民族地区农村中小学校布局影响因素的特殊性分析——以西藏昌都地区为例

贺能坤，屠明将

（1.重庆文理学院 重庆 402160；2.西南大学教育学部 重庆 400715）

民族地区农村中小学校布局影响因素的特殊性分析
——以西藏昌都地区为例

贺能坤1，屠明将2

（1.重庆文理学院 重庆 402160；2.西南大学教育学部 重庆 400715）

影响学校布局的主要因素有三个：学校规模、服务人口和服务范围。但是，民族地区农村学校布局受多个因素影响：包括特殊的地形地貌、落后的交通条件、分散的人口分布、较低的经济发展水平、薄弱的农村教育发展基础等。民族地区农村学校布局应坚持从实际出发的原则，充分考虑其特殊性，科学合理地做好新一轮学校布局调整工作，从而促进教育的均衡发展。

学校布局；民族地区；影响因素；特殊性

“撤点并校”是我国义务教育阶段学校布局调整过程中的主要方式，对提高教育资源效率、提高教育质量起到了积极的促进作用，其成效是明显的。但是，由于在执行过程中过多地简单采取了“一刀切”的方式，学校布局调整引发了许多“教育难”的问题。我国疆域辽阔、民族众多，各地经济社会发展的差异很大，学校布局调整没有统一的普遍适用模式。那么，究竟该如何调整才算科学合理呢？学术界普遍认为应重点考虑影响学校布局的因素。范先佐提出学校布局要考虑学校规模、服务人口和服务范围三个主要因素；[1](P113-118)雷万鹏认为教育成本、效率及教育规模效益被视为学校布局调整的关键因素；[2]邬志辉认为学校布局调整的限制性条件主要有物质性约束条件、社会性约束条件和教育性约束条件三大类。[3]

民族地区基础教育发展晚、起点低、底子薄，义务教育普及和发展面临的困难比较多。受制于特殊的自然地理环境和生产生活方式，校点布局较之内地，情况要复杂得多。民族地区普遍存在校点布局分散、规模小、质量低的困境，义务教育资源的分散配置所造成的高成本、低效益问题，成为制约基础教育协调发展的瓶颈。因此，在制定民族地区学

校布局调整规划之前，需要明确其影响因素，尤其是要弄清楚那些区别于内地学校布局影响因素的特殊性条件，然后在遵循学校布局调整一般性标准的前提下因地制宜、稳步推进。在对西藏昌都农牧区的调查中，通过运用问卷调查、访谈及田野考察等方法并结合从区县教育局搜集的相关资料分析发现：影响民族地区学校布局的特殊性因素主要有地形地貌的特殊性、交通条件的特殊性、人口密度及管理的特殊性、经济发展的特殊性和中小学校发展的特殊性五个方面。

一、地形地貌的特殊性

（一）山高谷深的地形地貌特征

昌都地区位于西藏自治区东部，处于横断山地核心地带，即藏东高山峡谷区。境内地势西北部高，山体较完整，分水岭地区保存着宽广的高原面；东南部低，山体被切割成星罗棋布状。谷地由北向南逐步加深，岭谷栉比，河谷深切，仅有零星残存的高原面。高原主要分布在他念他翁山北段和宁静山，海拔在4000-4500米以上。山脉为南北走向，三条大江与三列山脉相间分布，平行骈走。从西向东依次是伯舒拉岭、怒江；他念他翁山、澜沧江；达玛拉山——宁静山、金沙江。山脉海拔多在4000-5000米左右，山脉之间有深邃的河谷，山岭与河谷的高差达1000-2000米。①昌都地区土地总面积10.86万平方公里,其中耕地50670公顷，占全区土地总面积的0.6%；林地2976057公顷，占总面积27.38%；牧草地5620858公顷，占总面积51.72%；居民点及工矿用地3943公顷，占总面积0.04%。②独特的自然地貌和地形结构，形成了昌都地区复杂多样的地貌类型，表现为既有高山高原又有谷地和山坡阶地，山高谷深成为本区地形地貌的基本特征。林地和高原牧草地占全区土地总面积的79.1%，是本地区土地资源的主要类型，耕地及居住用地仅占总面积的0.64%，造成昌都地区可供利用的平地资源较少。

（二）地形对学校选址的影响

昌都地形地貌特点决定了学校布局的难度很大，表现为很难按照教育部颁发的《农村普通中小学校建设标准》选出一块标准的场地建设学校。这个在内地特别是平原地区基本不需考虑的问题，在昌都却成了学校布局中首当其冲的难题。洛隆县16个乡镇完小中，学校建设总面积都没有达到国家规定标准，虽然生均教学及辅助用房都已达到国家标准，可是多数学校并没有按要求配备实验室、多功能教室等各项功能室。学校选址应该着眼于教育发展的长期目标，科学预测学校规模的扩大再建设，合理规划学校建设用地。调查中发现有些学校在建校时没有充分考虑到学校规模扩大以及教学设施完善等因素，导致学校在扩大规模时，面临无地可用的困境，从而不得不搬迁校址，这在加大地方政府负担的同时也造成了教学资源浪费。之所以产生如此结果，地形地貌所产生的平地资源稀缺是制约学校进一步发展的首要因素。

二、交通条件的特殊性

（一）交通条件现状

山高谷深的地形特点也决定昌都地区交通状况比较复杂，且交通方式比较单一，以公路交通为主。地区公路数量少，公路总里程7252.89公里。等级外公路比例高达49.5%，非油路面5114公里，占公路总里程的91.51%，晴雨通车公路里程2349.86公里，占总里程的43.06%。通公路乡镇118个，占乡镇总数的85.5%，仍有14.5%的乡镇和53.84%的行政村不通公路。③同时，目前昌都境内的公路交通以砂石路面为主，泥石流、滑坡等自然灾害对交通造成很大威胁。由于，山区复杂的地形使得修路成本很高，加上昌都地区经济发展水平较低，这些因素综合起来，形成了本地区交通条件比较落后的状况。

（二）特殊的气候类型对交通运输造成不利影响

特殊的气候类型对昌都地区交通也产生了极大影响，落后的交通条件遭遇极端天气，必定会给道路通畅及安全带来很大挑战。昌都地区降雨集中，季节分布不均。5-9月的降水量在182.3-538.2毫米之间，占全年降雨量的77.9%-95.8%。10月至次年的5月降水量为19.6-102.6毫米，仅占全年降水量的4.3%-21.2%。境内山高谷深，受地形条件和大气环流的影响，干、雨季分明，雨季降水集中，

温和湿润，干季降水稀少，严寒干冷。山脉河流的南北纵向排列有利于暖湿气流的南北输送，峡谷高差悬殊，气候垂直变化大于水平变化。④这就容易导致滑坡、泥石流、塌方、雪崩、洪水等自然灾害的发生，同时引发次生灾害，对公路交通造成的影响比较大。在区内公路总里程有限的前提下，遇到特殊天气就会导致道路不畅，同时也易引发交通事故，造成人员伤亡。

（三）交通条件在学校布局中的作用

交通条件主要包括交通方式、道路状况、交通距离和交通时间四个要素。昌都农牧区的交通方式以摩托车和步行为主，地形复杂、路况较差，家校距离远，交通时间长。受地形地貌影响，本地区交通条件极具特殊性，尤其是上下学的交通时间，农牧区小学生上下学步行平均需要12个小时，农牧区中学生上下学步行平均需要48个小时。

表1：各县公路交通里程表——距离县中学最远及最近的乡镇

落后的交通条件对学校布局造成以下不利影响。一是不方便运输学校所需物资，增加学校建设和运转的成本。农牧区学校建设及运转所需的物资几乎完全依赖外界输入，交通不畅增加了学校运行成本，也造成教育资源的多重消耗。表1数据也只是乡镇政府所在地与县城的距离，偏远地区教学点到县城的路途就更加遥远。调查中发现有些教学点位于雪山深处，公路至今未通，仅有和外界联系的通道，一年之中的大部分时间也被大雪封住，致使学校的“三包”物质只能用摩托车和牦牛分批艰难地驮回学校。二是加大了师生返家路途上的风险。昌都农牧区交通条件落后，加之极端天气和自然灾害的影响，致使交通事故频发。农牧民家长普遍担心子女上下学的交通安全，本次调查共访谈了176位家长，其中有150位家长（占访谈总人数的85%）表示比较担心子女上学的交通安全，为此有些家长不得不亲自接送孩子上下学。访谈中多次遇到农牧民子女在上学途中发生交通事故的案例，有的家长甚至因为交通安全问题而选择让子女辍学。三是增加农牧民家庭的经济负担。学校布局调整势必会带来家校距离的变化，如果配套设施建设没有跟进，家校距离过远容易导致安全隐患增加，同时也加重了家庭经济负担。

三、人口分布与管理的特殊性

（一）人口分布特点及对学校布局的影响

昌都地区人口和城镇主要沿澜沧江和其支流分布，在10.86万平方公里土地上，只居住着657505人，[4]人口密度为6人∕km2，人口分布总体上呈现出地广人稀的特点。农牧民沿河谷地带居住，虽然总体上分布比较分散，但是总体分散的布局中也有相对集中的特点。同时，近年来，西藏安居工程项目的实施，一定程度上促进了边远地区农牧民向地势平坦或者交通便利的地方聚居，农牧民居住呈现出渐趋集中的态势。统计数据显示：2006年至2012年底，昌都地区累计完成投资近45亿元，已有超过48万农牧民住上安全适用的新房，充分享受到了改革发展的成果。与此同时，昌都地区积极推进新农村示范点建设，共累计完成示范点建设126个，人居环境综合整治项目410个，农牧区面貌发生了显著变化。⑤

人口数量、结构与密度的静态分布和人口生育水平与迁移力度的动态变化是影响农村学校布局及调整的重要变量。[5]牧区生产与生活方式依然保留有原始性和粗放型的特点，逐水草而居，生活流动性比较大。因此，昌都农牧区人口静态分布与动态变化的特点也决定了遍地开花式的分散办学形式很难得以有效实施。分散办学即在每个行政村都设立教学点，一方面需要政府投入大量资金；另一方面，相对于居住偏远的自然村的学生来说，依旧要在教学点内住宿。在调查走访中，教学点一般设在人口相对密集的行政村之中，而距离较远的自然村的学生仍旧需要寄宿，周末或者放假时由家长接送。可见，即使在每个行政村都设立教学点，自然村的学生仍需寄宿，依旧无法达到所有适龄儿童都能就近入学的理想状态。

（二）户口管理特征

人口密度、分布及流动情况会影响学校布局，人口管理状况同样也是校点布局的重要影响因素。内地的户籍管理制度相对完善，人口数据统计比较全面，人口数据采集和管理对学校布局的影响较小。昌都农牧区由于民族地区特殊的生育政策，加上牧民流动性的生产生活方式，致使户口信息管理中存在的问题较多。地区学龄阶段人口的信息采集中存在虚报、瞒报和漏报等问题，造成无法掌握全面而真实的适龄学生人口总数。户口信息采集的不对称，导致学校无法掌握真实的学生信息，给班级开设、学生管理等增加了困难。在洛隆县中学调查中，相关负责人向我们反映，学校在“控辍保学”中面临的难题之一就是掌握不了全面而真实的学生信息，上报到中学的生源名单存在虚报、假报的现象，按照名单去找，却找不到这些学生，有个校领导回忆曾依据辍学名单上的学生基本信息去进行家访，到了之后才发现所谓的家长是个孤寡老人，名单上的学生并不存在。

四、经济发展的特殊性

（一）财政收入总量不高

昌都地区总体经济特征是以农牧业自然经济为主体，经济总量小、发展水平低。区域经济发展严重滞后，2009年昌都地区人均生产总值9099元、城镇居民人均可支配收入11659元、人均固定资产投资8090元、人均社会销售品零售总额1920元，农牧民人均纯收入3144元，人均财政收入438元，多数位居全区末位。[6]昌都地区属于典型的“输血式”财政，2011年地区财政总收入3.54亿元，而财政支出就高达41.1亿元，[7](P55-93)地区财政入不敷出，主要依靠中央政府的转移支付。可见，投入教育领域的经费也相对有限，教育经费不足的客观事实也决定了在发展教育时，不能全面铺开进行投资，而应该充分利用有限资源，把钱花在刀刃上，发挥规模效益，集中力量重点建设一批高质量的乡镇完小，进而带动整个地区基础教育质量的提升。

（二）农牧民生活水平较低

农牧民的生产生活主要是沿袭先辈传统，以放牧为生，靠天吃饭。农牧民的生活水平相对较低，2011年昌都地区城镇居民人均可支配收入15254元，而同期农牧民人均纯收入只有4332元。[7]从影响的大小而言，学校布局调整显然对农村中的弱势群体影响是最大的，这些家庭由于自身及社会的原因，在经济、文化等方面条件较差，对许多与之相关的公共决策反应非常敏感，极易引发家庭的连锁反应，因此，学校布局调整决策需要对这些弱势群体体现道义关怀。[8]学校布局调整中家校距离是家长关注的焦点，家校距离远一方面增添路途安全风险，另一方面加重家庭经济负担。调查中有42%的家长不支持撤并附近教学点，原因是增添子女求学过程中交通安全风险，同时也加大了家庭经济负担。学校布局调整中涉及的利益方比较多，家长的利益诉求是很重要的一方。校点布局规划中充分认识到农牧民家长的忧虑，最大程度的顾及到家长们的利益诉求，有助于做出科学合理的决策，减少学校布局调整在实施中的阻力。

五、中小学校发展的特殊性

（一）学校办学条件相对落后

办学条件是衡量学校发展的重要指标之一，昌都农牧区学校硬件配备上相对比较落后，较之内地学校，部分农牧区学校甚至连正常的供电都无法满足。地区能源建设薄弱，总装机11.7万千瓦，人均不到全区平均水平，尚有64%的农牧民未用上电。③由于电力等基础设施不完备，导致很多农牧区学校成了没有电的学校。没有电力的保证，学校即使配备了多媒体、电子白板、班班通等现代化教学设施，其结果也只是形同虚设，并不能发挥其应有的作用。在没有通电的情况下，这些教学设施就相当于“聋子的耳朵——摆设”而已。调查中发现部分学校的现代化教学设备使用率并不高，有的是因为缺乏专业信息技术教师，有的是因为学校用电得不到正常保障，导致资源的闲置和浪费。

（二）中小学教师数量不足且质量不高

教师总量、质量和师资队伍的稳定性在学校布局中扮演重要角色，校点布局调整目标是优化教育资源配置以提升教育教学质量，而教学质量的提高需要一大批高水平的师资队伍。与内地学校相比，昌都地区中小学教师呈现出总量不足、质量不高的

特点，农牧区教学点教师缺编现象尤为突出。例如洛隆县共空缺教师编制186个，其中，县中学缺编42名，各乡镇小学缺编70名，乡镇幼儿教师缺编74名。再有，中小学教师流动性大，教师流动的速度快、频率高，导致教师队伍极不稳定。察雅县近三年教师调出67人，其中县中学就调出37人，占总调出人数的42%，而调入的教师只有1人；洛隆县近三年教师调出54人，仅县中学就调出37人，占总调出人数的69%。在教师数量总体缺编的前提下，教师流动率比较高，教师流出的数量远远超过流入的数量。没有建立教师补充机制，每年新增教师主要依赖外地调入、“三支一扶”、自治区师范类毕业生三种渠道，且数量较少。

农牧区学校布局分散、资源配置不合理导致教学点教学质量普遍不高，低水平生源逐层递进造成整个义务教育系统的低效率。通过对昌都农牧区学校布局影响因素的分析可知，交通条件、经费投入、办学条件等因素可以经过加大投入和建设力度而改善，同时，结合农牧区教师数量不足且优秀师资力量向乡镇完小富集的现状，集中办好一批高质量的寄宿制学校是昌都农牧区义务教育发展的总体方向。当然，集中办学必须有利于农牧区普及和巩固九年义务教育；必须有利于全面实施素质教育、全面提高教育教学质量；必须有利于解决办学经费不足，提高办学效益。[9]办好寄宿制学校的同时，在“人口稀少、地处偏远、交通不便的地方应保留或设置教学点，根据不同年龄段学生的体力特征、道路条件、自然环境等因素，合理确定学校服务半径”。⑥因此，我们认为昌都农牧区学校布局应采取以集中办学为主、分散办学为辅相结合的模式稳步推进。

综上所述，民族地区学校布局调整是项复杂的系统工作，没有现成的放之四海而皆准的统一模式。特别是民族地区的内部差异较大，地理条件、气候特点、交通条件、人口分布、基础教育的发展程度等各不相同，学校布局不能采取“一刀切”的方式进行。布局调整要结合民族地区特殊的自然地理、交通条件、人口分布、经济发展和基础教育现状等因素合理规划，在充分认识特殊性影响因素的基础上，制定出适合本地区经济社会发展并能有效促进教育教学质量不断提升的布局调整方案。校点布局的终极目标是提供更多的优质教育资源，推动城乡义务教育均衡发展，以为学生的全面协调可持续发展创造更加宽广的平台。只有充分考虑各利益主体的合理主张并积极创造条件，最大限度地满足各方利益，以学生健康协调发展为宗旨并坚持循序渐进的原则，学校布局调整工作才可能顺利推进。

[注 释]

①昌都自然地理：http:∕baike.soso.com∕v260929.htm?ch=ch. bk.innerlink

②数据来源昌都地区国土资源局官网：http:∕www.cd.xzgtt. gov.cn∕zygk∕tdzy∕201008∕t20100806_732109.htm

③资料来源：《昌都地区“十一五”时期国民经济和社会发展规划纲要》

④昌都地区安居工程工作述：http:∕www.chinatibetnews.com∕caijing∕2013-06∕27∕content_1240433.htm

⑤昌都政府网：http:∕www.114huoche.com∕zhengfu∕ChangDu

⑥国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见：http:∕www.gov.cn∕zwgk∕2012-09∕07∕content_2218779.htm

[1]范先佐等.中国中西部地区农村中小学合理布局结构研究:基于对中西部地区6省区38个县市177个乡镇的调查与分析[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

[2]雷万鹏.义务教育学校布局:影响因素与政策选择[J].华中师范大学学报(人文社会科学版).2010（9）.

[3]邬志辉.中国农村学校布局调整标准问题探讨[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2010（5）.

[4]史云峰.从第六次人口普查数据看西藏人口发展变迁与特征[J].西藏民族学院学报（哲学社会科学版），2013（1）.

[5]秦玉友，孙颖.学校布局调整：追求与限度[J].教育研究，2011（6）.

[6]许成仓.昌都地区区域经济发展战略研究[J].中国藏学，2010（3）.

[7]国家统计局.西藏统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2012.

[8]刘善槐.科学化·民主化·道义化——论农村学校布局调整决策模型的三重向度[J].教育研究，2012(9).

[9]王予波.调整学校布局：推进农牧区基础教育均衡发展[J].教育研究，2011（4）.

[责任编辑 杨小峻]

[校 对 康桂芳]

G758.1

A

1003-8388（2015）02-0121-05

2014-05-08

贺能坤（1971-），男，重庆开县人，现为重庆文理学院副教授，主要研究方向为教育经济学、民族教育。

屠明将（1987-），男，安徽六安人，现为西南大学教育学部在读硕士研究生，主要研究方向为成人教育、教师教育。

本文系国家社科基金西部项目“内地西藏班教育成效及其对西藏教育发展的影响研究”（项目号：11XMZ040）；西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“三包经费政策背景下西藏基础教育发展与改革的影响因素及对策分析”（项目号：12BMZ001）；西藏昌都地区教育（体育）局委托项目“昌都农牧区义务教育学校布局研究”的阶段性成果。