歧和差异，绝对化的概念一致是很难达成的，加上行动者除了政策身份以外还有社会身份复杂性（social identity complexity，SIC）的交叠（Roccas&Brewer，2002），复杂的社会身份都会产生复杂的社会互动，进而影响在教育政策群内身份的态度、行为以及群际交往、关系建立。

图1　教育政策运行系统的动力机制

教育政策运行系统是一个特定的社会关系生成的过程，行动者与各种社会关系发生交互作用，生成出特定政策情境下的网络结构，由政策身份认同和政策社会认同引起的复杂社会行为会对政策目标的实现起到直接或间接影响。政策系统内部的行动者形成的身份认同与政策系统内外达成的社会认同高度一致则会对政策运行效能产生巨大的促进作用，如果高度不一致则会引起冲突产生破坏作用，然而从群体动力学的角度，破坏未必就是消极作用，认同危机的各种表征会对通过政策反馈系统传递给政策制定者和执行机构，从而对教育政策运行中的“偏离”及时纠正或在政策设计中更加完善和优化。

“一切社会系统都是复杂系统，系统的行为模式与特征主要根植于其内部的动态结构与反馈机制，系统内部组成部分之间相互作用形成一定的动态结构，并在内外动力的作用下按照一定的规律发展演化。”［12］教育政策系统的内部动力来源于教育政策内部结构优化稳定的需要，而来自于教育政策系统与其他社会发展各系统之间的信息能量交换功能发展的需要构成外部动力。教育政策内部行动者的身份认同源自于教育政策伦理正义、政策行政高效和政策结果公平，而教育政策系统内外的群际和谐意味着与其他社会系统之间偏见弥合、利益均衡。只有当两种认同都能保持稳定一致，教育政策系统才能实现对内控制、对外开放的有序状态，反之将出现教育政策系统的动荡、严重的甚至被破坏或取缔。

I理想模式（身份认同＋、社会认同＋）：身份悦纳。I模式是教育政策系统的最佳状态，无论是政策制定者、执行者、政策对象以及政策系统外的公众、专家、舆论都对教育政策的设计和实施保持高度的理解和信任，愿意主动地参与政策运行，受众者满意度高，能实现教育的本质要求，政策系统进入良性循环。

Ⅱ、Ⅳ不稳定模式（身份认同－＋、社会认同＋－）：身份拒斥或认同威胁。这两种模式的总体状态是不稳定的，系统内外关系复杂，目标实现充满不确定。教育政策系统的身份认同和社会认同如果不能达到一致，政策的执行便会受到阻滞，政策目标也会发正偏离，政策的初衷得不到行动者的理解和支持，带来教育政策运行效率低下。而社会认同的缺失也会使教育政策饱受社会各界的质疑和诟病，给政策运行增加外部压力，遏制政策效能的进一步扩大，教育政策也就只能实现利益分配而无法实现价值分配。

Ⅲ变革模式（身份认同－、社会认同－）：认同危机。Ⅲ模式看似教育政策系统的最差模式，行动者对政策充满了排斥和拒绝，甚至以拒绝接受政策身份和退出政策系统的行为摆脱政策的影响，对教育资源的分配也报以怀疑的态度，同时教育政策系统内外充满敌对和冲突，纷争不断，教育政策由于设计缺陷、执行混乱、程序失范等原因造成价值目标的失落。虽然Ⅲ模式最具破坏性，但对于教育政策的制定者无疑会有更大的建设性意义，个体或更大范围内的拒斥会促进警醒从而通过更为彻底的方式对教育政策进行革新。

四、教育政策行动者认同反馈的实现路径

教育政策运行系统的开放性表现在信息与能量不断在各个社会系统之间发生着交换，尤其是政策资源在不同层次不同群体之间的流动和交换，运行效用则通过政策评价和监督体系的反馈方式来产生行动者认同。长期以来，教育政策的反馈系统被包含在完整的政策系统之内，如果反馈机制专业性、科学性、独立性和公正性无法保证，那么政策系统优化也会失去了目标和方向，系统发展便会出现停滞和倒退。“一种能够获得社会公众认同的社会制度的最终生成，不仅仅依赖于决策者的远见卓识与见微知著，更需要广大利益群体的有效参与。”［13］

所有行动者都在系统内外释放着能量与信息，以及围绕政策运行所产生的态度、情感以及背后的价值观、伦理诉求向政策系统之外辐射。与此同时，政策资源的利益之争也可能激发更多的潜在利益相关者加入政策评价和反馈，尤其是教育政策会引发更多的政策愿望和政策期待，社会认同也会变得振荡而不稳定。教育政策的决策权、执行权、监督权和评价权之间的关系只有按照系统性、整体性、协同性的原则将加以协调，使教育真正回归社会，回归人性，获得充分的公众参与政策反馈，让越来越多的社会公众自觉认识到政策目标和实施与广大公众利益之间的关系，并做出积极政策响应，有助于增强对政策的认同感，解决教育政策系统发展的动力问题。

（一）“过滤与加工”：政策执行者官方反馈

教育政策运行系统微观运行发生在学校，政策文本通过学校的解读传递给政策对象，政策资源也在学校被分配，进而满足政策对象的教育诉求，其产生的身份认同和社会认同都会直接影响着系统整体的运行效率和价值体现。长期以来，教育行政机构的绝对权威一定程度上阻滞了系统之间的结构关系，学校在资源分配上的主体作用和能动性并未有效发挥作用，与外部各系统的信息与能量交换也受到阻滞，这种模式阻碍了多元利益主体在政策评价中的话语表达。学校作为教育政策执行的当然主体，也是政策系统的自组织基本构成，来自于系统内部的组织结构的信息反馈形成政策评价，学校也在对信息的获取和筛选中完成组织的革新和修复。因此，教育政策的执行过程中，学校是政策信息的“过滤者”和“加工者”，处于自上而下和自下而上双向传递信息的关口，如果系统自组织的信息反馈机制受到破坏，就会出现信息变形和失真。一旦学校迫于出于教育行政机构的权威压力去隐匿负面信息，在逐级传递、层层过滤过程中将政策反馈曲解、截留、搁置甚至封存，且发生的信息损耗是以逐级增强的形式延伸出去，最终到达政策目标群体那里的信息可能已经“所剩无几”。

（二）“沉默的大多数”：政策对象民意表达

政策对象作为政策资源的受益者，是政策运行的终结和效果的最直接反应，也是政策目标实现与否的评价来源，同时也能有效地监督政策资源的使用效率和社会效益。然而，长期以来，政策对象的表达内容多停留在利益诉求层面而少有政策评价反思，政策制定者也更多倾向于在教育行政系统内行政官员们自下而上的层级反馈。“似乎教育政策问题只关乎研究者和决策者，由此也就消解了广大教育政策利益相关者介入教育政策问题的可能性，忽略了其参与教育政策问题讨论的正当性。研究者习惯将教育问题归结为决策者、制度或政策的原因，相应地，他们往往把问题解决的希望依附在决策者身上，强调新的制度安排和政策调整。问题在于，教育政策问题不仅受制于既有的制度和政策，还与人们的认识与意识有关。”［14］在民意表达机制建设上，政策对象缺少对认同能力的自我建设，回避或放弃主动反馈的权利和渠道，甚至对反馈机制的民主性和参与意义疏离的态度，成为“沉默的大多数”。长期以来，教育政策的社会评价主要来自于政策制定者权威影响下的官方信息，“底层”民意表达机制被淹没在“被代表”的主流话语里。“公众更愿意停留在‘理性的无知’之中而采取消极被动或对抗的态度参与政策表达，导致教育政策制定起来难以体察真实民意，而政策执行起来更是步履维艰。”［15］然而，围绕一些重大的政策进程和政策事件，来自政策对象的强烈表达愿望通过网络民意表达逐渐成为教育政策反馈的重要构成，改变着单一表达渠道和堵塞的底层倾听，“沉默的大多数”从“集体冷漠”向“集体热议”转变，与官方反馈相对等的主体力量不可小觑。“从现阶段的公共教育的权力上看，政府并不具有唯一的话语权，其他多元主体可以和政府部门一样，建立实现共同的目标和资源共享型的互动合作机制。”［16］

（三）“利益无关者”：独立“第三方”评估

确定的利益相关者和预期以及潜在的利益相关者会伴随着角色的切换进出于教育政策的运行系统，因此不存在绝对不变的行动者，随着教育政策的动态变化，政策系统内外部的利益相关群体也在发生着复杂的动态变化，希望寻求到摆脱利益牵连的独立评价机构，即独立“第三方”机构。

长期以来，教育政策的制定、执行、监督都集中于教育行政机构与学校管理部门，无法有效传递来自政策行动者对政策效用的真实评价，更无法为政策制定者提供优化策略以促进革新，影响着政策系统结构的持久稳定性和平衡性。教育政策的社会认同存在较多争议焦点，“第三方评估”将会有效促进系统内组织变革的需要，与此同时，来自系统内部的因资源分配不均衡造成的冲突也会激化系统的结构演变。教育政策运行需要内外压力的共同作用发生系统的转型演变，实现系统平衡的组织变革，尤其是各种执行标准的规范性和科学性操作应形成有效的监督机制，资源分配工作质量评价也急需必要的评价机制加以控制。

五、结语

教育政策运行过程是一个充满了行动气质的资源分配、关系博弈和群体冲突的过程，这恰恰是社会学研究捕捉的兴趣点，而系统论的视角又将政策运行看作一个复杂的动态系统并由大量结构性功能要素有机地组织起来的整体。社会系统分析框架为研究者提供了整体性和复杂、协同观点，去解释教育政策行动背后的关系构成，对教育行政权力作用下行动者关系和群际互动有着更为真实和深刻的解读。能否通过教育政策行动者的言语、经验、价值、伦理及信念的交流和行为互动探寻政策运行规律之所在，是教育政策系统“行动分析”的目标追求。基于系统动力学的角度建构教育政策运行的动力生成机制，也会优化教育政策文本设计、程序执行、信息交换、效用评估等环节，促进教育政策的改进和革新。

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（责任编辑：杨玉；责任校对：李作章）

Research on the Dynamic Mechanism of Educational Policy Implement in the View of Social System Analysis

LIU Jia

（Yangzhou University，Yangzhou Jiangsu 225100）

The article explores the process of educational policy implement，which is filled with resource allocation，complicated relationship and group conflicts，but from the perspective of system theory，policy action system has been viewed as a highly complex，dynamic，non-linear one.Social identity achievement with educational policy system internal actors’identity motivates and strengthens the system dynamism in the education policy optimization or innovation.The analysis provides a holistic，complex and collaborative framework for the study of social system，including more real and profound interpretation about the relationship behind education policy，education administrative power action and inter group interaction.

social system；actors；educational policy；policy identity；social identity；system dynamism

G40-011.8

A

1674-5485（2015）11-0034-06

①教育部人文社会科学研究青年项目“资助政策视域中的大学生教育公平感研究”（11YJC880068）；江苏省教育科学“十二五”规划青年立项重点项目“高校资助政策的效用评价和制度反思——基于教育公平感的视角”（C-a/2011/01/09）。

刘佳（1975-），女，安徽滁州人，扬州大学文学院副教授，硕士生导师，博士，主要从事教育政策学、教育社会学研究。