略论水源地经济补偿机制的构建

2015-12-12王丽艳

江苏水利 2015年1期

王丽艳

（无锡水利设计研究院有限公司，江苏无锡 214023）

0 引言

随着社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，水的需求量不断增大，对水质的要求也更高，水资源短缺矛盾将更加突出。水源地能否提供安全的饮用水，直接关系到广大人民群众的健康。可以说切实做好水源地保护工作，是维护最广大人民群众根本利益、落实科学发展观的基本要求，是实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会的重要内容，是把以人为本真正落到实处的一项紧迫任务。保护水源地，对于保护和改善水源地的生态环境，维持人类的生存和发展，促进社会经济持续、稳定、健康地发展具有十分重要的现实意义。

水源地保护者以牺牲个体和地方的利益、损失自身的发展权换取了水源地合格的生态产品。作为整个社会系统中平等的个体，在为社会做出牺牲的同时，如果不能得到应有的补偿，作为一种社会行为，首先是不公平的，同时这种行为也是难以持久的。因此，如果上游地区经济发展和群众的生活问题得不到解决，水源地保护的成果和积极性是难以保持下去的。如何协调水源地保护与上游地区经济发展问题，建立水源地经济补偿机制显得极为必要和迫切。

1 水源地经济补偿机制的定位与内涵

现有的水源地经济补偿理论与实践都在遵循着这样一种理念，即：水源地经济补偿应当作为一种水源地保护的经济手段，其目的是调动水源地生态建设与保护者的积极性，是促进水源地保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体。

水源地经济补偿机制应当定位为一种管理体制，从人与自然和谐发展以及人与社会、经济、生态的可持续发展出发，在政府政策的积极引导下，在相关法律法规的规范下，在广泛的民众参与基础上，走政府主导下的市场化道路。所有的水源受益者都应通过以资金扶持为主，辅以必要的政策倾斜、技术合作、人才支持、劳务合作等多样化补偿措施，弥补水源地保护地区为保护生态环境而丧失的发展机会，调动其参与生态开发与保护的积极性与创造性。通过补偿机制实现利益的平衡再分配，进而提高全体国民参与生态保护与建设的主动性和积极性。同时提高水源地生态环境的自我修复能力，从而将生态系统与社会经济发展永续地联结在一起，真正实现人类对水源的永续利用。

由此可以认为，水源地经济补偿机制是为了保证水源地供水，保护水源地的生态平衡，所有从水源地受益的组织与个人对水源地生态环境进行必要的保护、修复和建设等一系列活动及其相关保障机制的总称。

2 水源地经济补偿的构成要素

水源地经济补偿的基本要素应该包括：水源地经济补偿原则、补偿对象、补偿主体、补偿标准和补偿方式以及补偿资金的筹集、使用与管理等。

2.1 补偿原则

水源地经济补偿应遵循以下几点原则：①“谁破坏，谁补偿”原则；②“谁受益，谁补偿”、“谁投资，谁受益”原则；③公开原则；④动态性原则；⑤内部补偿和外部补偿相结合原则；⑥政府主导原则；⑦专款专用原则。

2.2 补偿主体及补偿对象

根据不同时期水源地经济补偿的目标不同可以将补偿分为初级补偿与高级补偿两个阶段，两个阶段分别以恢复水源地水质达标、水量基本满足社会需求和水源地生态步入良性循环（水体自净能力恢复）为基本目标。根据这一目标区分来确定不同阶段的补偿主体与补偿对象。其中，补偿主体按照各主体在不同阶段所承担责任的大小进行排序，分为第一、第二、第三主体；补偿对象按照应该分享的补偿份额进行排序。水源地保护不同补偿阶段的补偿要素见表1。

2.2.1 补偿主体

（1）初级阶段补偿主体

第一主体：污染者。主要包括：水源区域内的工矿企业、农业生产、水产养殖者、城镇生活居民、畜禽养殖户（包括规模化畜禽养殖户及分散式畜禽养殖户）、农村生活居民、旅游业业主等。

表1 水源地保护不同阶段补偿要素

第二主体：受益者。包括所有从水源地得到利益分享的个体与组织。

（2）高级阶段补偿主体

第一主体：政府。包括水源地政府、其它受益地区政府。

第二主体：受益者。高级补偿阶段的受益者也应该包括所有从水源地得到利益分享的个体与组织。

第三主体：污染者。如果说初级阶段的污染者主要承担的是水体水质恢复责任，那么高级阶段的污染者承担的是水质保护责任。因此，此阶段的污染者应该包括所有可能对水源地水质造成污染的单位及个人。

2.2.2 补偿对象

生态补偿对象解决的是补偿给谁的问题。水源地提供了许多生态服务功能：供水、纳污、养殖、旅游，为各用水户赢取了丰厚的经济效益。因此，水源地生态服务功能的受益者应对水源地生态保护或生态建设成本给予补偿。

（1）利益受损者。为了维持水源地各级保护区内水资源生态环境的健康发展，一些企业在生产品种的选择上只能选择无污染、污染相对较少、能人为控制的项目；农户在生产种植中由于减少化肥农药的使用量会导致产量的减少，收入的降低；在水源地核心区内的居民有时不得不进行搬迁移民；面对条件优越的生态环境，当地政府无法在保护区内开发经营旅游业，无法招商引资，从而带来地方财政收入的减少等。根据“公平合理”的原则，保护区内居民、企业、地方政府等为保护水源丧失了平等的发展权，其利益的损失理应得到补偿。

具体而言，利益受损者应该包括：城乡居民、农业灌溉、工业用水、水产畜禽养殖者、旅游开发、地方政府等。

（2）水源地生态投资者。生态投资者是指生态保护者和生态建设者，包括水源地保护区（包括一级、二级及准保护区）内的水源涵养林、草地的种植及管理者以及其他相关建设保护主体，具体的主体可能是保护区内的居民、村集体、团体，也可能是当地政府。为了确保水源地生态环境的健康发展，所有从水源地用水的个人与组织都能够使用到完全达标的水，生态保护者和建设者在人力、物力、财力上投入了大量的精力，付出了很大的代价。如果他们的投入不能得到相应回报，其长期从事这种“公益事业”投入的意愿和积极性必将会大大降低。

（3）水源地生态环境本身（水资源生态价值损失）。水资源的价值包括两部分：一部分是其固有的价值，另一部分是经过人工加工而形成的价值。在水资源自身价值的构成中，又包括可供人类直接利用、消耗的价值和水资源对生态系统的功能性价值。在传统的资源管理观念中，是不考虑水资源的生态价值的，这导致了一些地方以牺牲生态环境价值来赢得现实经济效益的做法。水资源生态价值中的自然能力，作为一种环境资源又是具有经济价值的。在水资源的管理过程中，往往只重视开发、利用，而对于水的自净能力保护几乎根本不予以关注，致使水的环境效能下降，进而影响整个环境质量。这里所说的生态环境本身就是对水资源生态价值损失的补偿，比如对水源地生物多样性的补偿。只有通过补偿才能确保水资源生态环境的自我修复和健康发展。

表2 水源地经济补偿标准的计算方法

2.3 补偿标准

补偿多少才能达到维护、改善或恢复生态服务功能的目标，才能有效矫正生态环境保护领域相关的环境及其经济利益分配关系，是生态补偿的依据和标准，也是补偿各要素中一个至关重要的课题。它是生态补偿的核心，关系到补偿的效果和补偿者的承受能力，补偿标准的科学合理与否将直接关系到补偿机制的建立与正常运转。

补偿标准的确立首先应该考虑补偿对象及其损失状况，再与水源地在不同治理阶段的不同目标相结合。补偿标准量的确定方法可以综合借鉴恢复费用法、生产率变化法、成本费用法、旅行费用法、机会成本法、意愿调查法等予以确定。具体参考方法见表2。

2.4 补偿方式

现有生态补偿方式有很多，主要包括：直接补偿与间接补偿、区域补偿与流域补偿、政府补偿与社会补偿等。按照补偿手段又可以分为：资金补偿、政策补偿、实物补偿、项目补偿、技术补偿等，在现有的补偿实践中资金补偿与政策补偿较为常用，其它方式只是作为补充。对于水源地经济补偿而言，应当综合运用上述补偿方式和手段，相互弥补缺陷，以发挥最佳的补偿效果。

2.4.1 补偿资金的筹集、使用与管理

补偿资金的筹集是水源地经济补偿的前提。从目前国内外的实践情况来看，资金的筹集主要有政府财政转移支付和市场化筹集两个渠道。

（1）政府财政转移支付。财政转移支付分为横向转移支付与纵向转移支付两种形式。纵向转移支付是上级政府对下级政府的财政补贴，是我国和世界上多数国家进行生态补偿所采用的主要模式。

对于水源地经济补偿的政府财政转移支付而言，应该采用横向、纵向转移支付相结合的方法，提高水源地上下游间政府由于水源地保护而进行的转移支付额度。纵向财政转移支付应该以专项资金的形式来支付，专款专用，提高资金的利用效率。

（2）市场化筹集。与政府补偿依赖于财政转移支付相比，市场化补偿更多地依赖于生态受益者。水源地的资源水和生态水惠及流域其它地区，这些受益者要根据其受益程度“付费”给生态供给者。这样，通过市场化补偿机制，使水源地保护者与生态受益者之间实现“对接”，各利益主体通过市场机制享受其权力并承担相应的责任，实现各自的利益所求。

各地方政府还可以建立水源地经济补偿基金，专门用于水源地的保护，由水利行政主管部门管理，独立核算，专款专用。也可将基金委托银行贷款，建立有偿使用、滚动发展的良性循环体制，贷款的对象主要针对水源地重大污染事故处理、应急水源地的开发建设保护、水源地水源涵养林建设等。

2.4.2 水源地经济补偿网络的构建

纵观目前国内外生态补偿的研究与实践现状，生态补偿网络体系尚未完整，尤其是具有普遍适用性的补偿网络框架未曾建立。总体而言，补偿网络主要应该围绕着以下四个方面的问题展开构建：①谁补偿谁的问题；②补偿多少的问题；③如何补偿的问题；④补偿的监督实施问题。四个方面缺一不可，而要将这些方面一一落实，需涉及多个部门，因此，实施起来会有很大的难度。这也是我国对生态补偿理论研究日渐深入但实践较少的关键原因。