平利县基础教育布局调整的成效、问题与对策

杨 涛，单福东

（1.西安财经学院 陕西 西安 710100；2.安康学院，陕西 安康 725000）

一、平利县基础教育基本情况

平利县位于陕西东南部，陕、鄂、渝交界处，距离西安310公里，全县总面积2627平方千米，总人口23.86万，辖11个镇192个村4个社区，其中农业人口占85%。2013年全县生产总值51.3亿元，财政总收入2.4亿元，地方财政收入1.13亿元，城镇居民人均可支配收入22，408元，农民人均纯收入7165元。2012年实现省级义务教育均衡发展及“双高双普”目标。

平利县现有学校44所，其中普通高中2所、职教中心1所、初中10所、小学22所；在校学生28，988名，教职工2126人。有幼儿园18所，在园（班）幼儿5183人，幼儿教师403人。

二、平利县基础教育布局调整的历程及学校布点的主要变化

建国以后，平利县基础教育布局调整经历了四次重大变化，1950—1977年，整体上是数量增长，分散布局；1977—1998年，局部调整，适度集中；1998—2006年，局部调整，谋划教育均衡发展；2006—2014年，行政推动大规模调整，中学向城区集中，小学向城区和中心镇集中。平利县基础教育布局调整历程及学校数量变化情况见表1。

表1 平利县基础教育布局调整历程及学校数量变化情况

三、平利县新型城镇化空间调整与基础教育布局优化

（一）平利县城镇规划的空间布局和人口布局

1.空间布局

未来10年，平利将在原有基础上，重点围绕“一城三区、十镇百村、三十个新型社区”的城乡空间布局开展规划建设。通过撤并、扩建、保留提升等手段，充分利用土地，有效利用基础设施和公共服务设施，形成以县城为核心，以10个中心集镇为节点，辐射100个村，重点建成30个新型社区，城、镇、村三级层次分明、衔接有序、梯次发展的城乡空间布局。加快建立不同层级之间分工协作、优势互补、逐级辐射的良性机制，实现城乡协调发展、共同繁荣。

2.人口布局

在充分尊重群众意愿的基础上，加强政策引导，放宽户籍限制，引导农民向城镇转移。加快“一城三区、十镇百村、三十个新型社区”新型城乡体系建设，通过5年左右的努力，促进3.5万农村居民转变为城镇居民，县城人口达到8万人，中心集镇人口达到3.5万人，全县城镇化率达到46%以上。100个村容纳人口10万人。到2020年，全县城镇化率达到60%以上，规划区内居住人口占全县总人口90%以上。

（二）平利县新一轮基础教育布局调整与优化

1.新一轮基础教育布局调整的重点和亮点

适应人口集中于县城的需要，适度集中办学资源，在城区办好一所高中、一所职中、两所初中、两所小学，即集中力量办好平利中学、平利第二中学、平利职教中心、平利城关初级中学、平利城关第一小学和第二小学。

（1）重点建设平利中学。正在建设的平利中学新校区，计划投入2.5亿元，占地200亩，建筑面积8.2万平米，可容纳4500名学生。新的平利中学将成为功能齐全、布局合理、设施完善、服务配套、学习方便、环境舒适、风景优美的标准化、现代化学校，成为陕南一流县级中学。

（2）建设一个标准化初级中学。规划未来5年内撤并县城周边5个镇（长安镇、洛河镇、广佛镇、兴隆镇、西河镇）的初级中学，与城关第二初级中学一同并入新建的第二中学（现平利中学校园），集中教育资源，办一所寄宿制为主的标准化初级中学，成为平利中学的主要生源地，整体提高平利中学的生源质量，进而提高普通高中的综合办学水平。整合后的城关初级中学以招收县城生源为主、走读制为主，与平利第二中学实行差别化发展。

（3）整合职教资源，集中办好职教中心。近几年县政府整合全县职业教育资源，撤并2所农村职中，新增投入1000余万元，重点建设县职教中心。

（4）积极办好离县城较远的5个乡镇的初级中学，即八仙初级中学、正阳初级中学、老县初级中学、大贵初级中学和三阳初级中学。

（5）集中优势小学教育资源，办好10个乡镇的10所中心小学，即正阳中心小学、八仙中心小学、广佛中心小学、长安中心小学、洛河中心小学、大贵中心小学、三阳中心小学、老县中心小学、兴隆中心小学和西河中心小学。与此同时，结合全县示范村建设的需要，集中办好12个小学教学点和5个乡村完全小学。另外，按照规划，未来5年，在每个乡镇举办一所标准化公办中心幼儿园，认真完成学前教育“三年行动计划”。

2.平利县基础教育新的空间分布（图1）

四、平利县基础教育布局调整与优化的影响因素和依据

（一）行政区划与人口分布的调整是基础教育布局调整的直接影响因素

平利县基础教育布局有两个时期发生较大规模的调整。第一次是以基础教育三普及（普及初等教育、普及六年制教育、普及九年制教育）和安康市撤区并乡为背景的大调整。“普六”、“普九”促进教育资源相对集中，加之行政区划方面的撤区并乡，全县40个乡镇合并为18个，乡镇撤并率为55%。1977年到1998年，小学由431所减少到304所，撤并了127所，撤并率近30%；中学由45所减少到10所，撤并了35所，撤并率高达78%。第二次是以社会主义新农村建设和人口相对集中为背景的基础教育布局调整。1998年到2006年，平利县在新农村建设中，对行政区划再一次做了较大调整，乡镇由18个减少到11个，乡镇撤并率为39%。与此相适应，基础教育也进行了新的调整。中小学总规模由1998年的314所减少到153所，撤并学校达到161所，撤并率为51%。

（二）基础教育布局优化，必须有利于城乡协调发展和教育均等化发展

平利县基础教育最新一轮布局调整，尤其是2010年以来的新的布局和规划，主要体现服务城乡协调发展，实现基础教育均等化发展。重点围绕“一城三区”（一城即城区；三区即老县工业园区、陈家坝工业园区、长安广佛观光旅游区）、“十镇百村”、“三十个新型社区”的城乡空间布局规划建设。到2020年，县城人口达到8万，10个镇人口达到3.5万，100个村集中居住人口达到10万，规划区居住人口占全县总人口90%以上。与此相适应，平利县集中办好县城的平利中学、平利第二中学（县城附近的5个乡镇初级中学并入平利第二中学）、职教中心、城关初级中学和城关一小、城关二小。

县城的中小学不仅要满足县城居民子女上学的需要，还要兼顾农民子女进城学习的动态化需要。近年来，由于大量农村中小学生进入城镇学校就读，由此导致城镇中小学教育资源紧张、大班额现象严重。就县级城市而言，目前农村中小学生主要有以下几种进入城镇学校就读的形式：一是随着县级工业园、现代农业示范园的兴起和人口向县城的相对集中，因父母进城务工而转学进入城镇学校；二是因父母在城镇购房而转学进入城镇学校；三是为享受城镇相对优良的师资和教学水平而以择校方式进入城镇学校。平利中学的扩建和新建、平利第二中学的城乡合并都适应了发展的现实需要。

为了更好地统筹城乡教育资源，促进城乡协调发展，在把县城附近5个乡镇初级中学并入平利第二中学后，平利县把中心镇的初级中学、中心小学建设放到十分重要的位置。一是集中建设好远离县城的5个乡镇的初级中学（即八仙初级中学、正阳初级中学、老县初级中学、大贵初级中学和三阳初级中学）；二是认真谋划，高标准建设10个乡镇的中心小学和15个人口相对集中的示范乡村的完小和小学教学点，基础教育学校总数由目前的44个减少到2020年30个左右（不含教学点）。

（三）基础教育布局优化，必须有利于教育资源的有效利用，促进教育质量不断提高

基础教育布局是否合理，或者说布局是不是得到优化，还要看基础教育资源利用效率和教育质量是否提高。从1972年开始，平利县比较盲目地提出“乡办初中，区办完中”的要求，1975年到1977年又在全县掀起学习朝阳农学院运动，本来规模很小的中学纷纷在荒山上建起分校，小学由1972年的375所增加到1977年的431所，中学从1972年的4所增加到1977年的45所，基础教育学校数达到该县历史最高水平。但是，学校数量陡增，学校平均规模骤然下降。1977年，平利县中学平均在校学生187人，小学平均在校学生73人；中学平均教职工10人，小学平均教职工3人。教育资源过于分散，教育质量难以保障。1978年恢复高考，平利县1000余名高中毕业生，考入专科4人，本科4人。这段历史，给平利县基础教育布局调整留下了很深的烙印。

（四）基础教育布局优化，必须促进新型城镇化的健康、可持续发展

新型城镇化的本质特征就是“以空间换财富、以空间换速度、以空间换资源、以空间换生态”。依照《平利县统筹城乡发展总体规划（2010—2020年》，平利县“一城三区、十镇百村、三十个新型社区”的新型城镇化布局蓝图已经绘制，中小学布局结构的调整就要适应这一城镇化发展的趋势，学校校园建设要成为城镇建设的亮点和品牌，学校校园文化建设要成为城镇文化建设的高地，学校人才培养要为促进新型城镇化建设提供动力。

新型城镇化是一个动态的过程，基础教育布局调整也是一个动态的过程。学校布局调整不是一劳永逸的，而是一个随着经济社会的发展，人口结构和空间分布的变化而不断调整的动态过程。每一次大规模的中小学布局结构调整都是在特定的历史背景下进行的。平利县2012年实现省级义务教育均衡发展及“双高双普”目标，义务教育正处于由基本普及阶段走向巩固提高阶段，正在从数量增加和规模扩张为主向提高质量和均衡发展为主的新阶段转变。提高教育质量、促进教育公平成为义务教育乃至整个基础教育的主要任务。

因此，平利县今后一个较长时期内，基础教育布局调整，必须围绕提高教育质量，实现城乡教育均衡发展这个主题，在校区规划、学校布点、校园文化建设等方面，既要服务于新型城镇化发展，又要以教育的优先发展引领城镇化建设，促进城乡人力资源和教育资源的合理流动，成为推动平利县统筹城乡发展“六个一体化”（城乡规划一体化、城乡产业一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化、城乡市场体系一体化）的重要动力，实现基础教育和新型城镇化的互动双赢新机制、新局面。

五、平利县新一轮基础教育布局调整存在的深层次问题及对策建议

（一）存在的深层次问题

进入“十二五”以后，为适应全国新型城镇化快速发展的需要，基础教育布局调整随之加快。就全国基础教育布局调整的实践和典型案例看，平利县新一轮基础教育布局调整存在以下两方面的深层次问题：

1.基础教育布局调整的两大推力与两种模式——“自然型调整”与“政策型调整”的局限性以及由此产生的负面影响

在学者们看来,“自然型调整”与“政策型调整”是我国基础教育布局调整及学校数量变动的两大推力。对平利县而言，亦是如此。改革开放以来，两种不同的推力形成了两种不同的调整模式。

1978—2000年，主要是由于城镇化发展、产业结构变化、行政区划调整（撤区并乡建镇）等因素引起的人口流动的外部自然力推动了基础教育布局调整。小学由1977年的431所，减少到2000年的250所，23年撤并学校181所，撤并率为42%。这种靠外部自然力推动的调整模式，时长长、波动小、矛盾少，对基础教育的负面影响相对较小，但布局调整进程较为缓慢。

2001年以来，主要是由于教育行政主管部门的政策性推动，基础教育布局出现了前所未有的大变革、大调整。2001年5月29日，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》之第13条“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，明确指出“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”。以此文件的出台为标志，全国各地纷纷出台基础教育布局调整方案，大力推进义务教育学校布局调整。平利县小学由2000年的250所减少到2014年的22所，撤并学校228所，撤并率达到91.2%。14年时间所撤并的学校数是1977—2000年这23年的1.26倍，撤并率是其2.17倍。平利县由原来的“村村办小学”开始进入“村村无小学”的历史时期，按照新一轮基础教育布局调整方案，全县190个行政村，仅保留5个乡村完小，另有12个乡村教学点。这种靠行政强力推动的调整模式，时间短、波动大、矛盾多，对基础教育的负面影响相对较大。

2.盲目并校，过度强调集中，教育布局“优化”演变成教育“集中”布局

在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第13条还特别强调，“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。但是，在实施教育布局调整方案的过程中，大多数地区都是采取“统一标准、统一规划、统一调整”的一刀切办法，把中央文件的“相对集中”和“适当合并”八字方针，变成了“合并”、“集中”的四字方针。正如靳晓燕在《光明日报》2012年5月28日撰写的《农村教育，进城之后……》一文中所讲的，新一轮基础教育布局调整，实际上演变成“小学向乡镇集中，初中向县城集中，学前教育向中心村集中，新增教育资源向城镇集中”。按照平利县义务教育布局调整方案，到2015年，全县在建设县城（城关镇）的2所标准化初中、2所示范型小学外，主要是集中教育资源建设好10所乡镇中心小学、5所乡村完小和12个小学教学点。

平利县小学最多时（1975—1977年共 431所），每所小学服务的面积是6.1平方公里，而到2015年（17所小学），每所小学的服务面积扩大到154平方公里，校均服务面积扩大了25倍。

过度集中布局造成的显著问题是“城镇学校拥挤、乡办学校脆弱、村办学校趋于空壳化”。按照中华人民共和国住建部编制的国家标准《中小学校设计规范》（GB50099—2011），各类中小学校建设应确定班额人数，完全小学应为每班45人，非完全小学应为每班30人。2014年，平利县小学班级规模的分布情况是：小学班级总数311个，城镇（区）班级180个，占57.9%，乡村班级131个，占42.1%。其中，城镇小学45人以上的班级111，占比61.7%，而66人以上的超大班达到33个，占比16.7%。而在乡村，45人以下的班级121个，占92.4%，而25人及以下的超小班82个，占62.6%。在城镇，学校的大班、超大班越来越多，而在乡村，班级越来越少，班额越来越小，学校越来越空壳化。

（二）对策建议

一是按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》之第13条“小学就近入学，初中相对集中”和“适当合并”等原则要求和《义务教育法》第12条“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”的法律规定，在一些文化基础较好、人口相对集中的“示范村、文化村”继续保留一定数量的乡村完小，由目前规划的5个增加到15—20个，全县小学总数由17个增加到30个左右，除城关镇以外的10个乡镇，在办好1所中心小学的基础上，再办好1—2所乡村完小，切实贯彻国家提出的“小学就近入学”的学校布局调整原则和《义务教育法》的法律要求。2012年9月，国务院下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》之后，福建省规定，现有农村中小学和教学点原则上不再撤并，在边远地区将保留在校生小于100人的农村小规模学校和教学点；重庆市政府2012年10月出台意见，规定在校生10人左右的村小不得撤并。

二是“适当合并”既要做到“适当”，更要做到具有前瞻性。基础教育布局调整一定要深入研究新农村建设、城镇社区发展、县域工业园拓展、行政区划改革的新趋势、新要求，既不能盲目合并，过度集中，违背“小学就近入学”的原则，更不能今天撤并学校，明天又增设学校，既造成教育资源浪费，更造成新的社会性矛盾。

三是采取切实措施，实施农村小规模学校振兴工程。在秦巴山区，由于教育布局的集中化、城镇化，乡村教学点、乡村完小，甚至乡镇中心小学，学生越来越少、班级越来越小、优秀教师越来越少，小规模学校发展正在被边缘化、空壳化，日益成为基础教育布局调整的负资产。建议设立小规模学校振兴基金，在教学设施建设、校园环境建设、师生生活质量保障等方面给予特别立项，政策倾斜；同时，为了确保小规模学校教学质量，能够留住和吸引优秀教师在小规模学校安心从教，可以设立小规模学校特别津贴。比如湖北省从2012年起对农村义务教育学校新进教师实行全省统招统派，经费由省级负担，教师到艰苦边远地区任教可获补贴。江西省提高偏远地区农村教师特殊津贴，月标准从180元提高到360元。浙江淳安县农村小规模学校月津贴标准为500元。在湖南泸溪县，一名普通乡村完小教师的年均收入为5万元，比当地公务员高出1.5万元，比本县城镇教师高出1.7万元。在教师编制上采取特殊政策，由原来的“师生比”改为“师班比”，以免因为学生少、班级小而减少农村小规模学校的教师编制。